Действия ООН в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии

В основе действий в отношении угрозы миру и актов агрессии лежит принцип неприменения силы. До начала XX в. обращение к войне считалось суверенным правом любого государства. К числу важных источников права войны следует отнести Гаагские конвенции о законах и обычаях сухопутной войны, о бомбардировании морскими силами во время войны, о правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в случае сухопутной войны, о правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в случае морской войны (1899 и 1907). Недостатком этих конвенций было то, что они содержали clausula si omnes (оговорку всеобщности), т.е. они были обязательными лишь для тех государств, которые их подписали, и только в случае военных действий между их участниками.

Первая правовая попытка запретить применение силы была сделана Парижским пактом 1928 г. об отказе от войны как орудия национальной политики.

Данный механизм коллективной безопасности реализуется в отношении:

• непосредственной угрозы миру — действий государства (группы государств), совершенных в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающих на подготовку к совершению акта агрессии, включая объявление войны;

• нарушения мира;

• акта агрессии.

Угроза миру — ситуация, которая в каждом конкретном случае дискреционно определяется Советом Безопасности ООН и является основанием для принятия этим органом рекомендаций или решений о том, какие меры в соответствии с Уставом ООН следует принять для поддержания международного мира и безопасности. В отличие от актов агрессии до настоящего времени отсутствуют международные документы, конкретизирующие ситуацию угрозы мирy[1].

Нарушение мира — определяемая Советом Безопасности ООН конкретная ситуация применения силы, которая наряду с угрозой миру влечет принятие этим органом на основе гл. VII Устава ООН мер по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Нарушение мира шире понятия агрессии. По вопросам, связанным с квалификацией и пресечением нарушений мира, Совет Безопасности может принимать резолюции как рекомендательного, так и обязательного для членов ООН характера.

В соответствии с определением ООН (резолюция ГА ООН 3314 (XXIX) от 14.12.1974 г.) «агрессией является применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН, как это установлено в настоящем определении». В принятом Генеральной Ассамблеей ООН определении агрессии это понятие конкретизируется путем довольно обширного перечня действий, квалифицируемых как акты агрессии, независимо от того, имело место формальное объявление войны или нет. Таким образом, акты агрессии были поделены на шесть групп.

1. Вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства, любая военная оккупация, явившаяся результатом вторжения, частичная или полная аннексия территории государства в результате применения силы.

2. Применение любого оружия одним государством против территории другого государства, даже если оно не сопровождается вторжением.

3. Акт нападения вооруженных сил одного государства на вооруженные силы другого государства.

4. Применение вооруженных сил одного государства, находящихся по соглашению с другим государством на территории последнего, в нарушение условий договора о пребывании; пребывание этих вооруженных сил на территории государства пребывания после того, как договор теряет свою силу.

5. Действия государства, позволяющего, чтобы предоставленная им в распоряжение другого государства территория использовалась последним для совершения актов агрессии против третьего государства.

6. Засылка государством вооруженных банд, групп, а также регулярных сил или наёмников на территорию другого государства в целях применения против него вооруженной силы.

В качестве противодействия перечисленным угрозам международной безопасности Устав ООН предусматривает:

Ø самооборону (самостоятельно или в рамках групповой (региональной) системы коллективной безопасности). Акт агрессии дает подвергающейся стороне право на самооборону. При этом оно должно объявить о факте нападения и немедленно оповестить Совет Безопасности ООН о факте агрессии; отсутствие же такого сообщения может рассматриваться как свидетельство того, что государство не считает, что речь идет о самообороне;

Ø коллективные действия, решения о которых должно приниматься самой жертвой нападения, т.е. подвергающаяся агрессии сторона может призвать любое государство к оказанию военного содействия в отражении агрессии. Без его просьбы третьи страны не вправе принимать меры в порядке коллективной самообороны.

В соответствии со ст. 51 настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную и коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на члена Организации, до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности».

Система мер, предпринимаемых СБ ООН, может следовать непосредственно за актом агрессии и действиями отдельных государств или групп государств по ее предотвращению, пресечению, отражению, но также и разворачиваться параллельно вместе с такими действиями. Обеспечение международного мира и безопасности, как это следует из Устава ООН, — не только подавление уже начавшейся агрессии, но и предотвращение самой возможности ее совершения.

Главная цель системы коллективной безопасности ООН состоит именно в предотвращении агрессии.

Предотвращение агрессии — комплекс политических, дипломатических и военных мер по недопущению агрессии: 1) коллективные превентивные меры, применяемые сообществом государств в соответствии с Уставом ООН, направленные на предупреждение угрозы миру, акта агрессии или Нарушения мира; 2) деятельность государственных, политических и военных органов по устранению условий для вторжения вооруженных сил одного государства на территорию другого с целью ее захвата.

Пресечение агрессии — применение военной силы против агрессора в сочетании с политико-дипломатическими и другими средствами для предотвращения его вооруженного нападения или прекращения развязанных им военных действий.

Отражение агрессии — система ответных мер и действий государства (коалиции государств), направленных на срыв стратегических замыслов агрессора, сохранение своего военного потенциала и обеспечение стратегического развертывания вооруженных сил для нанесения агрессору ответного удара.

