Нормирование использования (изъятия) природных ресурсов обусловлено их ограниченностью, необходимостью нести существенные затраты на их воспроизводство и с целью сохранения для будущих поколений (Статья 26 ФЗ «Об охране окружающей среды).. В этом плане оно значительно шире понятия предельно допустимых норм нагрузок на окружающую природную среду, сформулированного в законе «Об охране окружающей природной среды», так как в нем природопользование рассматривается только со стороны его экологизации, т.е. необходимости его «вписания» в охрану природы. Вопросы же, относящиеся к природопользованию, регулируются отдельным законодательством (земельным, водным, лесным и т.д.).
Нормирование природопользования реализуется через лимиты использования отдельных видов ресурсов, что выражается в установлении научно обоснованных размеров, отводимых под хозяйственную деятельность, земельных участков, объемов выемки минеральных ресурсов из недр, объемов изъятия воды из водоемов, объемов расчетных лесосек при лесозаготовительных работах, квот в охоте и рыболовстве.
Нормы отвода земельных участков для различных производственно-хозяйственных целей были установлены Комитетом по государственному строительству еще в 1973-1975 гг. и действительны по настоящее время. К ним относятся: нормы отвода земель для автомобильных и железных дорог, аэропортов, канализаций, трубопроводов, мелиоративных каналов, нефтяных и газовых скважин, линий связи и электросетей и других промышленных целей. Размеры земельных участков для сельскохозяйственных целей, дачного и жилищного строительства, садоводства устанавливаются в соответствии с земельным законодательством.
Лимиты заготовки древесины устанавливаются расчетной лесосекой, рассчитываемой при лесоустройстве на основе наличия «спелой» древесины, характера воспроизводства, потребности в древесине и других факторов, а также с соблюдением принципа непрерывного и неистощительного пользования лесом в соответствии с лесным законодательством.
Лимиты водопотребления и водоотведения регламентируются водным законодательством, согласно которому могут устанавливаться нормы и режимы водопользования в зависимости от сезона и времени года.
Лимиты добычи полезных ископаемых – соответствующим законом о недрах; квоты в рыболовстве и охоте – нормативными правовыми документами об охоте и рыболовстве.
3.3.3. Экологический контроль
К основным задачам экологического контроля относятся:
- наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности;
- проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества.
Система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды (мониторинга), государственного, производственного и общественного контроля.
Государственный экологический контроль осуществляется органами общей компетенции РФ и специально уполномоченными государственными органами. Их деятельность и правомочия распространяются на все предприятия, организации и учреждения независимо от их подчиненности и форм собственности, им подконтрольны все должностные лица и граждане.
В функции органов экологического контроля входит:
- посещение подконтрольных объектов для выполнения служебных обязанностей, связанных с соблюдением и исполнением природоохранного законодательства;
- установление нормативов и выдача разрешительных документов на природопользование, выбросы (сбросы) и размещение загрязняющих веществ;
- назначение государственной экологической экспертизы;
- привлечение лиц, нарушающих природоохранное законодательство, к ответственности в установленном порядке;
- принятие решений об ограничении работы объектов, причиняющих вред окружающей среде и человеку.
Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой предприятий, учреждений, организаций, и в его задачу входит проверка выполнения планов и мероприятии по охране природы и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды, выполнению требований природоохранного законодательства.
Общественный экологический контроль осуществляют общественные объединения, трудовые коллективы, граждане.
3.3.4. Экологическая экспертиза
Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Под объектами экологической экспертизы понимаются предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.
Экологическая экспертиза основывается на принципах:
- обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта, а также обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
- комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
- достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
- научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
- презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности (инициатор обязан представить доказательства безопасности намечаемой им деятельности в соответствии с действующими экологическими стандартами);
- независимости экспертов при проведении экологической экспертизы;
- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
- ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за качество экологической экспертизы.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. определил государственную и общественную экологические экспертизы, а также дал четкое определение объектов экологической экспертизы и разграничение полномочий между федеральными специально уполномоченными органами в области экологической экспертизы и соответствующими органами субъектов федерации.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
К объектам обязательной экологической экспертизы федерального уровня относятся документы и материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ, в том числе: проекты федеральных программ и генеральных планов развития территорий свободных экономических зон, территорий с особым режимом природопользования; проекты схем развития отраслей народного хозяйства, межгосударственных инвестиционных программ и т.д.
