Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (далее - Закон о таможенном регулировании) таможенное регулирование в Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации.
Отсюда можно сделать вывод о том, что предметами таможенного регулирования в Российской Федерации являются порядок и правила регулирования таможенного дела в Российской Федерации.
Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации (ч. 1 ст. 2 Закона о таможенном регулировании).
В соответствии с подп. 5 п. 1 ст. 6 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС) обеспечение соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, является лишь одной из основных задач таможенных органов.
Получается, что таможенное регулирование в Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации.
То есть предметом таможенного регулирования выступают не таможенные правоотношения, а лишь порядок регулирования деятельности таможенных органов (кем регулируется, когда и в каких формах).
Такое законодательное определение таможенного регулирования в Российской Федерации по своей сути не имеет ничего общего с таможенным регулированием в Таможенном союзе.
Например, п. 1 ст. 1 ТК ТС определяет таможенное регулирование в Таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества как правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами.
Вполне логичным продолжением таможенного регулирования от масштабов Таможенного союза к территориальным пределам Российской Федерации является перечисление в ч. 2 ст. 1 Закона о таможенном регулировании предметов правового регулирования, а именно:
- регулирование отношений, связанных с ввозом товаров в Российскую Федерацию и вывозом товаров из Российской Федерации, их перевозкой по территории Российской Федерации под таможенным контролем, перемещением товаров между территорией Российской Федерации и территориями искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, взиманием и уплатой таможенных платежей;
- определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предмету правового регулирования настоящего Федерального закона;
- определение прав и обязанностей лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела;
- установление правовых и организационных основ деятельности таможенных органов Российской Федерации;
- регулирование властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения товарами, ввезенными в Российскую Федерацию и вывозимыми из Российской Федерации.
Однако определение таможенного регулирования в контексте ч. 1 ст. 2 Закона о таможенном регулировании не соответствует предметам правового регулирования данного Закона.
Это следует, в частности, из того, что предметы правового регулирования Закона о таможенном регулировании охватывают всех участников таможенных правоотношений, не ограничиваясь только компетенцией таможенных органов по обеспечению соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации.
Представляется, что проблема выявленного противоречия между законодательным содержанием таможенного регулирования в Российской Федерации и предметами правового регулирования Закона о таможенном регулировании имеет двойственное происхождение.
1. Таможенное регулирование не может ограничиваться регулированием процесса другого регулирования - регулирования таможенного дела, поскольку это противоречит определению таможенного регулирования в Таможенном союзе (п. 1 ст. 1 ТК ТС). В противном случае деятельность уполномоченных органов по реализации союзных ориентиров для российского таможенного нормотворчества требует отдельного (иного) названия.
2. Использование термина "таможенное дело" в определении, которое также содержится в ч. 1 ст. 2 Закона о таможенном регулировании, необоснованно ограничивает данный вид деятельности как функционально (только обеспечительной функцией), так и предметно (фокусируя обеспечительную функцию на таможенно-тарифном регулировании, а также на соблюдении запретов и ограничений).
Последнее утверждение может быть проиллюстрировано на следующих примерах. Так, Закон о таможенном регулировании не дает определения тому, что понимается под "совокупностью средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации".
По созвучию отдельных терминов при сопоставлении с определением таможенного контроля, которое дано в подп. 31 п. 1 ст. 4 ТК ТС, можно предположить, что речь идет о таможенном контроле.
Для справки. Таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в т.ч. с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза.
Однако таможенный контроль проводится не только с целью обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, а в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза (подп. 31 п. 1 ст. 4 ТК ТС).
К тому же не всегда в отношении товаров, ввозимых в Российскую Федерацию или вывозимых за ее пределы, требуется соблюдение мер таможенно-тарифного регулирования, а также всех запретов и ограничений.
Например, перевозка товаров в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита осуществляется без уплаты таможенных пошлин, налогов и без применения мер нетарифного и технического регулирования.
Напротив, в ряде случаев ввоз товаров в Российскую Федерацию связан с необходимостью соблюдения не только мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, но и с обязанностью уплаты налогов (НДС, акцизов).
Таможенные платежи в виде налогов не отнесены к запретам и ограничениям в соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 4 ТК ТС и не являются мерами таможенно-тарифного регулирования (В соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25.01.2008 "О едином таможенно-тарифном регулировании").
Примечание. Запреты и ограничения - комплекс мер, применяемых в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, включающий меры нетарифного регулирования, меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами и вводимые исходя из национальных интересов, особые виды запретов и ограничений внешней торговли товарами, меры экспортного контроля, в т.ч. в отношении продукции военного назначения, технического регулирования, а также санитарно-эпидемиологические, ветеринарные, карантинные, фитосанитарные и радиационные требования, которые установлены международными договорами государств - членов Таможенного союза, решениями Комиссии Таможенного союза и нормативными правовыми актами государств - членов Таможенного союза, изданными в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза.