Полномочия Совета Безопасности ООН. Статья 39 гл. VII Устава ООН предусматривает: «СБ ООН определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности».

Определение существования угрозы миру, нарушения мира или агрессии и вынесение решения относительно мер противодействия находятся в исключительном ведении СБ ООН. При этом решение выносится квалифицированным большинством голосов СБ ООН (9 из 15) при условии, что ни один из постоянных членов СБ ООН не воспользовался правом вето.

В соответствии со ст. 40 СБ ООН «уполномочивается, прежде чем сделать рекомендации или решить о принятии мер, предусмотренных статьей 39, потребовать от заинтересованных сторон выполнения тех временных мер которые он найдет необходимыми или желательными».

К таким мерам относятся:

Ø прекращение огня,

Ø отвод войск,

Ø вступление в переговоры об урегулировании конфликта и т.д.

Временные меры направлены на предотвращение ухудшения ситуации, эскалации конфликта. При этом определено, что временные меры не должны наносить ущерб правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон.

Для оказания непосредственного воздействия на нарушителей международного мира и безопасности СБ ООН имеет право принимать решение о применении против них принудительных действий (санкций). Санкции определяются ст. 41 и 42 Устава.

Статья 41 определяет санкции, «не связанные с применением вооруженных сил». Это невоенные санкции. К ним относятся: полный или частичный перерыв экономических отношений, средств коммуникаций, разрыв дипломатических отношений и т.д.). Статья 42 определяет военные санкции. Они применяются тогда, когда «СБ сочтет, что меры, предусмотренные статьей 41, могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными». К ним относятся демонстрации, блокады, проведение войсковых операций. Военное принуждение на основании ст. 43 Устава проводится контингентами ВС стран-членов, предоставляемыми на время проведения операции в распоряжение СБ ООН на основании соответствующего мандата.

Устав ООН с предельной четкостью требует, чтобы весь процесс определения существования угрозы миру, нарушения мира или актов агрессии и осуществления вооруженного и невооруженного принуждения проводился только на основании соответствующих решений СБ ООН. Никакой другой орган ООН не наделен полномочиями в этом вопросе.

Использование, вооруженных сил — наиболее серьезный вид операций ООН по поддержанию мира. Они должны иметь четко определенный мандат. Их цель — обеспечение прекращения военных действий, создание благоприятной обстановки для переговоров между непосредственно заинтересованными сторонами. Все решения, относящиеся к созданию вооруженных сил ООН, определению их задач, состава и численности, руководству операциями, структуре управления, срокам проведения операции и ее финансирования, входят в компетенцию Совета Безопасности ООН.

Согласно Уставу ООН вооруженные силы членов Организации предоставляются в распоряжение СБ по его требованию и в соответствии с особыми соглашениями, которые должны быть заключены между СБ, с одной стороны, и отдельными членами ООН или их группами — с другой. Задача оказания СБ помощи по всем вопросам, относящимся к использованию вооруженных сил ООН, возлагается Уставом на Военно-штабной комитет ООН. Генеральный секретарь как главное, административное должностное лицо ООН должен содействовать всеми имеющимися у него средствами выполнению соответствующих решений Совета Безопасности.

От вооруженных принудительных действий, которые должны осуществляться только по решению Совета Безопасности ООН и могут быть превентивными, отличаются действия по индивидуальной и коллективной самообороне (ст. 51 Устава ООН). Они осуществляются государствами самостоятельно и не могут быть превентивными. Эти действия образуются системами национальной и коллективной (групповой) безопасности и выступают важными элементами обеспечения региональной безопасности.

Устав ООН признает, что право, на индивидуальную или коллективную самооборону является неотъемлемым правом каждого государства, которое существует независимо от Устава. В то время как индивидуальная самооборона означает ответные вооруженные действия государства, предпринимаемые им для отпора вооруженному нападению и восстановления своей политической независимости и территориальной неприкосновенности, коллективная самооборона представляет собой вооруженную помощь государства другому государству, подвергшемуся агрессии. Отсюда следует, что cyбъектом коллективной самообороны является государство, но не то, которое непосредственно подверглось вооруженному нападению, а то, которое оказывает помощь государству, находящемуся в состоянии индивидуальной самообороны и согласному на принятие такой помощи.

Подтверждая право на индивидуальную и коллективную самооборону, Устав ООН в то же время определяет условия и пределы его осуществления. Право на самооборону возникает тогда, когда имеет место прямое вооруженное нападение на члена ООН. Враждебные действия в какой-либо иной форме не дают основания для осуществления такого права. Правомерность осуществления коллективной самообороны не зависит от наличия предварительного соглашения между государствами, одно из которых подверглось вооруженному нападению. Что касается временных рамок, то право на самооборону осуществляется до тех пор, пока Совет Безопасности не примет меры по обеспечению международного мира и безопасности.

 

Миротворческие операции

Миротворчество — это метод, впервые предложенный и разработанный ООН, который не поддается простому определению, поскольку имеет множество аспектов и нюансов. Возникнув как международное средство поддержания и установления мира от имени всего мирового сообщества под эгидой ООН, в дальнейшем, после окончания «холодной войны», миротворчество прочно вошло и в арсенал средств различных региональных и субрегиональных соглашений и организаций.