К объектам обязательной экологической экспертизы уровня субъектов РФ относятся документы и материалы, утверждение которых находится в компетенции органов государственной власти субъектов РФ, в том числе: проекты программ, схем развития отраслей народного хозяйства субъектов РФ, все виды градостроительной документации и т.д.
Государственная экспертная комиссия по результатам Проведения экологической экспертизы готовит заключение.
Заключение – это документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии.
Финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей экспертизе.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды.
К объектам общественной экологической экспертизы не относятся только объекты, сведения о которых составляют государственную и иную охраняемую законом тайну. Эта экспертиза проводится до государственной или одновременно с ней.
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.
Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза. Отличие ОВОС от экологической экспертизы в следующем: экологическая экспертиза – это организованная государством проверка соответствия планируемой деятельности требованиям экологической безопасности общества (часто сводимая к проверке соблюдения требований экологического законодательства), а ОВОС – процедура выявления экологических последствий планируемой деятельности и поиск наиболее приемлемых путей ее осуществления. ОВОС проводит проектировщик, который практически всегда защищает интересы заказчика.
Кроме того, если экологическая экспертиза – довольно отлаженная процедура, то ОВОС только начинает формироваться как новый инструмент экологического регулирования. ОВОС не противопоставляет хозяйственную деятельность с оздоровлением окружающей среды, он направлен на поиск проектного решения, позволяющего сделать хозяйственную деятельность экологически безвредной. В частности, в 1994 г. российский парламент ратифицировал соглашение в рамках подписанной 30 странами Европы Конвенции о проведении EIA (ОВОС) проектов, которые могут иметь значительные трансграничные экологические последствия.
3.3.5. Экологический аудит
Под экологическим аудитом понимается оценка экологической опасности экономических субъектов (предприятий, фирм и т.п.), достоверности их отчетных данных, соответствия их деятельности действующему законодательству.
Потребность в аудите обусловлена необходимостью знания, в том числе руководству предприятия, о степени экологической опасности предприятия, его продукции, ее материалоэнергоемкости с целью снижения влияния этих факторов в условиях рыночной конкуренции.
Отличие экологического аудита от экологической экспертизы состоит в том, что экологическая экспертиза проводится по проектам, а экологический аудит – по действующим предприятиям.
Аудирование – вид предпринимательской деятельности, независимый от влияния государственной системы, проводимый в установленных правовых рамках специально подготовленными профессионалами по договору с экономическим субъектом, контролируемый органами Минприроды РФ. На основании аудирования делается вывод об эколого-экономической целесообразности дальнейшей эксплуатации объекта.
Аудиторская организация– независимая структура природоохранных государственных органов, обладающая закрепленным правом выдачи экологических заключений и несущая ответственность за их достоверность. Оплату аудита осуществляет природопользователь на основе заключения им договора с аудиторской фирмой.
Для предотвращения сговора между природопользователем и аудиторской фирмой предусмотрен следующий механизм противодействия:
1) при установленном факте фальсификации аудиторского отчета, контролирующие органы вправе отозвать лицензию на право заниматься указанным видом деятельности;
2) периодическая переаттестация аудиторов.
3.3.6. Директивное регулирование
Директивное регулирование качества окружающей природной среды – один из старейших, традиционных инструментов экологического регулирования, включающий нормативно-правовые, административно-контрольные меры, меры прямого регулирования и т.п. Они направлены на снижение деградации окружающей среды путем установления нормативов для производства технологий или выбросов загрязнителей в окружающую среду, рассмотренных выше.