Таким образом, если таможенный контроль призван обеспечивать соблюдение и таможенного законодательства Таможенного союза, и национального законодательства, а таможенное дело обеспечивает только соблюдение мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, то приходим к противоречивому заключению о том, что таможенный контроль значительно шире таможенного дела в Российской Федерации.
Вполне очевидно, что деятельность таможенных органов не ограничивается только контрольной функцией, соответственно, таможенное дело как вид деятельности должно трактоваться как-то иначе.
И снова уместно обратиться к проблеме, имеющей свою продолжительную историю, а именно к тому, что следует понимать под таможенным делом.
На законодательном уровне термин "таможенное дело" присутствовал в Таможенных кодексах СССР и Российской Федерации.
Так, если в Таможенном кодексе СССР 1964 г. о таможенном деле лишь упоминается в ст. 1, 3, то в Таможенном кодексе СССР 1991 г. таможенному делу посвящены отдельные ст. 1 "Таможенная политика и таможенное дело" и ст. 3 "Руководство таможенным делом". Однако по-прежнему отсутствует определение таможенному делу.
Впервые определение таможенному делу появляется в ч. 1 ст. 1 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г., где таможенное дело было представлено как таможенная политика Российской Федерации, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь.
Следующий Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 г. ограничивает содержание таможенного дела совокупностью методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Как видно, понятие таможенного дела в Российской Федерации в последнем Таможенном кодексе Российской Федерации, по сути, совпадает с современной его дефиницией, за исключением того, что в настоящее время таможенно-тарифное регулирование, а также запреты и ограничения определяются не законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а отнесены к предметам ведения законодательства Таможенного союза (решения Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 N 130 "О едином таможенно-тарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации"; от 18 июня 2010 г. N 319 "О техническом регулировании в Таможенном союзе"; Федеральный закон от 22.12.2008 N 255-ФЗ "О ратификации Соглашения о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран").
Результатом различных правовых подходов законодателя к определению таможенного дела является множественность мнений в литературе и в отдельных статьях по поводу места и значения таможенного дела в жизни общества.
Тем не менее анализ статей Закона о таможенном регулировании позволяет придерживаться мнения, что таможенное дело - это деятельность таможенных органов в соответствии с их функциями (обязанностями).
Так, например, на основании ч. 2 ст. 19 Закона о таможенном регулировании права таможенных органов, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, могут быть использованы исключительно при осуществлении таможенными органами функций в области таможенного дела.
Данные функции в области таможенного дела перечислены в ч. 1 ст. 12 Закона о таможенном регулировании и включают в себя не только проведение таможенного контроля, но и правоохранительную деятельность (производство неотложных следственных действий, оперативно-розыскную деятельность, производство по административным правонарушениям), валютный контроль и другие функции.
И снова появляются поводы для критики отдельных положений Закона о таможенном регулировании. Например, согласно ч. 3 ст. 4 Закона о таможенном регулировании отношения в области таможенного дела в Российской Федерации регулируются таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле. Законодательство Российской Федерации о таможенном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Что такое "отношения в области таможенного дела"? Как эти отношения соотносятся с "правовыми отношениями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза" (ч. 1 ст. 4 Закона о таможенном регулировании) или с "таможенными правоотношениями" (подп. 2, 3 п. 1 ст. 3 ТК ТС)?
О каких федеральных законах, принимаемых в соответствии с Законом о таможенном регулировании, идет речь? Федеральные законы, наделяющие таможенные органы Российской Федерации правами, позволяющими выполнять возложенные на них функции, имеют самостоятельные предметы правового регулирования и приняты не в соответствии с Законом о таможенном регулировании.
Например:
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ), закрепляющий за таможенными органами статус органов, имеющих право на проведение неотложных следственных действий по делам о контрабанде и иным преступлениям (п. 3 ч. 2 ст. 157 УПК РФ);
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), определяющий виды и составы административных правонарушений, по которым таможенные органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и назначать административные наказания (ч. 1 ст. 23.8, ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ);
- Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", признающий таможенные органы агентами валютного контроля (ч. 3 ст. 22);
- Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", дающий право таможенным органам заниматься оперативно-розыскной деятельностью (п. 6 ч. 1 ст. 13).
Разрешение данной ситуации представляется в возможности отказаться от существующей формулировки таможенного дела и ее ограниченного применения в Законе о таможенном регулировании.
Назначение термина "таможенное дело" видится в определении органов, уполномоченных обеспечивать соблюдение требований таможенных правил, их защиту и охрану, а также в установлении сфер правовых полномочий таких органов.