Основные действия в рамках миротворчества получили наименование «миротворческие операции или операции по поддержанию мира» — это совокупность политико-дипломатических, военных и иных форм и методов коллективных усилий по восстановлению международного мира и стабильности в конфликтных районах посредством системы скоординированных мер по предотвращению, снижению остроты, разрешению, ликвидации последствий международных и внутренних конфликтов.

В годы «холодной войны» наибольшее распространение получили операции по поддержанию мира (ОПМ), которые в дальнейшем стали классифицироваться как традиционные, или ОПМ первого поколения.

Характерная для этого периода полярность национальных и блоковых интересов государств — членов ООН, и особенно ведущих держав, а также право вето постоянных членов Совета Безопасности ООН не оставляли возможности добиться согласия на проведение принудительных операций с использованием вооруженных сил (в рамках гл. VII Устава). К военно-принудительным действиям с разными целями (но всегда преследовавшими идеологические и иные интересы) в этот период прибегали главным образом организации региональной безопасности, как правило, по инициативе США или СССР. В качестве примеров можно привести военные действия США и ряда других стран — членов ОАГ в Доминиканской Республике в 1965 г. для установления там проамериканского режима и вооруженное подавление контингентом объединенных вооруженных сил ОВД восстания в Чехословакии в 1968 г. Но поскольку подобные силовые действия осуществлялись по решению региональных органов и без санкции СБ ООН, то они были фактически вооруженными интервенциями.

Но в силу тех же причин возможности учреждения традиционных операций по поддержанию мира в эти годы были сильно ограничены. Традиционные ОПМ проводились и продолжают проводиться в двух формах:

1) миссии невооруженных военных наблюдателей;

2) использование сил по поддержанию мира.

В состав этих миротворческих сил^[2] обычно входят легко вооруженные воинские контингенты государств, выразивших готовность принять участие в операции. Кроме того, в операциях иногда участвуют отряды гражданской полиции и гражданский персонал. Как сопутствующие основным задачам ОПМ могут выполняться задачи по оказанию помощи местным жителям, сопровождению транспортных колонн и гуманитарных грузов, обеспечению законности и порядка в районе конфликта и ряд других. Все эти действия имеют целью предотвратить ухудшение ситуации и создать благоприятные условия для ее мирного урегулирования, не нанося при этом «ущерба правам, притязаниям и положению заинтересованных сторон».

Помимо соблюдения основополагающих требований для развертывания традиционных операций (согласие всех конфликтующих сторон, заключение сторонами соглашения о перемирии/прекращении огня, применение оружия только в целях самообороны) предполагается также нейтральность и беспристрастность личного состава миротворческих сил (миссий). Потому эти операции весьма ограничены в возможностях и не слишком эффективны для полномасштабного урегулирования кризисов и конфликтов. Однако некоторые из них сыграли позитивную роль. Это в полной мере относится к операциям, проводившимся под эгидой ООН в разные годы на Ближнем Востоке, в штате Джамму и Кашмир (конфликт между Индией и Пакистаном), на Кипре, в Йемене, в Афганистане, Анголе и других странах и регионах мира.

Первая операция по поддержанию мира под флагом ООН (орган по наблюдению за выполнением условий перемирия — ОНВУП) была учреждена в 1948 г. во время конфликта между Израилем и Палестиной. Продолжаясь до сих пор, она оказалась и самой длительной в истории миротворчества. За ней последовали другие операции. Всего с 1948 по 1989 г. (когда была учреждена первая миротворческая операция нового поколения) было проведено 16 операций по поддержанию мира (9 — в форме Миссий военных наблюдателей, 7 — с использованием вооруженных сил ООН). Всего же на сегодняшний день ООН было инициировано более 60 миротворческих операций. Пик миротворчества пришелся на 1990-е гг., когда было проведено 35 операций.

С 1989 г. под эгидой ООН наряду с традиционными ОПМ начали проводиться комплексные ОПМ, которые отличаются многофункциональностью и многоаспектностыо решаемых задач (ОПМ второго поколения). Первой подобной операцией стала операция для Намибии (группа ООН по оказанию помощи в переходный период, инициированная в апреле 1989 г.). За ней последовали операции в Западной Сахаре (1991); Камбодже (1991, 1992); операция сил ООН по охране на территории бывшей Югославии (1992), которая с 1995 г. разделилась на три самостоятельные операции; в Сомали (1992, 1993); Руанде (1993); на Гаити (1993, 1996); в Мозамбике (1992); Центрально-Африканской Республике (1998); Восточном Тиморе (1999, 2002); Косово (1999, с привлечением других международных и региональных структур) и ряд других.

Практика миротворчества базируется на идее более тесной координации политических и военных мер, наращивания возможностей участия в урегулировании конфликтных ситуаций, используя комплексный подход на базе правовых норм, заложенных в гл. VI и VII Устава ООН. Это подразумевает, что в основу принятия решений по миротворческим усилиям закладываются военные полномочия, предусмотренные гл. VII для акций, которые должны предприниматься в случае нарушения состояния мира и актов агрессии. Форма миротворческой деятельности, базирующаяся на правовых нормах гл. VI и частично VII Устава ООН и получившая название «VI половиной», подразумевает возможность использования оружия при проведении операций по поддержанию мира в целях самообороны.

