Тема 6. Государственное управление в России в конце XIX в.
Доклад 1. Реформы государственного управления Александра I? М.М. Сперанского.
Александр I взошёл в 1801 году на российский престол с намерением осуществить всеобъемлющие либеральные преобразования государственно-политического устройства Российской империи.
Законосовещательный орган
Реформы начались с центрального управления. Собиравшийся по личному усмотрению императрицы Екатерины Совет при высочайшем дворе 30 марта (11 апреля) 1801 года был заменён постоянным учреждением, получившим название «Непременного совета», для рассмотрения и обсуждения государственных дел и постановлений. Он состоял из 12 высших сановников без разделения на департаменты.
По проекту М. М. Сперанского «Введение к уложению государственных законов» с 1 января 1810 года Непременный совет был преобразован в Государственный совет. Он состоял из Общего собрания и четырёх департаментов — законов, военного, гражданских и духовных дел, государственной экономии (позже временно существовал и 5-й — по делам царства Польского). Для организации деятельности Государственного совета была создана Государственная канцелярия, и её государственным секретарём был назначен Сперанский. При Государственном совете учреждались Комиссия составления законов и Комиссия прошений.
Председателем Государственного совета являлся Александр I или один из членов совета по назначению императора. В состав Государственного совета входили все министры, а также лица из высших сановников, назначаемые императором. Государственный совет не издавал законы, а служил совещательным органом при разработке законов. Его задача — централизовать законодательное дело, обеспечить единообразие юридических норм, не допускать противоречий в законах.
Сенат и Синод
8 февраля 1802 года был подписан именной указ «О правах и обязанностях Сената», который определил как саму организацию Сената, так и его отношение к другим высшим учреждениям. Сенат объявлялся верховным органом в империи, сосредотачивающим в себе высшую административную, судебную и контролирующую власти. Ему предоставлялось право делать представления по поводу издаваемых указов, если они противоречили другим законам.
В силу целого ряда условий эти вновь дарованные Сенату права не могли сколько-нибудь поднять его значение. По составу своему Сенат остался собранием далеко не первых чиновников империи. Непосредственных сношений Сената с верховною властью не было создано, и это предопределило характер отношений Сената к Государственному совету, министрам и Комитету министров.
Изменениям подвергся и Святейший Синод, членами которого были высшие духовные иерархи — митрополиты и архиереи, но во главе Синода стоял гражданский чиновник в звании обер-прокурора. При Александре I представители высшего духовенства уже не собирались, а вызывались на заседания Синода по выбору обер-прокурора, права которого были значительно расширены. С 1803 по 1824 год должность обер-прокурора исполнял ближайшее доверенное лицо императора — князь А. Н. Голицын, который с 1816 года занимал также должность министра народного просвещения.
Министерская реформа
Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 года провозглашалась министерская реформа. Поначалу создавалось восемь министерств, заменявших петровские коллегии, ликвидированные Екатериной II и восстановленные Павлом I:
- иностранных дел,
- военных сухопутных сил,
- морских сил,
- внутренних дел,
- финансов,
- юстиции,
- коммерции,
- народного просвещения.
Дела теперь решались единолично министром, отчётным перед императором. Каждый министр имел заместителя (товарища министра) и канцелярию. Министерства подразделялись на департаменты, возглавляемые директорами; департаменты — на отделения во главе с начальниками отделений; отделения — на столы во главе со столоначальниками. Для совместного обсуждения дел учреждался Комитет министров.
На втором этапе реформы 12 июля 1810 года был утверждён подготовленный М. М. Сперанским манифест «О разделении государственных дел на особые управления», 25 июня 1811 года — «Общее учреждение министерств». Этот манифест разделял все государственные дела «в порядке исполнительном» на пять главных частей:
- внешние сношения, которые находились в ведении министерства иностранных дел;
- устройство внешней безопасности, которое поручалось военному и морскому министерствам;
- государственная экономия, которой ведали министерства внутренних дел, просвещения, финансов, Государственный казначей, Главное управление ревизии государственных счетов, Главное управление путей сообщения;
- устройство суда гражданского и уголовного, которое поручалось министерству юстиции;
- устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию министерства полиции.
Манифестом провозглашалось создание новых центральных органов государственного управления — министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий.
Число министерств и приравненных к ним Главных управлений, таким образом, достигло двенадцати. Началось составление единого государственного бюджета.
1. В чем заключался планреформ М.М. Сперанского? Почему он не был принят?
М.М. Сперанский: гений, не востребованный Россией Особенно важную роль в выработке проекта реформ, направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл М.М. Сперанский (1772—1839), выдающийся государственный деятель. Это был исключительно одаренный человек — после окончания Петербургской духовной академии он был оставлен в ней для препо-давания математики, красноречия, философии, французского языка и других предметов. Его отличали необыкновенная четкость и логичность мышления и колоссальная работоспособность.