Примечание. Таможенные правила - понятие лишь отчасти официальное. На законодательном уровне о таможенных правилах упоминается только в КоАП РФ (гл. 16 "Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)"). Исходя из видов и составов административных правонарушений в области таможенного дела, к таможенным правилам относится вся совокупность требований, условий, запретов, ограничений, дозволений и льгот, обусловленных перемещением товаров (транспортных средств) через таможенную границу, в т.ч. порядок обращения иностранных товаров в Российской Федерации, а также условия осуществления деятельности в сфере таможенного дела (деятельность таможенных представителей, таможенных перевозчиков, владельцев таможенных складов и складов временного хранения, владельцев магазинов беспошлинной торговли).
В связи с этим предлагается следующая формулировка определения таможенного дела в Российской Федерации.
Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой деятельность таможенных органов Российской Федерации по решению основных задач, предусмотренных таможенным законодательством Таможенного союза (пункт 1 статьи 6 ТК ТС), и выполнению основных функций (обязанностей) в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 12 Закона о таможенном регулировании).
Представленное определение таможенного дела в Российской Федерации позволяет:
- обозначить в целом направления деятельности таможенных органов, объединенные одним понятием таможенного дела (не ограничиваясь только обеспечением соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений);
- более корректно использовать выражение "деятельность в сфере таможенного дела" (глава 3 ТК ТС, глава 5 Закона о таможенном регулировании) как деятельность лиц (таможенных представителей, таможенных перевозчиков, владельцев таможенных складов и складов временного хранения, владельцев магазинов беспошлинной торговли), которая регулируется таможенным законодательством, осуществляется с разрешения таможенных органов (после включения лиц в соответствующие реестры) и контролируется ими;
- ограничиться только одним международно-конституционным (П. 1 ст. 1 ТК ТС), (П. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации) выражением "таможенное регулирование", используемым для обозначения сферы правового регулирования отношений, связанных с применением таможенных правил Таможенного союза и Российской Федерации (в соответствии с предметами правового регулирования, перечисленными в п. 1 ст. 1 ТК ТС и ч. 2 ст. 1 Закона о таможенном регулировании).
Таким образом, таможенное регулирование в Российской Федерации будет представлять собой правовое регулирование отношений по предметам ведения настоящего Федерального закона (Закона о таможенном регулировании), осуществляемое в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле.
58. В действующем законодательстве России употребляется термин "таможенное регулирование" (см. п.5 ст.10, ст.23 Таможенного кодекса РФ), однако его содержание не раскрывается. Для характеристики таможенного регулирования используются понятия "таможенное дело", "таможенная политика"*(832) и др.
Под таможенным регулированием внешнеэкономической деятельности следует понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти, заключающуюся в установлении и реализации правил перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ (а также осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности по оказанию таможенных услуг), обеспечении соблюдения этих правил и привлечении к ответственности правонарушителей.
Субъектами, осуществляющими таможенное регулирование, являются органы законодательной, исполнительной и судебной властей, однако особая роль по непосредственному применению указанных правил (норм) принадлежит специальным органам исполнительной власти - таможенным органам.
Среди субъектов предпринимательства, подвергающихся таможенному регулированию, выделяются: 1) лица, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу РФ для предпринимательских целей (субъекты внешнеэкономической деятельности), и 2) иные лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность на рынке таможенных услуг.
Предпринимательская деятельность субъектов внешнеэкономической деятельности*(833) непосредственно направлена на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. На подобную деятельность распространяется общий порядок таможенного регулирования, предусмотренный для участников внешнеэкономической деятельности.
Основополагающим для таможенного регулирования является понятие "перемещение через таможенную границу РФ"*(834). Таковым признается совершение действий по ввозу на таможенную территорию РФ или вывозу с этой территории товаров или транспортных средств любым способом, включая пересылку в международных почтовых отправлениях, использование трубопроводного транспорта и линий электропередач (п.5 ст.18 Таможенного кодекса РФ).
Следует учитывать, что под перемещением понимаются различные действия, в зависимости от того, ввоз это или вывоз. В частности, при ввозе товаров или транспортных средств на таможенную территорию РФ, в том числе при ввозе с территории свободных таможенных зон и со свободных складов, перемещением считается фактическое пересечение таможенной границы РФ. При вывозе товаров или транспортных средств с таможенной территории РФ, а также при ввозе товаров или транспортных средств с остальной части таможенной территории РФ на территорию свободных таможенных зон и на свободные склады под перемещением понимается подача таможенной декларации или иное действие, непосредственно направленное на реализацию намерения соответственно вывезти либо ввезти товары или транспортные средства.
Таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности с участием предпринимателей осуществляется преимущественно императивным методом с применением в необходимых случаях дозволительных мер. Так, инициатива ввоза или вывоза товаров принадлежит субъекту внешнеэкономической деятельности, перемещающему эти товары. Субъект внешнеэкономической деятельности вправе также самостоятельно выбрать вид таможенного режима, наименование, ассортимент и количество ввозимого (вывозимого) товара, за исключением ограничений, установленных законодательством РФ (например, место таможенного оформления товаров в соответствии с ч.2 ст.127 Таможенного кодекса РФ).
Меры (способы) таможенного регулирования традиционно подразделяются на тарифные и нетарифные.
Тарифные меры характеризуются введением, изменением, отменой таможенных пошлин, а также предоставлением льгот по соответствующему виду платежей*(835). Ставки таможенных пошлин регулируются Законом "О таможенном тарифе"*(836).
Под таможенным тарифом РФ понимается свод ставок таможенных пошлин (таможенного тарифа), применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ и систематизированным в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности. Ставки таможенных пошлин являются едиными и не могут изменяться в зависимости от лиц, перемещающих товары через таможенную границу РФ, видов сделок и других факторов, за исключением случаев, предусмотренных законом. Существуют следующие виды ставок таможенных пошлин:
адвалорные, начисляемые в процентах к таможенной стоимости облагаемых товаров;
специфические, начисляемые в установленном размере за единицу облагаемых товаров;
комбинированные, сочетающие оба названных вида таможенного обложения.
Нетарифные меры непосредственно не связаны с таможенными пошлинами. К ним относятся:
1) квотирование, т.е. количественные и стоимостные ограничения по ввозу и вывозу определенных товаров. Подобные ограничения предусмотрены в Федеральном законе от 14 апреля 1998 г. "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами", постановлении Правительства РФ от 31 июля 1998 г. N 864 "Об установлении государственных квот, в пределах которых осуществляется производство, хранение и ввоз (вывоз) наркотических средств и психотропных веществ"*(837);
2) лицензирование, т.е. выдача специальных разрешений на перемещение через таможенную границу РФ определенных товаров. Порядок и условия лицензирования экспорта и импорта соответствующих товаров распространяются на всех участников внешнеэкономической деятельности. Виды лицензируемых товаров устанавливаются Правительством РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 14 июня 2001 г. N 462 утверждено Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении оборудования и материалов двойного назначения, а также соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях. Лицензируемыми товарами являются также цветные телевизоры, сахар-сырец и сахар белый, драгоценные камни, химические средства защиты растений, необработанные шкуры животных и др.;
3) сертифицирование, т.е. представление таможенному органу документа (сертификата), подтверждающего соответствие ввозимого товара требованиям государственных стандартов по безопасности, качеству и т.п. Так, в соответствии со ст.173 Таможенного кодекса РФ декларируемые при ввозе на таможенную территорию товары, подлежащие обязательной сертификации, должны иметь сертификат и знак соответствия, выданные или признанные уполномоченным на то органом. Сертификаты соответствия или свидетельства об их признании должны быть представлены в таможенные органы вместе с таможенной декларацией.
Обязательная сертификация как мера таможенного регулирования установлена приказом ГТК РФ от 23 мая 1994 г. N 217 "О порядке ввоза на территорию Российской Федерации товаров, подлежащих обязательной сертификации", приказом ГТК РФ от 14 августа 1995 г. N 498 "О перечнях товаров, подлежащих обязательной сертификации при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации"*(838).
Кроме упомянутого разделения мер (способов) таможенного регулирования на тарифные и нетарифные, они могут быть сгруппированы иным образом. Как следует из норм Таможенного кодекса РФ, существуют следующие способы таможенного регулирования: таможенное оформление, таможенные режимы, таможенные платежи, таможенный контроль. В подавляющем большинстве случаев указанные меры имеют отношение к перемещению товаров и транспортных средств для предпринимательских целей*(839).
Под таможенным оформлением понимается процедура помещения товаров и транспортных средств под определенный таможенный режим и завершения действия этого режима в соответствии с требованиями и положениями Таможенного кодекса РФ (п.15 ст.18 Кодекса).
Таможенное оформление состоит в том, что субъекты предпринимательства подают в таможенные органы уведомления о перемещении товаров и транспортных средств, представляют документы и сведения, необходимые для таможенного оформления, уплачивают таможенные платежи, предоставляют указанные товары и транспортные средства для производства таможенного досмотра.
Подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по таможенному оформлению, являются приказ ГТК РФ от 6 октября 1999 г. N 676 (в ред. от 5 июля 2000 г. N 577) "О типовом порядке таможенного контроля и таможенного оформления товаров отдельной категории"*(840), приказ ГТК РФ от 14 августа 2000 г. N 702 (в ред. от 25 августа 2000 г.) "Об утверждении Инструкции о порядке подготовки и выдачи таможнями заключения о таможенном оформлении товаров, ввезенных на территории Российской Федерации"*(841) и др.
