Проблемы реализации функций управления охраной природы

Деятельность органов исполнительной власти в исследуемой сфере в соответствии с законодатель­ством прежде всего заключается в выполнении возло­женных на них задач и функций государственного и от­раслевого управления природопользованием и охра­ной окружающей среды. Анализ законодательства по­зволяет выделить следующий ряд основных; подзакон­ное нормотворчество; координацию экологически значимой деятельности; планирование использова­ния, охраны природных ресурсов и окружающей сре­ды; экологическое нормирование; экологическую экс­пертизу; экологическое лицензирование; экологичес­кую сертификацию; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мо­ниторинг); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий; экологическое воспита­ние и образование; контроль за использованием и ох­раной объектов природы; разрешение в администра-

 

-24-

тивном порядке споров по вопросам окружающей среды.

В контексте экологического законодательства пе­речисленные функции представляют собой не что иное, как основные меры охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природ­ных ресурсов. В совокупности эти меры образуют эко-лого-правовой механизм. В контексте же государ­ственного управления эти меры становятся функциями управления в рассматриваемой сфере, то есть основ­ными направлениями их деятельности. При этом орга­ны исполнительной власти не избирают сами, какие управленческие функции они должны осуществлять. Эти функции предопределены законом, в нашем слу­чае в виде природоохранных мер. Смысл существова­ния органов исполнительной власти — в их осуществ­лении с наибольшей эффективностью.

Обратим внимание на то, как реализуются неко­торые основные функции государственного управле­ния — экологическое нормирование, экспертиза, аудит, контроль, образование.

Нормирование в сфере взаимодействия обще­ства и природы является, можно сказать, традицион­ной природоохранной мерой в нашей стране, реали­зуемой с большим или меньшим успехом примерно 60 лет. До 80-х годов прошлого века нормирование регу­лировалось в законодательстве как санитарно-гигие-ническое. Это означает, что нормативы качества ок­ружающей среды разрабатывались с учетом интере­сов охраны здоровья человека. С 1980 г., с принятия Закона СССР “Об охране атмосферного воздуха”, такие нормативы стали экологическими, так как при их разработке учитывались интересы не только охраны здоровья людей, но и охраны растительного и живот­ного мира, охраны окружающей среды. Этот же прин­цип был позже закреплен в ст. 26 Закона РСФСР “Об охране окружающей природной среды”.

Из положений названных законов в связи с изме­нением характера нормативов для органов исполни­тельной власти вытекала задача пересмотреть приня­тые уже нормативы, чтобы привести их в соответствие с законом и экологическими потребностями. Однако, по оценкам специалистов, эта работа уполномочен­ными органами не была выполнена. Об этом, в частно­сти, говорилось на парламентских слушаниях на тему “Нормирование качества окружающей природной среды” в ноябре 1998 г. То есть практически продол­жают действовать санитарно-гигиенические нормати­вы. Любопытно в этой связи, что в недавно принятом Федеральном законе “Об охране атмосферного воз­духа” наряду с экологическими нормативами качества атмосферного воздуха предусмотрены гигиенические нормативы качества данного природного объекта. Не видя смысла в гигиенических нормативах качества ат­мосферного воздуха как самостоятельных, возникает подозрение, что они были приняты для оправдания бездействия специально уполномоченных органов го­сударственного управления в данной сфере.

По-разному до последнего времени оценивалась государственная экологическая экспертиза. Так, в на­чале 2000 г. и.о. Генерального прокурора России на­правил и.о. Президента России подробное письмо о мерах усиления государственного контроля за эколо­гической обоснованностью хозяйственной деятельно­

сти и целевым использованием средств экологических фондов⁴. В письме, в частности, утверждалось, что “органы государственной власти федерального уров­ня и субъектов Российской Федерации, органы мест­ного самоуправления, юридические лица уклоняются от выполнения требований Федерального закона “Об экологической экспертизе”. “Располагая информаци­ей о намечаемой хозяйственной деятельности, они (органы местного самоуправления. — М.Б.) не инфор­мируют об этом специально уполномоченные приро­доохранные органы, вследствие чего объекты возво­дятся без проведения экологических экспертиз”. “Все это происходит на фоне бездеятельности Госкомэко-логии России и ее территориальных органов, которые неэффективно используют предоставленные законом полномочия по пресечению незаконной деятельности природопользователей”.