Глава VII Устава «в чистом виде» предусматривает за ООН право на принудительные действия в отношении агрессора. Как промежуточный вариант рассматривается также возможность осуществления операций «VI и три четверти», которые предусматривают более широкие военные полномочия в сравнении с «VI с половиной», но все же имеют более ограниченный характер, нежели «VII в чистом виде» (в нчале XXI столетия подобный характер имела миротворческая деятельность в бывшей Югославии).

Наиболее вероятно, что подавляющее количество миротворческих операций в обозримой перспективе будет проводиться ООН, однако есть целый ряд других международных институтов (региональных организаций и соглашений), которые могут решать и уже решают подобные задачи (НАТО, Африканский Союз, Организация американских государств, ОБСЕ, СНГ). Кроме того, ООН может принять решение поручить проведение конкретной операции по обеспечению мира одной из международных организаций.

Исходя из целей миротворческих операций, использования военной силы и задач, которые могут возлагаться на привлекаемые воинские контингенты, существует несколько подходов к классификации миротворческих операций.

Наиболее часто встречающаяся классификация была официально заявлена в докладе «Повестка дня для мира» (1992) и впоследствии подтверждена и расширена целым рядом других официальных документов ООН. Эта классификация лежит также в основе документов, регулирующих миротворческую деятельность на национальном уровне в большинстве государств мира. В соответствии с принятым подходом выделяется пять основных типов миротворческой деятельности.

1. Превентивная дипломатия (англ. preventive diplomacy) — меры, направленные на предупреждение разногласий между сторонами, недопущение перерастания споров в военные конфликты и ограничение масштабов последних, если они все-таки возникли. В ее рамках предполагается более широкое использование мер по укреплению доверия, создание миссий по сбору фактов и систем раннего предупреждения об угрозах миру, использование демилитаризованных зон как превентивной меры и т.п.

По существующим ныне взглядам, составным элементом превентивной дипломатии является превентивное развертывание войск (сил) (англ. preventive deployment) — развертывание войск по поддержанию мира или миротворческих сил (ООН или региональных организаций и соглашений безопасности) в зоне потенциального конфликта.

2. Поддержание мира (англ. peacekeeping) предполагает проведение операций по поддержанию мира (англ. peacekeeping operations) с использованием военных наблюдателей, или многонациональных вооруженных сил, или миротворческих сил государств — членов ООН (по решению Совета Безопасности, в отдельных случаях — Генеральной Ассамблеи), или государств — членов региональных соглашений (по решению соответствующего органа). Эти операции должны обеспечивать соблюдение условий прекращения огня и разъединения сил уже после заключения соглашения о перемирии. В документах ООН они обычно определяются следующим образом: «Операция по поддержанию мира — это действия с участием военнослужащих, не имеющих права прибегать к использованию принудительных мер, предпринимаемые Объединенными Нациями с целью поддержания или восстановления международного мира и безопасности в районе конфликта». Для проведения ОПМ требуются добровольное согласие и сотрудничество всех заинтересованных сторон. Задействованный в операции военный персонал выполняет поставленные задачи, не прибегая к силе оружия (кроме как в целях самообороны; в случае попыток со стороны отдельных лиц/групп помешать миротворцам осуществлять задачи, оговоренные в мандате операции; для защиты гражданского персонала миротворческой миссии или других международных, региональных, общественных и т. п. организаций, действующих в районе конфликта), чем операции по поддержанию мира отличаются от принуждения к миру, предусмотренного в ст. 42 гл. VII Устава ООН.

3. Постконфликтное миростроительство (англ. post-conflict peace-building — восстановление мира) — термин, возникший не так давно и предполагающий постконфликтную деятельность с целью устранения причин конфликта и воссоздания нормальной жизни. Миростроительство включает — но не ограничивается — разоружение и реинтеграцию бывших комбатантов в гражданское общество, восстановление разрушенных в ходе конфликта экономических, общественно-политических, коммуникационных и иных структур, возвращение беженцев и перемещенных лиц, укрепление правопорядка (например, через подготовку кадров и реформирование структуры местной полиции, проведение реформ судебной и пенитенциарной систем), обеспечение соблюдения прав человека, оказание технической помощи в демократическом развитии, а также поощрение мирных методов урегулирования конфликтов, ликвидации причин и условий их возобновления.

4. Содействие миру, или миротворчество (в узком смысле) (англ. peacemaking), — действия, направленные на то, чтобы привести к согласию враждующие стороны, главным образом с помощью переговоров, посредничества, примирения, добрых услуг, арбитража и других мирных (невоенных) средств, предусмотренных в гл. VI Устава ООН. Осуществляются, как правило, политиками, дипломатами, видными общественными и государственными деятелями, представителями Генерального секретаря ООН.

5. Принуждение к миру (англ. peace enforcement) — форма вооруженного вмешательства, принятие принудительно-силовых и иных мер по отношению к государству-агрессору или стороне конфликта, не желающим выполнять требования международных или региональных организаций безопасности и угрожающим международному (региональному) миру.