Таможенное оформление состоит их двух основных стадий: стадии предварительного таможенного оформления (подача и прием уведомлений, перемещение товаров и транспортных средств на склад временного хранения, подготовка документов и др.) и основного таможенного оформления (подача таможенной декларации - декларирование).
В соответствии с п.10 ст.18 Таможенного кодекса РФ декларантами являются лица, перемещающие товары, а также таможенный брокер (посредник), декларирующие, представляющие и предъявляющие товары и транспортные средства от собственного имени.
Таможенным режимом признается совокупность положений, определяющих статус товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, для таможенных целей (п.12 ст.18 Таможенного кодекса РФ)*(842).
В литературе таможенные режимы классифицированы на несколько видов. Такая классификация основана на соотношении права собственности на перемещаемые товары и транспортные средства с требованиями таможенного законодательства*(843).
Первый вид таможенных режимов называют режимами выпуска. Они характеризуются тем, что при помещении товаров и транспортных средств под эти режимы никаких ограничений в отношении правомочий владения, пользования и распоряжения таможенным законодательством не установлено. К таможенным режимам выпуска относятся выпуск товаров и транспортных средств для свободного обращения, экспорт, реэкспорт, реимпорт.
Второй вид таможенных режимов именуются режимами условного выпуска. Требования данных режимов предусматривают определенные ограничения прав пользования и распоряжения товарами. Однако при использовании этих режимов таможенное законодательство предоставляет субъектам предпринимательства определенные льготы (в основном по уплате таможенных платежей).
Существуют следующие таможенные режимы условного выпуска: транзит, таможенный склад, магазин беспошлинной торговли, переработка на таможенной территории, переработка под таможенным контролем, временный ввоз (вывоз), свободная таможенная зона, свободный склад, переработка вне таможенной территории. К данному виду режимов относятся также вывоз отдельных товаров в государства - бывшие республики СССР и вывоз товаров для представительства России за рубежом.
Третий вид таможенных режимов - это так называемые режимы исключения, так как при каждом из них субъект предпринимательства утрачивает право собственности на перемещаемый товар и транспортное средство в связи с обращением их в собственность государства либо в результате уничтожения таковых.
Законодательство предусматривает следующие режимы исключения: отказ в пользу государства и уничтожение.
Таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами РФ в целях обеспечения соблюдения российского законодательства в таможенном деле, а также законодательства и международных договоров РФ, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы Российской Федерации (п.16 ст.18 Таможенного кодекса РФ).
В соответствии с ч.1 ст.180 Таможенного кодекса РФ таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов РФ в следующих формах: путем проверки документов и сведений, необходимых для таможенных целей, таможенного досмотра и учета товаров и транспортных средств, устного опроса должностных лиц, проверки системы учета и отчетности, осмотра территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, и др.
Таможенные платежи как мера таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности включают таможенную пошлину, налоги, таможенные сборы, сборы за выдачу лицензий и другие платежи, взимаемые в установленном порядке таможенными органами РФ (п.18 ст.18 Таможенного кодекса РФ). Под таможенной пошлиной понимается платеж, взимаемый таможенными органами при ввозе товара на таможенную территорию РФ или вывозе товара с этой территории и являющийся неотъемлемым условием такого ввоза или вывоза*(844).
Норма ст.110 Таможенного кодекса РФ в дополнение к указанному перечню предусматривает следующие виды таможенных платежей: налог на добавленную стоимость, акцизы, сборы за выдачу лицензий таможенными органами РФ и возобновление действия лицензий, сборы за выдачу квалификационного аттестата специалиста по таможенному оформлению и возобновление действия аттестата, таможенные сборы за таможенное оформление, хранение, таможенное сопровождение товаров, плата за информирование и консультирование, за принятие предварительного решения, за участие в таможенных аукционах.
В литературе высказываются сомнения по поводу существования института таможенных платежей в таможенном законодательстве, а данные платежи предлагается относить к сфере налогового права*(845). Такой подход представляет интерес, поскольку в некоторых странах (в частности, во Франции) таможенное законодательство является составной частью налогового законодательства, а центральный таможенный орган входит в структуру Министерства финансов*(846).
Законодательство России содержит исчерпывающий перечень субъектов предпринимательства, имеющих право оказывать указанные услуги на рынке таможенных услуг. К ним относятся: владелец склада временного хранения, владелец таможенного склада, таможенный брокер, таможенный перевозчик, владелец магазина беспошлинной торговли. Предпринимательская деятельность этих субъектов по оказанию таких услуг непосредственно не связана с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. Однако таможенные услуги, оказываемые этими предпринимателями, содействуют субъектам внешнеэкономической деятельности в профессиональном и эффективном соблюдении определенных таможенных процедур.