Методы директивного регулирования наиболее эффективны при решении проблем загрязнения ограниченного действия, когда индивидуальные источники загрязнения имеют сходные характеристики загрязнения и негативные воздействия загрязнителей хорошо известны, а также известен выбор технологий для борьбы с загрязнением. Так, отдельные виды хозяйственной деятельности могут быть запрещены законом (например, сброс радиоактивных отходов в водоемы, добыча животных и растений, занесенных в Красную книгу), другие виды деятельности могут регулироваться установлением максимально возможных уровней – сброс загрязненных сточных вод, добыча китов, отвод земель под градостроительство и т.д.
Директивные меры регулирования классифицируются также по воздействию загрязнения на человека и окружающую среду. Одни меры, направленные на сохранение определенного качества атмосферного воздуха в конкретном воздушном бассейне, реализуются через нормативы выбросов вредных веществ, другие – через запрет на использование определенных родственных процессов.
Отличительная черта административно-командного регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды – отсутствие выбора при достижении поставленной цели.
Ограниченность применения нормативного подхода связана с трудностями контроля за его внедрением и выполнением, который производится, как правило, выборочно и после выявлений нарушений и касается узкого круга экологических проблем. В целом он предназначен для борьбы с выбросами загрязнений в конце технологического процесса и менее пригоден в отношении многочисленных источников диффузного, неточечного загрязнения, таких, как отдельные домашние хозяйства, малые предприятия и фермы.
Нормативный подход связан с введением единых нормативов и стандартов для всех предприятий-загрязнителей, в то время как каждое из них имеет различные технологические и финансовые возможности для сокращения выбросов (сбросов) и выполнения нормативов. Кроме того, он требует больших затрат.
Часто к директивному виду регулирования относят систему штрафов, рассматривая ее в качестве гаранта выполнения экологических и иных ограничений. Представляется, что это не совсем корректно. Если за нарушение экологических предписаний, нормативов и т.п. штраф выступает в роли административно-правового наказания с одновременным приостановлением до выполнения предписаний или закрытием грязного производства, или прекращением определенного вида природопользования, то он должен рассматриваться как обыкновенная процедура компенсации причиненного ущерба. Если же роль штрафа сводится к цели обеспечения выполнения экологических требований, то при определенных условиях он не может быть отнесен к рассматриваемому виду регулирования, так как нарушитель нормативов всегда будет сопоставлять риск (издержки) наказания с издержками их выполнения, и таким образом допускается возможность выбора, что противоречит определению административно-командного регулирования.
Административно-командные меры оказывают косвенное воздействие на цены.
Например, в случае запрета сбрасывать неочищенные стоки в реку производители будут вынуждены вложить средства в их очистку, или в изменение производственного процесса, или в их удаление в другом месте, что приведет к повышению издержек выпускаемой продукции.
Принудительное соблюдение правил, предписаний, нормативов и т.п. обеспечивается соответствующими организационными структурами государственных учреждений, обладающих полномочиями регламентировать природоохранную деятельность.
На современном этапе выделяют два основных подхода к управлению равновесием эколого-экономических систем.
Неоклассический подход означает полное возмещение экономического ущерба, наносимого окружающей среде. «Невидимая рука рынка» обеспечивает поддержание качества окружающей среды.
Неокейнсианский подход отдает приоритет нормативному регулированию, составлению и выполнению программ, проведению экспертиз и т.д.
3.4. Экономические методы управления.
Оценка природных ресурсов
В современном обществе на первое место выходят экономические инструменты защиты природы. По большому счету они должны быть такими, чтобы загрязнять и разрушать окружающую среду стало не выгодно.
Мировая практика знает четыре возможности вмешательства правительства в свободный рынок для предотвращения загрязнения и уменьшения затрат ресурсов:
- прямая правительственная регуляция и наказание за превышение установленных государственных норм;
- взимание с производителей платы за эмиссию загрязнения и использование ресурсов;
- введение рынка прав на загрязнение и использование ресурсов;
- субсидирование природоохранных мероприятий.