Принуждение к миру предполагает две формы:

1) без использования вооруженных сил (экономические, правовые, финансовые санкции) и

2) с использованием вооруженных сил (ООН, региональных организаций безопасности или коалиций стран) — так называемые операции по принуждению к миру (англ. peace enforcement operations).

Принуждение к миру не предполагает согласия враждующих сторон. В ходе операций по принуждению к миру вооружение и военная техника используются не только в целях самообороны, но и по прямому назначению: для уничтожения военных объектов и инфраструктур, вооруженных группировок (незаконных военизированных формирований, бандформирований и т.п.), препятствующих локализации конфликта, его урегулированию и разрешению. Подобные операции проводятся в рамках гл. VII Устава ООН, предусматривающей принудительные действия (меры), только с санкции СБ ООН и под его контролем.

Совершенствование «миротворческих технологий», расширение рамок политики поддержания мира потребовали совершенствования аппарата управления миротворческими операциями. В ООН управленческие функции изначально были распределены между тремя ведущими подразделениями — Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей и Секретариатом ООН[3].

Однако реальное руководство сосредоточилось в аппарате Генерального секретаря ООН. Основную роль здесь играет Департамент по операциям по поддержанию мира, который координирует свои действия с другими оперативными департаментами Секретариата. Этот механизм предусматривает обмен информацией, консультации и совместные действия департаментов в ходе планирования и проведения миротворческих операций, анализа их результатов. Рабочие органы СБ — Военно-штабной комитет и ГА Специальный комитет по операциям по поддержанию мира — оказались недееспособными.

С учетом этих новых тенденций в конце 1990-х гг. в рамках ООН были пересмотрены подходы к таким фундаментальным принципам традиционного миротворчества, как согласие конфликтующих сторон, нейтралитет и беспристрастность личного состава миротворческих сил и использование ими оружия исключительно в порядке самообороны. Необходимость этого пересмотра становится особенно очевидной, когда участники конфликтов, выразив первоначально свое согласие на международное/региональное вмешательство и готовность оказывать всяческую помощь, затем отказываются от обещаний. В связи с теми же соображениями трансформировался и принцип применения миротворцами военной силы. В комплексных операциях ее допустимо применять не только для самообороны, но и для защиты гражданского персонала различных общественных и гуманитарных организаций, сотрудничающих с ООН в районе конфликта, для защиты местного мирного населения, а также тогда, когда участники конфликта препятствуют выполнению задач, поставленных в мандате операции. Все комплексные операции ООН, инициированные в 2003-2005 гг. (в Либерии, Кот-д'Ивуаре, Бурунди, Гаити, Демократической Республике Конго и Судане), были учреждены уже на основании гл. VII Устава ООН, предусматривающей принудительные действия. Важно подчеркнуть, что от этого они ни в коем случае не перешли в разряд операций по принуждению к миру (см. ниже), в которых сила используется в полном масштабе, без каких-либо ограничений.

Правила применения военной силы также предполагают, что миротворческим силам следует быть более многочисленными, лучше вооруженными и оснащенными, чем при проведении традиционных ОПМ. Так, если

в ноябре 2002 г. в 15 операциях ООН по поддержанию мира было задействовано 44 тыс. военнослужащих и гражданских полицейских, то

в марте 2004 г. — уже 52 тыс. военнослужащих и гражданских полицейских (при том же количестве операций), а

в августе 2005 г. это число возросло до 67 тыс. человек при численности гражданского персонала 14 тыс. человек (в 16 операциях).

Важным направлением реформирования миротворческой деятельности ООН явилась разработка в 1993 г. системы соглашений о резервных силах. Эта инициатива призвана сократить время на подготовку миротворческих операций, снизить расходы на их проведение и повысить их эффективность. Резервные силы — это конкретные ресурсы, которые страны-участники соглашаются предоставить по просьбе Генерального секретаря в согласованные сроки. Ресурсами могут быть военный и/или гражданский персонал, материалы, оборудование, услуги. В мирное время все эти ресурсы находятся в своих странах, где и проходят подготовку к выполнению миссий. Они могут быть задействованы в тех операциях по поддержанию мира, которые проводятся с санкции СБ и с согласия конфликтующих сторон. Государства-участники заключают с ООН соответствующие соглашения и регулярно предоставляют информацию о ресурсах - сроки готовности, возможности, данные о требованиях в отношении перевозок и требованиях, предъявляемых к оборудованию, и т.д. Следует отметить, что государства сохраняют полный контроль над своими ресурсами и имеют право как участвовать, так и отказаться от участия в акции.