В конце 1809 г. Сперанский представил Александру I план госу-дарственных преобразований. Он рекомендовал дать стране конституцию при сохранении института самодержавия. Важнейшими ха-рактеристиками российской политической системы должны были стать законность, выборность определенной части чиновников и их личная ответственность, практическое воплощение в жизнь принципа разделения властей, расширение политических прав купцов, мещан и государственных крестьян, которые наряду с дворянами должны были выбирать законодательную Государственную думу и распорядительные волостные, окружные и губернские думы, а также судебные органы. Таким образом, главная идея Сперанского сводилась к тому, чтобы «правление, доселе самодержавное, учредить на непременном законе» и четко разграничить функции между законодательными, исполнительными и судебными учреждениями. Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах; предполагалось, что министры и высшие чиновники местной администрации будут на-
значиться царем. Высшей судебной инстанцией становился Сенат. Высшим учреждением при императоре должен был стать Государст-венный Совет, в котором сосредоточивались все законодательные, исполнительные и судебные функции и который становился связующим звеном между императором и всеми государственными структурами. Члены Государственного Совета назначались царем.
Сперанский не высказывался за немедленную отмену крепостного права, но считал, что с течением времени, ростом промышленности, торговли и культуры в российском обществе оно само естественным образом прекратит свое существование, «ибо нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться». Проект Сперанского также предусматривал возможность повышения социального статуса людям из низших сословий за личные заслуги.
Проект вызвал открытое и сильное недовольство дворян. Сперанского объявили выскочкой (он происходил из священников), подрывающим вековые устои российского государства. Н.М. Карамзин, выразитель интересов дворянских кругов, писал, что спасение России не в составлении и проведении подобных реформ, а в том, чтобы найти для страны «50 умных губернаторов» — они-то и решат все проблемы управления.
Недоволен был и Александр I. Говоря о плане Сперанского, он отметил: «Что же я такое? Нуль. Из этого я вижу, что он подкапывается под самодержавие, которое я обязан вполне передать наследникам своим»[34].
Реализовать сколько-нибудь полно свои планы Сперанскому не удалось — он был отстранен от дел и направлен в ссылку, откуда был возвращен и вновь приближен ко двору лишь незадолго до смерти Александра I. Из всех предложений Сперанского были приняты лишь несколько: в 1809 г. издан указ о придворных званиях, согласно которому служба при дворе не давала никаких привилегий, а лица, имеющие придворные звания, были обязаны поступить на гражданскую или воинскую службу. Все чиновники должны были иметь соответствующее образование — знать право, историю, географию, иностранный язык, статистику, математику и даже физику, и в том случае, если образование было домашним, надо было сдать определенные экзамены «на чин». В 1810 г. был создан Государственный Совет, ас 1811 г. начал действовать важный законодательный акт, определяющий основные принципы организационного устройства министерств и порядок их деятельности -- «Общее учреждение министерств». Принятие этого документа завершило министерскую реформу, начало которой относилось к 1802 г.
2. Назовите функции высших центральных учреждений Российской империи в первой половине XIX века. Почему они нередко переплетались?
Всю полноту власти, опирался на разветвленный чиновничий аппарат; высшим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. был Непременный Совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем. В 1810 г. Непременный Совет был упразднен, и высшим законосовещательным органом стал Государственный Совет.
На Государственный Совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная задача Госу-дарственного Совета была определена как приведение всей правовой системы страны к единообразию.
Государственный Совет включал пять департаментов — дел военных, дел гражданских и духовных, законов государственной экономии. В 1831 г. — в период правления Николая I — к ним был добавлен еще один — департамент царства Польского. Деятельность Государственного Совета была организована в форме общих собраний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного Совета, которой руководил государственный секретарь. Первым государственным секретарем стал М.М. Сперанский.
Сенат Высшим судебным органом Российской империи был Сенат, однако эти его функции четко обозначились не сразу. В самом начале XIX в., в 1802 г., Александром I была предпринята попытка придать Сенату важные управленческие функции: Сенат был объявлен верховным учреждением империи и в соответствии с этим должен был контролировать деятельность коллегий и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимости компетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функции конституционного суда, т.е. Сенат должен был представлять императору информацию о несоответствиях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказалась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган империи. Департаменты Сената являлись высшими апелляционными инстанциями для судов губерний'.
Стиль работы Сената характеризовался медлительностью в принятии решений и огромным наплывом дел. В канцеляриях департаментов Сената процветали взяточничество и волокита, чиновники Сената покрывали любое нарушение закона. Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников, и деятельность его в целом была малоэффективной. Все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, в частности, Сперанским, ни к чему не привели.
В период с 1802 по 1812 гг. аппарат министерств состоял из де-партаментов, функции которых заключались в сборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целе-сообразных решений по текущей ситуации, составлении планов развития на будущее.
В своей работе министерства руководствовались специальным до-кументом, подготовленным Сперанским, — «Общим уложением мини-стерств», в котором министерства определялись как высшие органы исполнительной власти, власть министров — как высшая исполни-тельная. Министры назначались императором и подчинялись непо-средственно верховной императорской власти. Кроме того, министры были обязаны ежегодно представлять в Сенат отчеты о состоянии дел в своей отрасли.
В целом образование министерств усилило централизацию госу-дарственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с коллеги-альной формой управления были значительно более высокая оператив-ность в делах управления и установление персональной ответственности
Законы: и чиновники Таким образом, функции высших центральных учреждений — Комитета министров, Государственного Совета и Сената неизбежно нередко переплетались: Комитет министров занимался не только делами высшей администрации; Государственный Совет был не единственным органом, в котором обсуждались законопроекты; Сенат — не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим можно считать Комитет министров, который воплотил характерное для феодальной монархии преобладание управления над законностью.
Естественно, что в таких условиях особенное значение приобретали личностные качества высших чиновников и императора.