Владельцем склада временного хранения признается коммерческая организация по законодательству РФ, оказывающая услуги по хранению товаров, не прошедших таможенное оформление. Следует, однако, учитывать, что создать склад временного хранения и быть его владельцем могут, кроме упомянутых юридических лиц, таможенные органы (см. ч.2 ст.146 Таможенного кодекса РФ)*(847). В этом случае деятельность таможенного органа, являющегося владельцем указанного склада, не будет предпринимательской, поскольку таможенные органы не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность вообще.
Для осуществления предпринимательской деятельности по временному хранению на соответствующем складе хозяйствующий субъект обязан получить лицензию, выдаваемую уполномоченным таможенным органом, срок действия которой составляет три года (см. п.27 Положения о складах временного хранения, утвержденного приказом ГТК РФ от 10 ноября 2000 г. N 1013*(848)).
Предпринимательская деятельность владельца склада временного хранения осуществляется путем заключения договоров с субъектами внешнеэкономической деятельности, помещающими товары и транспортные средства на данный склад. Владелец склада получает прибыль в виде платы за хранение товаров (транспортных средств). Участник внешнеэкономической деятельности вправе выбрать определенный склад временного хранения, находящийся в месте таможенного оформления.
Общий срок нахождения товаров и транспортных средств на складе временного хранения не может превышать двух месяцев, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст.155 Таможенного кодекса РФ). Государственный таможенный комитет РФ вправе устанавливать более короткие предельные сроки хранения отдельных категорий товаров.
Владельцем таможенного склада является организация или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги по хранению товаров в режиме таможенного склада с освобождением от уплаты таможенных платежей и неприменением мер нетарифного регулирования*(849).
Субъект предпринимательства, имеющий намерение учредить таможенный склад, должен получить лицензию на осуществление соответствующей деятельности, а также обустроить складские помещения таким образом, чтобы исключить возможность поступления товаров и изъятие их со склада без таможенного контроля, обеспечить сохранность товаров, находящихся на данном складе. На территории таможенного склада должны находиться помещения для сотрудников таможенного органа. Таможенный склад функционирует под контролем таможенного органа, выдавшего лицензию.
Помещение товаров на таможенный склад может предоставлять определенные преимущества для субъектов внешнеэкономической деятельности. Так, они имеют право хранить товары сроком до трех лет с освобождением от уплаты таможенных платежей и за этот период решать вопрос о возможности конкретного использования товара (поиск покупателей, промышленная переработка, реэкспорт и т.д.). Конкретный срок хранения избирается субъектом внешнеэкономической деятельности, но не может быть менее одного г.
В то же время следует учитывать, что определенные виды товаров не могут храниться на таможенном складе, в частности, некоторые продукты питания (мясо, овощи, шоколад, чай и др.), автотранспортные средства, мебель и др.
Таможенным брокером (посредником) признается российское юридическое лицо в форме коммерческой организации, деятельность которого направлена на оказание услуг по таможенному оформлению товаров.
Основным подзаконным нормативным правовым актом, регулирующим деятельность таможенного брокера, является постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 873 "Об утверждении Положения о таможенном брокере".
Законодательство России относит таможенного брокера к числу декларантов (п.10 ст.18 Таможенного кодекса РФ). Особенность предпринимательской деятельности таможенного брокера состоит в том, что он осуществляет таможенное декларирование от собственного имени, но за счет и по поручению представляемого лица*(850). Однако таможенный брокер может производить не только оформление и подачу таможенной декларации, но и предварительные операции, о которых уже упоминалось.
Таможенно-брокерская деятельность осуществляется на основе лицензии, выдаваемой уполномоченным таможенным органом*(851) Для получения лицензии таможенный брокер должен иметь в своем штате специалистов по таможенному оформлению.
Специалистом по таможенному оформлению является физическое лицо, достигшее совершеннолетнего возраста и имеющее соответствующий аттестат*(852). Данное лицо имеет право совершать от имени таможенного брокера определенные действия по таможенному оформлению (заполнение и подача таможенной декларации и др.).
Взаимоотношения таможенного брокера с представляемым лицом строятся на основе договора, который должен быть нотариально удостоверен (ч.3 ст.157 Таможенного кодекса РФ).
Нотариальное удостоверение не требуется в случаях, если:
предметом договора является разовое совершение таможенным брокером операций по таможенному оформлению одной партии товаров, стоимость которой не превышает предела, установленного ГТК РФ;
предметом договора является совершение действий при осуществлении предварительных операций, а также в иных случаях, установленных ГТК РФ.
Таможенным перевозчиком является коммерческая организация, созданная в соответствии с законодательством РФ и имеющая лицензию на осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика.