Операции по принуждению к миру. Несмотря на появившуюся с окончанием «холодной войны» возможность инициирования операций по принуждению к миру, ООН не располагает необходимым для их проведения потенциалом. Поэтому-то в 1990-е гг. наметилась, а в дальнейшем получала развитие тенденция делегирования ООН своих полномочий в области силового миротворчества региональным организациям, отдельным государствам и традициям государств, готовым взяться за выполнение задач по кризисному реагированию. Совет Безопасности ООН в разные годы давал санкции на применение военной силы (на основании гл. VII Устава) региональным организациям и коалициям государств в Ираке, Сомали, бывшей Югославии, Руанде и на Гаити,

При делегировании полномочий ООН на проведение военно-принудительных операций чрезвычайно важно, чтобы это происходило с соблюдением международных правовых норм и, в частности, исключительного права Совета Безопасности на санкционирование подобных операций. Этот принцип должен соблюдаться и при решении вопроса о начале операции по принуждению к миру силами региональной организации. Отход от него нельзя оправдать ссылками на гл. VIII Устава ООН, в которой говорится о возможности таких действий для региональных соглашений или органов. Ведь в ст. 53 этой главы однозначно сказано, что подобные принудительные действия не могут предприниматься «без полномочий от Совета Безопасности».

Но даже если самостоятельные операции по принуждению к миру силами региональных соглашений проводятся по решению СБ ООН, как, например, «Буря в пустыне» в Персидском заливе (1990— 1991), то следует учитывать, что непосредственное руководство ими осуществляется не ООН, а одним из государств (в приведенном примере — США). Во всех подобных случаях сосредоточение командования и управления принудительной военной операцией в руках одного государства (любого!) неизбежно делает саму операцию подверженной политическим пристрастиям и устремлениям этого государства.

Современное миротворчество во всех его видах и формах — от превентивной дипломатии до разумного применения силы, несмотря на все присущие ему издержки и недостатки, является действенным способом предотвращения, контроля и урегулирования вооруженных конфликтов. По словам бывшего Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, миротворческие операции «при соответствующих условиях... могут представлять собой гибкий и уникально адаптированный механизм противодействия конфликтам».

 

10.4. Применение силы коллективными системами безопасности на современном этапе ^[4]

Поведение государств в вопросах применения силы в еще большей степени, чем в каких-либо других областях, нуждается в четких международно-правовых рамках, а выход за их пределы чреват серьезными последствиями. В реальной жизни государства не всегда действуют в соответствии с международным правом, но эти нарушения не могут толковаться как свидетельство необязательности его норм и допустимости отступлений от них, например «в исключительных случаях», точно так же, как несоблюдение национального законодательства не говорит о его необязательности.

На протяжении немногих лет, истекших после окончания «холодной войны», отношение к системе поддержания международного мира и безопасности, предусмотренной Уставом ООН, напоминало маятник. Ее ключевой элемент — принцип неприменения силы в международных отношениях — то оказывался востребованным, то отбрасывался. В полной мере это продемонстрировали действия НАТО в Югославии в 1999 г. и США в Ираке в 2003 г. Ниже приведен анализ наиболее типичных аргументов, приводимых в различных комбинациях в оправдание применения силы без санкции Совета Безопасности.

«Подразумеваемые полномочия». В 1999 г. НАТО, в 2003 г. США и Великобритания ссылались при обосновании применения силы соответственно в отношении Югославии и Ирака на резолюции Совета Безопасности, хотя в тексте резолюций СБ ООН 1160 (1998), 1199 (1999) и 1203 (1999) по Косово и резолюции 1441 (2002) по Ираку отсутствуют положения, которые уполномочивали бы государства-члены применять силу.

Такое разрешение в отношении Ирака было дано лишь резолюцией 678 (1990), однако она допускала использование государствами силовых мер в строго определенных целях (прекращение аннексии Кувейта). Этой точки зрения придерживалась до поры до времени и американская администрация.

Линия аргументации, в соответствии с которой в отсутствие явно выраженного решения Совета Безопасности о применении силы достаточной правовой базой для такового являются имеющиеся резолюции Совета, принятые в отношении той или иной ситуации по гл. VII Устава ООН, получила в литературе название «подразумеваемых полномочий».

Однако толкование решений СБ ООН, принятых на основании гл. VII Устава ООН, не может быть расширительным, а отсутствие четких формулировок в некоторых из них является свидетельством того, что члены Совета не смогли прийти к согласию относительно силовых мер. Высказывается также мнение, что эти документы следует интерпретировать в соответствии с известным принципом, согласно которому нельзя презюмировать решения, влекущие за собой ограничения суверенитета.

Таким образом, концепция «подразумеваемых полномочий» не выдерживает критики с юридической точки зрения. Политически она нацелена на решение сиюминутных задач и вряд ли может быть взята на вооружение каким-либо государством как составная часть внешнеполитической доктрины.

«Исключительные обстоятельства». «Выживание государств — это не вопрос права» — таким образом в 1960-х гг. Госсекретарь США Д. Ачесон обосновывал возможность для той или иной страны действовать, не считаясь с международно-правовыми нормами, в ситуациях, когда затронуты ее жизненно важные интересы. В последние годы тезис об оправданности «выхода» из международно-правового режима в чрезвычайной ситуации получил широкое хождение.

В изложении официальных позиций государств, участвовавших в военных действиях в Югославии, осуществление операции НАТО без санкции Совета Безопасности рассматривалось как «исключительная мера», обусловленная особыми обстоятельствами и не создающая прецедента на будущее. Тезис об исключительности ситуации присутствовал и в аргументации сторонников военных действий против Ирака в 2003 г.