Каждый из этих подходов имеет свои достоинства и недостатки, понимание которых необходимо лицам, принимающим решения, чтобы формулировать законы и проводить адекватную политику в отношении использования природных ресурсов и производства энергии. Ни экологи, ни экономисты не смогут успешно решать экологические проблемы, пока не разберутся в сложных природных, экономических, социальных и юридических аспектах специфических экологических проблем.
Традиционно, с советских времен и до сих пор, в России наиболее развитыми и давно используемыми методами управления природопользованием остаются административно-командные или директивные. Принудительное соблюдение правил, предписаний, нормативов и т.п. обеспечивается соответствующими организационными структурами государственных учреждений, обладающих полномочиями регламентировать природоохранную деятельность. Однако и в России все сильнее развиваются экономические механизмы природопользования и охраны окружающей среды. Из экономических методов управления:
1. Существуют известные методы:
- меры материально-технического обеспечения;
- платность за пользование природными ресурсами;
- платежи за загрязнение окружающей среды;
- льготы по кредитованию и налогообложению.
2. Новые методы, связанные с рыночной экономикой и выходом на международный рынок:
- экологическое страхование;
- введение поощрительных цен на экологически чистую продукцию и снижение на экологически неблагоприятную;
- планирование и финансирование природоохранных мероприятий;
- установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
- установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещение отходов;
- поддержка предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды;
- предоставление налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществление других эффективных мер по охране окружающей природной среды;
- возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.
Задача этих мер состоит в том, чтобы сделать охрану окружающей среды и рациональное природопользование составной частью производственно-коммерческой деятельности, чтобы предприниматель был в них заинтересован.
Законом «Об охране окружающей среды» 2002 года (ст. 14) определены Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, к которым относятся:
- разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;
- разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;
- разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
- проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;
- поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
- возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
- иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
Современные подходы к управлению равновесием эколого-экономических систем:
- неоклассический, основан на полном возмещении экономического ущерба, наносимого окружающей среде. Создается экономический механизм, основанный на системе налогов, платежей и т.п. встроенный в рыночные отношения, который «невидимой рукой рынка» обеспечивает поддержание качества окружающей среды. Работает принцип «платит тот, кто загрязняет». Данный подход требует совершенного рынка;
- неокейнсианский, опирается на государственное регулирование в области окружающей среды посредством реализации природоохранных программ, экологической экспертизы проектов, нормативного регулирования и введения элементарных экономических рычагов. Основан на научно обоснованном планировании величины затрат на охрану окружающей среды и рациональное использование ресурсов при сохранении стабильности развития экономики
Основным методом экономической оценки природных ресурсов является доходный метод. Кроме того, могут применяться методы: сравнительного анализа продаж (готовности платить); затратный; восстановительной стоимости; упущенной выгоды; остаточного дохода; дополнительного дохода, возникающего при дальнейшем использовании ресурса. Отдельные авторы считают, что при новом мировом порядке в особую группу должны быть выделены планетарные природные ресурсы. В свою очередь они должны быть разделены на две группы: природные ресурсы, не попадающие ныне под юрисдикцию государств (ресурсы Мирового океана, космическое пространство и т.д.). Это собственность всего мирового сообщества и за пользование данными ресурсами плата должна поступать в предполагаемый Международный фонд ноосферного развития. Вторая группа – это природные ресурсы, попадающие под юрисдикцию отдельных государств, но, которые могут быть использованы на благо мирового сообщества без ущерба для удовлетворения в них внутренней потребности (взаиморасчеты между странами за вклад в устойчивость биосферы – выбросы углекислого газа и других загрязняющих веществ, запас фитомассы, продуктивность растительности, гармоничность структуры биоразнообразия, площадь нарушенных и искусственных экосистем). С учетом специфики оценки природные ресурсы в укрупненном плане можно разбить на три группы:
- приносящие ежегодный доход при обеспечении неистощительного природопользования (лес, животные);
- приносящие доход в течение определенного времени (минерально-сырьевые ресурсы);
- ресурсы, не имеющие рынка сбыта в обычном понимании и не приносящие прямого дохода (особо охраняемые природные территории).