В предисловии к Постатейному комментарию к Федеральному закону “Об экологической эксперти­зе” автор данной статьи писал: “Оценивая фактичес­кую роль государственной экологической экспертизы в охране окружающей среды и обеспечении рацио­нального природопользования, есть основания утвер­ждать, что она, как никакая другая правовая мера эко­логического права, является достаточно эффективной и реализует свой потенциал средства построения пра­вового государства и обеспечения права на благо­приятную окружающую среду”⁵.

После упразднения Госкомэкологии России мож­но суверенностью предполагать, что государственная экологическая экспертиза не сможет реализовать свой потенциал, заложенный Федеральным законом “Об экологической экспертизе”. Об этом свидетель­ствует, в частности, практика организации и проведе­ния государственной экологической экспертизы трех законопроектов, разрешающих ввоз отработанного ядерного топлива в Россию. Эта экспертиза достаточ­но полно освещалась в прессе⁶.

Для оценки положения важно обратить внимание на состав комиссии государственной экологической экспертизы по этим проектам, которая по этим проек­там дважды проводилась. В нее входил ряд специалис­тов Российского научного центра “Курчатовский ин­ститут”. Эти эксперты были включены в комиссию по предложению руководства Министерства природных ресурсов.

Во второй состав комиссии государственной эко­логической экспертизы по этим же проектам наряду с новыми представителями “Курчатовского института” вовсе был включен эксперт, связанный с подготовкой законопроектов, по которым проводилась эта экспер­тиза.

Со всей очевидностью нарушен один из осново­полагающих принципов государственной экологичес­кой экспертизы — независимости экспертов. По воле Министерства природных ресурсов — в настоящее время специально уполномоченный государственный орган по охране окружающей среды — экспертизу проводили люди, прямо заинтересованные в резуль­татах экспертизы. При такой организации экспертизы просто теряется смысл в ее проведении.

По оценкам многих специалистов, к традиционно слабым местам в механизме исполнения экологичес­кого законодательства относится государственный

-25-

экологический контроль и надзор⁷. Как считает быв­ший директор НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, “в России сложилась парадоксальная ситуация: при на­растании экологического кризиса наблюдается атро­фия и разбалансированность государственного конт­роля и управления...”⁸.

Государственный экологический контроль и над­зор, как известно, призван решать важнейшие задачи по обеспечению исполнения всеми субъектами требо­ваний законодательства. С ним, к примеру, в основ­ном связано выявление экологических правонаруше­ний и привлечение к ответственности. По имеющимся данным, большинство промышленных предприятий ра­ботает на основе нормативов временно согласован­ных выбросов (ВСВ) загрязняющих веществ в природу, имеющих особый правовой режим. Эти нормативы ус­танавливаются на определенный период времени с од­новременным утверждением плана снижения выбро­сов. Обеспечение соблюдения этого плана — задача контроля. Прежде всего на основе систематического контроля может быть обеспечено взимание платежей за сверхлимитное загрязнение окружающей среды, что является экономическим стимулом для предприятий мо­дернизировать свои производства. На практике из-за отсутствия эффективного контроля платежи за загряз­нение взимаются минимальные — в пределах установ­ленным лимитов.

Оригинальное решение задач, связанных с госу­дарственным экологическим контролем, предложил Министр природных ресурсов РФ в докладе “О мерах по совершенствованию природоохранной деятельно­сти в Российской Федерации” на заседании Прави­тельства РФ 29 декабря 2000 г. Справедливо обратив внимание на то, что в природоохранном механизме мало применяется экологический аудит, он сказал:

“Актуальность внедрения экологического аудита оче­видна уже потому, что в системе территориальных ор­ганов б. Госкомэкологии 89% численного состава (4805 чел.) осуществляли исключительно функции эко­логического контроля.