«Разовость» акции не может рассматриваться в качестве обоснования ее правомерности, а само по себе постулирование принципиальной возможности «не создающего прецедента» отступления от международного права создает прецедент для претензий на «исключения» в будущем. Негативные последствия такого подхода для поддержания международного мира и безопасности, равно как и его правовая несостоятельность, очевидны.

«Применение силы за рамками Устава ООН». Нередко высказывается мнение, что возможности использования силы в международных отношениях не ограничиваются положениями Устава ООН. Речь при этом идет о компетенции в этой сфере других международных организаций, а также существовании в международном праве иных, помимо Устава ООН, источников правомочности применения силы.

Так, в 1999 г. страны НАТО настойчиво проводили мысль о том, что ООН является лишь одной из многих международных организация, занимающихся вопросами безопасности, и не обладает каким-либо особым положением в отношении санкционирования применения силы. В 2002-2003 гг. с заявлениями аналогичного толка выступали представители американской администрации, обосновывавшие правомочность самостоятельного, без мандата СБ ООН применения США силы против Ирака.

Разногласия между членами Совета Безопасности по поводу использование силы иногда интерпретируются как его неспособность реагировать должным образом на серьезные международные кризисы, что-де вынуждает государства или группы государств действовать самостоятельно, в том числе силовыми методами. При этом считают, что отсутствие резолюции СБ ООН об использовании силовых мер для исполнения его собственных требований в отношении поддержания международного мира и безопасности должно рассматриваться как невыполнение Советом своих обязанностей по гл. VII Устава. На основании этого предлагается считать, что положения Устава в таких ситуациях должны прекращать свое действие, а вместо них следует применять общее международное право, якобы позволяющее государствам использовать силу. Однако, даже если допустить это, остается неясным, о каких конкретно нормах общего международного права, разрешающих односторонние силовые меры, идет в данном случае речь.

Таким образом, отказ от принципа неприменения силы не только влечет за собой разрушение системы поддержания международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН, но и перечеркивает остальные основополагающие принципы международного права, включая принципы суверенного равенства, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела, добросовестного выполнения обязательств и др.

«Гуманитарное вмешательство». Одно из обоснований силовых действий, часто предлагаемых в литературе «взамен» резолюций СБ ООН, — концепция «гуманитарного вмешательства». Возможность использования силы на территории иностранного государства в гуманитарных целях выводится сторонниками этой концепции, возникшей в 1970-х гг., из идеи приоритета принципа уважения прав человека над принципами невмешательства во внутренние дела и неприменения силы в международных отношениях. Оснований полагать, что «гуманитарное вмешательство» является правомерным в соответствии с режимом Устава ООН, нет.

Операция НАТО в Югославии 1999 г. заметно оживила дискуссии по поводу «гуманитарного вмешательства». Одна из попыток обоснования этой концепции применительно к Косову выглядит следующим образом. Во-первых, утверждается, что п. 4 ст. 2 Устава ООН запрещает использование силы только против территориальной неприкосновенности и политической независимости любого государства; в остальных же случаях, когда цели вооруженного вмешательства не противоречат целям ООН, применение силы разрешается. Во-вторых, отмечается, что на Совет Безопасности Уставом ООН возложена «главная» (а не вся) ответственность за поддержание международного мира и безопасности; следовательно, государства сохраняют свою ответственность и возможность использовать силу в ситуациях, не подпадающих под «исключения» п. 4 ст. 2. В-третьих, делается вывод о неправомочности ссылок на суверенитет иностранного государства как на препятствие для осуществления «гуманитарного вмешательства».

Хотя вряд ли можно согласиться с тем, что акция НАТО не имела совсем никаких последствий для территориальной целостности и политической независимости. Югославии, главное в подобного рода взглядах — попытка обосновать законность односторонних шагов в нарушение Устава ООН и сузить сферу действия принципа неприменения силы в отношениях между государствами.

«Превентивная самооборона». Статья 51 Устава ООН допускает реализацию права на индивидуальную и коллективную самооборону только в случае, «если произойдет вооруженное нападение на члена Организации». Однако на практике некоторые государства интерпретируют понятие самообороны как допускающее «ответное» применение силы, когда вооруженное нападение как таковое не совершено. Причем сейчас на первый план вышли аспекты самообороны, связанные с-необходимостью противостояния новым вызовам и угрозам, включая международный терроризм и распространение оружия массового уничтожения. Это нашло свое отражение, в частности, в Стратегии национальной безопасности США 2002 г. Документ ссылается на понятие «неминуемой угрозы», оправдывающей упреждающие действия.

В данном случае реанимирована концепция самообороны в обычном международном праве, сформировавшаяся в середине XIX в. Ее важнейшими элементами стали сформулированные госсекретарем США Д. Уэбстером принципы необходимости (право на самооборону возникает, когда налицо «неотложная и непреодолимая необходимость... не оставляющая ни возможности выбора средств, ни времени на размышление») и пропорциональности (в ходе самообороны не должно совершаться никаких «неразумных или чрезмерных» действий, не обусловленных необходимостью). Эта концепция хорошо известна, однако говорить о ее общепризнанности неверно. Весьма широко распространена иная точка зрения, согласно которой ст. 51 Устава ООН, пришедшая на смену нормам обычного права, запрещает применение силы в порядке самообороны до начала вооруженного нападения.