Для получения лицензии коммерческая организация обязана иметь в собственности, хозяйственном ведении либо аренде на срок не менее трех лет определенное количество надлежаще оборудованных транспортных средств, обеспечивающих бы прибытие в течение 24 часов хотя бы одного транспортного средства в место таможенного оформления в регионе деятельности таможенного органа РФ, в котором таможенный перевозчик зарегистрирован; заключить договор страхования своей деятельности на страховую сумму не менее 1000 минимальных размеров оплаты труда.
Предпринимательская деятельность таможенного перевозчика регулируется приказом ГТК РФ от 18 января 1994 г. N 20 (в ред. от 18 октября 2001 г. N 997) "Об утверждении Положения о таможенном перевозчике". Взаимоотношения таможенного перевозчика с отправителем товаров (и документов на них) строятся на договорной основе (ч.3 ст.164 Таможенного кодекса РФ).
Владельцем магазина беспошлинной торговли (Duty Free) является коммерческая организация (или индивидуальный предприниматель, осуществляющий розничную торговлю товарами в таможенном режиме магазина беспошлинной торговли без взимания таможенных платежей).
Деятельность владельца такого магазина осуществляется на основе лицензии ГТК РФ в соответствии с нормами гл.8 Таможенного кодекса РФ и приказом ГТК РФ от 23 июля 1999 г. N 468 (в ред. от 10 октября 2002 г. N 771) "Об утверждении Положения о таможенном режиме магазина беспошлинной торговли".
Особое внимание следует обратить на то, что реализация товаров в магазине беспошлинной торговли производится в торговых залах физическим лицам, выезжающим за пределы таможенной территории РФ при предъявлении ими проездных документов. Таким образом, субъекты внешнеэкономической деятельности не являются покупателями товаров в данном магазине. В то же время субъект предпринимательства, являющийся владельцем магазина, может выступать в качестве лица, перемещающего товары через таможенную территорию РФ при ввозе этих товаров. В этом случае он становится субъектом внешнеэкономической деятельности, который помещает данные товары под данный таможенный режим.
Магазины беспошлинной торговли учреждаются на таможенной территории Российской Федерации в специальных местах: в аэропортах, портах, открытых для международного сообщения, и иных местах, определяемых таможенными органами РФ, без взимания таможенных пошлин и налогов. В этих магазинах могут реализовываться любые товары, за исключением запрещенных к ввозу в Российскую Федерацию, реализации на ее территории и вывозу из нее. Перечень таких товаров определяется ГТК РФ. Товары реализуются физическим лицам по ценам, не включающим таможенные платежи и налоги.
Таким образом, таможенное регулирование призвано стимулировать предпринимательскую деятельность как субъектов внешнеэкономической деятельности, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу РФ, так и субъектов предпринимательства, оказывающих таможенные услуги.
Краткие выводы
1. Помимо предпринимательской деятельности на внутреннем рынке Российской Федерации, российские лица осуществляют внешнеэкономическую деятельность посредством совершения внешнеэкономических сделок.
2. Регулирование отношений между сторонами внешнеэкономической сделки осуществляется с помощью коллизионных норм, которые содержатся как в национальном законодательстве, так и в международных договорах.
Коллизионные нормы, в отличие от материально-правовых норм, не устанавливают правил поведения субъектов и предназначены для определения применимого права в конкретном правоотношении.
3. Российское право придерживается принципа автономии воли сторон, в соответствии с которым российские лица при совершении внешнеэкономических сделок вправе избрать в качестве применимого права правовую систему любого государства как в самом договоре, так и в последующем соглашении.
Если в отношении определения права по вопросам содержания внешнеэкономического договора российское право придерживается принципа автономии воли сторон, то применение права в отношении формы внешнеэкономической сделки никак не зависит от воли сторон и определяется исключительно российским правом, если хотя бы в качестве одной из сторон внешнеэкономической сделки выступает российское юридическое лицо или когда хотя бы одна из сторон такой сделки осуществляющее предпринимательскую деятельность физическое лицо, личным законом которого является российское право. Форма совершения внешнеэкономических сделок по российскому праву - простая письменная. Несоблюдение простой письменной формы внешнеэкономической сделки влечет ее недействительность.
4. Субъектами предпринимательства, подвергающимися таможенному регулированию, являются лица, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу РФ для предпринимательских целей. (субъекты внешнеэкономической деятельности), а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность на рынке таможенных услуг.
Предпринимательская деятельность субъектов внешнеэкономической деятельности непосредственно направлена на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ.
5. Таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности с участием предпринимателей осуществляется преимущественно императивным методом с применением в необходимых случаях дозволительных мер.
Существуют следующие меры (способы) таможенного регулирования: таможенное оформление, таможенные режимы, таможенные платежи, таможенный контроль. Выделяются также тарифные и нетарифные меры. В подавляющем большинстве случаев указанные меры имеют отношение к перемещению товаров и транспортных средств для предпринимательских целей.