На наш взгляд, выгоды для государства безуслов­ны и дают возможность:

- получения независимой информации об экологи­ческой характеристике деятельности предприятия;

- снижения нагрузки на государственный бюджет за счет существенного уменьшения числа контроле­ров⁹;

- улучшения качества управления функциями охра­ны окружающей среды ¹⁰”.

Бесспорно значение использования экологическо­го аудита в механизме охраны природы, вместе с тем вызывает недоумение решение Министра заместить им экологический контроль. Для решения задач охра­ны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов применяются так­же другие меры — экологическое нормирование, ОВОС, экспертиза, лицензирование, сертификация, контроль и др. Каждое из названных средств занимает своем место в механизме экологического права. Со­ответственно они не замещают друг друга, а, действуя в комбинации, обеспечивают охрану природы. Мно­гие текущие задачи охраны окружающей среды хозяй­ствующим субъектом могут быть решены посредством

 

осуществления государственного экологического кон­троля, т.е. оперативной проверки соблюдения хозяй­ствующим или иным субъектом требований экологи­ческого законодательства. Поэтому при определении сфер применения экологического аудита важно иметь в виду место данного средства в механизме экологи­ческого права и законодательства.

В связи с важностью экологического образова­ния и воспитания в механизме экологического права обратим внимание на данную функцию государ­ственного управления. На парламентских слушаниях на тему “Об экологической культуре”, проведенных в ноябре 2000 г. в Государственной Думе РФ, подчер­кивалось, что низкий уровень экологической культуры общества — основная причина экологического кри­зиса. Экологическое образование населения, в осо­бенности молодого поколения страны, призвано сформировать новую экологическую этику общества в целом, в том числе экологически грамотный стерео­тип поведения, новое общественное сознание.

В Законе РСФСР “Об охране окружающей при­родной среды” закреплены чрезвычайно важные по­ложения о всеобщности, комплексности и непрерыв­ности экологического воспитания и образования (ст.73). В целях повышения экологической культуры об­щества и профессиональной подготовки специалис­тов должна быть установлена система всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспи­тания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в сред­них и высших учебных заведениях, повышения их ква­лификации с использованием при этом средств массо­вой информации.

Между тем в резолюции упомянутых слушаний констатирован факт свертывания системы непрерыв­ного экологического образования. Предмет “Эколо­гия” исключен из Базисного учебного плана общеоб­разовательной школы и не предусмотрен в Програм­ме 12-летнего школьного образования; в педагогичес­ких ВУЗах страны теперь не будут готовить преподава­телей-экологов. В федеральном экспертном Совете Минобразования Российской Федерации упразднена секция по экологии.

Все это противоречит положениям Закона “Об ох­ране окружающей природной среды”. Отвечая по­требностям общества, закон предусматривает: овла­дение минимумом экологических знаний, необходимых для формирования экологической культуры граждан, во всех дошкольных, средних и высших учебных заве­дениях независимо от их профиля, обеспечивается обязательным преподаванием основ экологических знаний. Соответственно Минобразования должно ис­полнить то, что предусмотрено законом.

Таким образом, на фоне существующих дефек­тов природоохранительной' деятельности органов исполнительной власти представляются достаточно очевидными потребности усиления их роли. Главная задача, требующая срочного решения, — создание оптимальной системы государственных органов, спе­циально уполномоченных в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. С учетом сложности и масштаба экологических про­блем в стране в ряду первоочередных задач — необ-

-26-

ходимость воссоздания федерального Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов.

При реорганизации системы органов государ­ственного управления природопользованием и охра­ной окружающей среды целесообразно предусмот­реть необходимость последовательного соблюдения принципа разграничения хозяйственно-эксплуатаци­онных функций и контрольно-надзорных. В настоящее время этот принцип не соблюден. Государственные органы, на которые возложена функция государствен­ного контроля за использованием и охраной, напри­мер, лесов и рыбных ресурсов, имеют в своей структу­ре предприятия, которые осуществляют интенсивную их эксплуатацию. Рассчитывать на объективность госу­дарственного контроля в таком случае не приходится.

Важнейшим направлением совершенствования деятельности органов исполнительной власти является также обеспечение эффективной реализации всех функций управления, вытекающих из экологического законодательства.