В Стратегии национальной безопасности США 2002 г. была поставлена задача «адаптировать концепцию неминуемой угрозы к возможностям и целям сегодняшних противников». В документах министерства обороны США в развитие положений Стратегии появилось понятие «упреждающего применения силы» («preemption»). При этом считается принципиально важным проводить отличие между «упреждающим применением силы» и «превентивным применением силы» («prevention») [5]. Введение последнего понятия критикуется как излишняя «либерализация» подхода к соблюдению принципа необходимости. При этом, однако, утверждается, что «упреждающее применение силы» в увязке с наличием «неминуемой угрозы» имеет полное право на существование.

Нет никаких сомнений в том, что новые вызовы и угрозы требуют адекватной реакции как со стороны каждого государства, так и международного сообщества в целом. Цель, однако, должна состоять в том, чтобы найти такие решения, которые были бы эффективными, но не игнорировали положения Устава ООН о применении силы и не расшатывали таким образом основанную на них систему поддержания международного мира и безопасности. Не стоит забывать, что Устав ООН никогда не обязывал государства смиренно дожидаться вооруженного нападения на них и лишь потом действовать: различные меры, включая силовые, направленные на предотвращение нападения, могут быть осуществлены по решению Совета Безопасности.

Разумеется, Совет Безопасности не всегда оптимальным образом использует имеющиеся у него полномочия по поддержанию международного мира и безопасности, его деятельность нуждается в совершенствовании на основе согласованных договоренностей. Однако Совет, применяя Устав ООН, способен по-новому взглянуть на вопросы использования силы. Когда это необходимо, Совет принимал решения о силовых мерах в поддержку демократии и прав человека. После событий 11 сентября 2001 г. Совет дал новую интерпретацию ст. 51 Устава ООН, подведя базу под применение права на самооборону в ответ на террористические нападения. Наконец, Совет имеет право санкционировать превентивное применение силы, если установит наличие угрозы международному миру и безопасности. Отказ Совета Безопасности из-за отсутствия согласия среди его членов в отношении применения силы — это тоже решение, основанное на Уставе ООН и отражающее важнейшую функцию Совета, которую можно было бы условно назвать «консервативной»: Совет обязан пользоваться своими полномочиями с максимальной осторожностью, принимая меры, необходимые и достаточные для поддержания международного мира и безопасности. Отказ в санкции на применение силы может быть как раз такой мерой.

 

 

Вопросы к разделу 3

1. Каким образом взаимосвязаны международная и национальная безопасность?

2. Что такое политическая проблема?

3. Является ли мир отсутствием войны?

4. В чем состоит угроза международной безопасности?

5. Чем военный блок отличается от коалиции?

6. Перечислите концепции, объясняющие формирование союзов.

7. В чем отличие групповой системы безопасности от универсальной?

8. Что представляет собой Устав ООН?

9. Какие основные принципы обеспечения международной безопасности содержит Устав ООН?

10. Перечислите основные направления реализации процесса разоружения и регулирования вооружений.

11. В чем отличие спора от ситуации?

12. Какие разновидности миротворческих операций проводятся под руководством ООН?

[1] Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Кругских. М„ 1997

^[2] Силы по поддержанию мира {peacekeeping force) иногда также неофициально называют «силы мира», «стражи мира», «голубые каски», «силы безопасности», «солдаты мира» и т. п. До сих пор нет единства терминологии ни в различных органах ООН, ни, тем более, в государствах — членах Организации, что весьма осложняет практику миротворчества. Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (в структуре ООН) в докладе на 59-й сессии Генеральной Ассамблее в марте 2005 г. обратился к Секретариату ООН с просьбой к 2006 г. представить ему для рассмотрения «перечень определений в целях стандартизации терминологии, охватывающий весь спектр вопросов при переходе от доконфликтного к постконфликтному этапу» (Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира и eго Рабочей группы на основной сессии 2005 г. ООН. Генеральная Ассамблея. 59-я сессия. 1 марта 2005 г.).

[3] В составе Секретариата ООН: Департамент по политическим вопросам (организация и проведение переговоров, консультаций и других дипломатических акций); Департамент по гуманитарным вопросам (координация действий в гуманитарной области); Департамент по вопросам администрации и управления (финансирование операций, разрешение проблем обеспечения безопасности персонала), Департамент по операциям по поддержанию мира (подготовка докладов Генеральному секретарю, ГА и СБ в ходе полевых операций, корректировка концепции постоянных ВС ООН и порядка их использования, разработка программ и рекомендаций по обучению военнослужащих и гражданского персонала, помощь в решении оперативных вопросов управления полевыми операциями).

^[4] По статье: Скотников JL4. Правовые рамки применения силы // Международная жизнь. 2003. №11.

[5] Aferrlam Webster's Collegiate Dictionary дает следующие относящиеся к рассматриваемой проблеме толкования этих понятий: «to prevent» — «лишить возможности или надежды предпринять какие-либо действия или добиться успеха», "не допустить, чтобы что-либо случилось»; «preemptive» — «характеризующийся перехватом инициативы».