Тарифные меры характеризуются введением, изменением, отменой таможенных пошлин, а также предоставлением льгот по соответствующему виду платежей.
Нетарифные меры непосредственно не связаны с таможенными пошлинами. К ним относятся квотирование, лицензирование, сертифицирование и др.
6. Законодательство России содержит исчерпывающий перечень субъектов предпринимательства, имеющих право оказывать таможенные услуги. К таким субъектам относятся: владелец склада временного хранения, владелец таможенного склада, таможенный брокер, таможенный перевозчик, владелец магазина беспошлинной торговли.
59. Правовое регулирование инновационной деятельности
Правовая база инновационной деятельности в Российской Федерации закреплена рядом законодательных актов: федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.
Основные функции государственных структур управления в научно-технической сфере представлены в Федеральном законе "О науке и государственной научно-технической политике".
Федеральным законом "О статусе наукограда Российской Федерации" регламентируются вопросы, связанные с порядком присвоения статуса наукограда, направлениями государственного стимулирования научно-технической деятельности в наукоградах.
Процедура выхода инновационного объекта на внешний рынок закрепляется в Таможенном кодексе РФ.
Комплекс нормативов стимулирования по налогообложению отражается в дифференцированных ставках каждого вида финансовых изъятий в Налоговом кодексе РФ.
Комплекс отношений собственности, т.е. субъектов, производящих объекты интеллектуальной собственности, в том числе государства, с субъектами, производящими материальные продукты, регулируется Гражданским кодексом РФ.
Безвозмездная государственная финансовая поддержка как главный рычаг научно-технической политики РФ регулируется нормами Бюджетного кодекса РФ.
Годовые возможности финансовой поддержки закрепляются в Федеральном законе о государственном бюджете на очередной год.
Центральное место в правовом регулировании инновационной деятельности занимают правовые аспекты охраны интеллектуальной собственности, под которой понимается совокупность авторских и других прав на результаты этой деятельности, охраняемые законодательными актами государства.
Как утверждают эксперты в опубликованных проектно-аналитических материалах, российскому инновационному бизнесу от государства требуется не столько финансовые вливания, сколько создание условий, которые стимулировали бы в стране спрос на инновации. Для этого нуждается в совершенствовании правовое обеспечение1. Но, если правовая база нужна любому бизнесу, то для инновационного она особенно важна. Здесь чрезвычайно велика юридическая составляющая: договоры, авторские права, закрепление прав интеллектуальной собственности. Нужны четко прописанные нормы, регулирующие деятельность венчурных предприятий, инновационных структур. Никак не поощряется развитие венчурного капитала. Нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность венчурных фондов и компаний, пока не существует.
Нуждается в разработке механизм реализации патентного законодательства, которое в целом, в отличие от других направлений правовой деятельности, находится на достаточно хорошем уровне.
Требует упрощения система государственного контроля над деятельностью инновационных предприятий. Как утверждают эксперты, сегодня их проверяют свыше 30 ведомств.
Не созданы пока условия, расширяющие возможности участия малых и средних инновационных предприятий в получении государственного заказа. В частности, специалисты предлагают установить законодательный порядок, когда до 25% работ по государственному заказу отдается на субподряд малым и средним инновационным предприятиям. Нужна приемлемая практика предоставления "мягких" кредитов для малых инновационных предприятий (например, кредиты сроком не менее чем на два года по льготной ставке).
Недавно созданное Федеральное агентство по науке и инновациям, находящееся в ведении Министерства образования и науки РФ, должно осуществлять основные функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Однако до сих пор управление процессами развития норм права об инновациях распылено, а упор власти делается не на формирование норм, а на попытку создать систему государственного управления инновационными процессами. При этом инициатива развития инноваций передана федеральным органам исполнительной власти в тех сферах, в которых они осуществляют свою деятельность.
При Правительстве РФ создан Совет по конкурентоспособности и предпринимательству, одной из основных задач которого является реализация научно-технической и инновационной политики с учетом конкурентных преимуществ России. Однако Совет является лишь постоянно действующим совещательным органом, образованным для обеспечения практического взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, предпринимательского сообщества и научной общественности в целях выработки предложений по созданию эффективных механизмов повышения конкурентоспособности экономики и развития предпринимательства в Российской Федерации.
При Президенте РФ создан Совет по науке, технологиям и образованию, одной из основных задач которого является выработка предложении по определению, в частности, приоритетных направлений инновационной политики и мер по се реализации, проведение экспертиз законопроектов и нормативных правовых актов по вопросам, в том числе, инновационной политики. Однако данный Совет не правомочен проявлять инициативу по подготовке норм о развитии инноваций.