Законом «Об охране окружающей среды» определено, что плата за природные ресурсы взимается:
- за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;
- за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;
- на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Важнейшим рычагом оптимизации природопользования является плата за негативное воздействие на окружающую среду (выбросы, сбросы, загрязнение недр, почв, размещение отходов, загрязнение шумом, теплом и другими видами вредных воздействий). Пока загрязнять природную среду, истощать природные ресурсы, способствовать деградации природных систем остается делом выгодным, мало кто способен остановиться и прекратить самоубийство. В настоящее время система платежей за пользование природными ресурсами в РФ определяется налоговым кодексом, Законом о бюджете, административным кодексом, ресурсными и специальными законами, а также соответствующими постановлениями Правительства РФ. Считается, что платежи за пользование природными ресурсами далеки от своего совершенства.
В целях совершенствования платежей за ресурсы предлагается:
- изменение налоговой системы с переносом налогового бремени на природные ресурсы (рентные платежи);
- введение налога на сверхнормативное потребление топливно-энергетических и других материальных ресурсов по отдельным видам производств;
- совершенствование системы экологических платежей (налогов);
- создание банка высоких технологий.
Также считается, что на современном этапе важнейшим является создание международной и национальной систем экологической сертификации продукции, отходов производства, технологических процессов, объектов и услуг.
3.5. Система (структура) органов управления природопользованием в Российской Федерации
Структура органов управления природопользованием и охраной окружающей среды в РФ определена федеральным законодательством, согласно которому они подразделены на две категории: общей и специальной компетенции. К государственным органам общей компетенции относятся: Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, местного самоуправления.
Органы общей компетенции занимаются вопросами разработки и совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; контроля за исполнением принятых законов и постановлений; разработки глобальной стратегии экологической безопасности и основных направлений государственной политики в области охраны окружающей природной среды. Для реализации указанных целей при Президенте РФ создана межведомственная комиссия Совета безопасности по экологической безопасности, в Совете Федерации и Государственной думе – Комитет по экологии и Комитет по природным ресурсам и природопользованию, при Правительстве РФ – Департамент природопользования и защиты окружающей среды, который координирует органы специальной компетенции, а также министерства и ведомства, выполняющие различные природоохранные функции.
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В установленной сфере деятельности ими осуществляются функции: федеральным министерством – по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию; федеральной службой – по контролю и надзору; а федеральным агентством – по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменению, а также ведение реестров, регистров и кадастров. Федеральные службы и Федеральные агентства являются государственными специально уполномоченными органами в сфере своей деятельности и имеют свои территориальные органы.
Органы специальной компетенции поспецифике решаемых задач подразделяются на:
- министерства и ведомства, уполномоченные в области охраны окружающей среды;
- министерства и ведомства природно-ресурсного направления;
- министерства и ведомства с надзорными функциями, связанными с охраной окружающей среды.
Органы в области охраны окружающей среды включают Министерство природных ресурсов, Федеральную службу гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), Министерство здравоохранения и медицинской промышленности, Федеральная пограничная служба (водные биоресурсы).
Органы природно-ресурсного блока – Министерство природных ресурсов, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем), Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод) и входящие в его структуру Роскомрыболовство и Росохотдепартамент.
Органы с межведомственными надзорными функциями – Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор), Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Министерство строительства и архитектуры РФ (Госстрой), Федеральная служба геодезии и картографии РФ (Роскартография), Государственный таможенный комитет (ГТК России).
Помимо органов общей и специальной компетенции в структуру управления природопользованием входят прочие министерства и ведомства, выполняющие различные функции, связанные с охраной окружающей природной среды и рациональным использованием природных ресурсов:
Согласно Положению о структуре органов исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Таким образом, на территориальном уровне в пределах всей страны функционирует система федеральных органов управления. Представительные и исполнительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления согласно представленных Конституцией РФ и Федеральными Законами полномочий, создают свои органы управления природными ресурсами, действующими в границах представляемых ими административно-территориальных образований.
