Устав - основной нормативный правовой акт местного самоуправления в муниципальном образовании. В нем должны быть прописаны все основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления на определенной территории. Предмет регулирования устава муниципального образования предопределяет его особую юридическую силу: он является базовым для всей системы нормативных правовых актов местного самоуправления на конкретной территории. Это означает, что все другие акты местного самоуправления должны соответствовать уставу. Такая сложная юридическая природа устава предполагает и особый (усложненный) порядок его принятия, внесения в него изменений и дополнений. В уставе должны закрепляться десять обязательных (императивных) положений, которые лежат в основе формирования статуса муниципального образования, его организации и функционирования: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, его должностных лиц; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. При сравнительном анализе императивных норм устава муниципального образования в трактовке Федеральных законов №131 и №154 можно отметить следующие изменения. Так, новый закон в качестве обязательной нормы указывает наименование муниципального образования, что в старом законе было упущено, но теперь ничего не говорится о границах и составе территории, видимо, из-за того, что это - прерогатива регионального законодателя. Федеральный закон №131 очень детально определил вопросы местного значения, связав их с формой муниципального образования и занимаемой им территории. Столь подробная регламентация представляется спорной, так как практическая деятельность гораздо шире и разнообразней теоретических построений. В Федеральном законе №131 указаны новые формы непосредственной демократии граждан, и это логично, если целью реформирования местного самоуправления выступает потребность более широкого привлечения населения к самоуправленческим процессам. Необходимость конкретизации организационных форм управления и унификации создаваемых в муниципальных образованиях органов определяет выбор модели муниципальной власти, которая должна быть закреплена уставом. При этом наличие представительного органа не просто обязательно: он должен стать юридическим лицом, что ранее законодательно не было закреплено. Далее, местная власть определенным образом подразделяется, ибо глава муниципального образования должен возглавить местную администрацию или представительный орган. Новый закон также указал виды и наименования местных нормативных правовых актов, что достаточно целесообразно, потому что ранее они в разных образованиях именовались по-разному. По мнению И.В. Захарова, этот подход не совсем верен, так как возможности правотворчества местной власти ограничиваются, но думается, что это мнение спорно и не соответствует практике. Представляется, что ответственность за ненадлежащее выполнение органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них полномочий не реализуется на практике вследствие недостаточной ее регламентации в уставах муниципальных образований. Норма Федерального закона №131 об отзыве выборных лиц должна исправить сложившееся положение. Публично-правовая и частноправовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может наступать перед государством, населением, юридическими и физическими лицами не только за совершение правонарушения, но и за ненадлежащее осуществление установленных нормами права полномочий, повлекшее неблагоприятные последствия при решении задач местного самоуправления. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 суток до дня рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Устав - это своеобразная местная конституция, регламентирующая жизнь муниципального образования. Он содержит нормы четырех типов: нормы-понятия; нормы, определяющие структуру местных органов; нормы процедурного порядка; нормы-ограничения. Знакомясь с текстом устава, все граждане муниципального образования, независимо от уровня их образования, культуры и т.д., должны примерно одинаково воспринимать его формулировки и термины. Устав должен в обязательном порядке отразить всю структурную организацию и систему органов местного самоуправления, закрепить перечень всех выборных должностных лиц с указанием их прав и обязанностей по осуществлению местного самоуправления. Процедурные нормы устанавливают механизм функционирования всех органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов муниципального образования. Ограничивающие нормы определяют законодательные запреты на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, которые они обязаны выполнять. Отметим, что ранее уставы многих муниципальных образований ХМАО - Югры фиксировали особенности, обусловленные традициями проживания на данных территориях коренных малочисленных народов Севера, но в переходный период реформирования местного самоуправления сохранить эту традицию не удалось, т.к. на места были направлены "модельные" уставы, которые и были взяты за основу, чтобы не допустить нарушений законодательства. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования или внесенных в него изменений и дополнений могут быть: противоречие устава требованиям Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ; нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Никакие другие обстоятельства не могут считаться законными для отказа в государственной регистрации. Отказ органа юстиции в регистрации должен носить мотивированный характер, иметь конкретные ссылки и указания на нарушение Конституции и законов. Такой отказ, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации, после чего они вступают в силу. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Это правило не относится к нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, вступающим в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. При этом муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Сегодня на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры образовано 106 муниципальных образований, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке. В большинстве муниципальных образований не принято специальных нормативных документов по порядку разработки, принятия и внесения изменений в нормативные правовые акты, кроме названных в уставе и касающихся его же. Ранее в некоторых уставах органами прокуратуры округа были выявлены нормы, не соответствующие действующему законодательству. Как отмечал В.И. Васильев, во многих регионах, в том числе в Ханты-Мансийском автономном округе, уставы произвольно трактовали вопросы неприкосновенности депутатов представительных органов и выборных глав администраций, хотя большая часть этих вопросов регулируется только федеральным законодательством. Видимо, этими обстоятельствами руководствовались власти автономии, направляя "модельные" уставы в большинство вновь образованных муниципальных образований округа в 2004 г.
МЕСТНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО
Касаясь темы местного правотворчества, в частности полномочий и компетенции местного самоуправления, путей их реализации для удовлетворения жизненно важных общественных потребностей личности, мы попытались обосновать необходимость введения в понятийный глоссарий муниципалитетов (и соответственно в муниципальное право) нового правового понятия "муниципальная безопасность", использовав для этого методологию интегративной теории права А.М. Васильева. Цель исследования - человек как средство существования местного общества, как социально-правовая ценность, а исходное понятие - правовая категория "безопасность", впервые введенная Федеральным законом от 5 марта 1992 г. №2446-1 "О безопасности". А.А. Тер-Акопов считает, что в исследовании национальной безопасности личности, общества, государства, доминантой служит юридическая безопасность человека, а предметом - жизненно важные интересы личности. В зависимости от объекта исследования он ограничивается в основном рамками психического и физиологического состояния и самовыражения личности. Однако комплексность и разносторонность муниципальных правоотношений обусловливают тот факт, что понятие "муниципальная безопасность" может использоваться во всех отраслях права, их регулирующих, т.е. в финансовом, информационном, образовательном, гражданском, экологическом, бюджетном праве и т.д. Объектом применения нового понятия могут стать и правовые связи, в которые вступает человек, проживающий в муниципальном образовании, и правоотношения, участником которых является непосредственно само муниципальное образование. Безопасность - одна из первейших исторических потребностей человека, общества и государства. Её сущность заключается в способности отражать, предупреждать и устранять опасности, угрожающие существованию указанных выше субъектов права, а также разрушающие их базовые интересы, без удовлетворения которых немыслима сама жизнедеятельность, благополучие и развитие человека и общества. Задачи муниципальной безопасности личности и (или) муниципального образования сводятся к гарантированию как жизнеобеспечивающей деятельности муниципального образования, так и жизненно важных потребностей граждан. Применительно к местному самоуправлению эта категория, по мнению автора, незаслуженно не используется. Перед любым муниципальным образованием стоят задачи обеспечения своей "муниципальной безопасности" в процессе реализации возложенных на него полномочий. Здесь можно назвать окружающую среду, экономическое процветание, охрану и укрепление здоровья граждан, борьбу с преступностью, качество жизни граждан, духовно-нравственное развитие личности и т.д., т.е. все сферы, где "присутствуют" человеческая деятельность и общечеловеческие ценности. Деятельно-творческие начала индивида дают ему возможность самому познавать объективные обстоятельства муниципальной действительности и вести себя в соответствии с познанным, формируя при этом новое мировоззрение о муниципальной безопасности. Думается, муниципальная безопасность муниципального образования зависит как от внешних, так и внутренних и смешанных угроз. К внешним угрозам можно отнести, например, неправомерные решения органов государственной власти о его ликвидации или преобразовании, недостаточную финансовую обеспеченность; к внутренним - состояние ЖКХ, межнациональные противоречия, преступность, деградацию личности; смешанным - экологию, техногенные факторы и т.д. Сами же виды муниципальной безопасности можно классифицировать следующим образом. Так, по формам выделяются экономическая, экологическая, личностная, медицинская, эпидемиологическая, продовольственная безопасность и т.д., а по целевому назначению - социальная, финансовая, производственная, климатическая, информационная и др. С учетом специфики муниципального образования необходимо установить виды угроз, формы и целевое назначение муниципальной безопасности, определяющие приоритетные направления его деятельности, и в зависимости от этого осуществлять полномочия самоуправления для удовлетворения всех насущных нужд населения. Основной путь ликвидации угроз муниципальной безопасности в муниципальном образовании - их своевременное системное прогнозирование и выявление, общественная активность граждан и органов местного самоуправления по их преодолению, принятие разумных управленческих решений. Подобная схема действий обусловит соразмерность использования финансовых и материальных ресурсов муниципалитета по решению всех возникающих проблем муниципальной безопасности. Отсюда можно предложить такое определение данного понятия: муниципальная безопасность - это система мировоззренческих представлений об общественной защищенности от внешних, внутренних и смешанных угроз всех жизненно важных прав и свобод граждан муниципального образования на самостоятельное и под свою ответственность осуществление местного самоуправления. В свете идущей реформы местного самоуправления можно отметить следующее. Государственная власть в Российской Федерации в силу своей учредительной природы едина и единственна. Федеративное устройство государства обусловливает наличие двух ее уровней, двух форм проявления: федеральную и региональную. Обе эти формы "работают", дополняя и заменяя друг друга, образуя в своем взаимодействии диалектическое единство всей системы власти в стране. Общие тенденции социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры требуют систематизации (прежде всего в форме консолидации и кодификации) всего нормативного материла, накопленного в сфере правового регулирования местного самоуправления. Комплексный характер опосредования муниципально-правовых отношений - объективный процесс, обеспечивающий приоритет муниципально-правового регулирования перед другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих отношение исключительно к местному самоуправлению. Право законодательных органов субъектов РФ регламентировать вопросы местного самоуправления, не урегулированные федеральным законодателем, не нарушая при этом норм, изданных на федеральном уровне, непосредственно следует из Конституции РФ. Реализация указанного права не должна ставиться в зависимость от наличия в федеральном законе отсылочных норм. Организация народовластия на местном уровне делает закономерным и необходимым переход к полноценному законодательному регулированию построения и осуществления муниципальной публичной власти. Но возрастание роли закона в области муниципально-правовых отношений не должно привести к свертыванию процессов демократизации власти на местном уровне. Необходимо развивать институт местного самоуправления на основе строгого соблюдения конституционных принципов, а не моделирования теоретических конструкций, лишь абстрактно свидетельствующих о приближении местного самоуправления к населению. Осуществление новых законодательных подходов к территориальному устройству местного самоуправления достаточно проблемно; для успешной их реализации необходимо учитывать мнение населения соответствующих территорий. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления - одно из средств осуществления власти народа: они издаются в ходе реализации функций местного самоуправления и направлены на установление общих правил поведения (норм права) или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений. Идеология местного самоуправления отражает две объективные социальные потребности: в эффективном управлении делами муниципального образования и развитии демократических начал. Федеральный и региональный законодатели устанавливают цели и задачи местного самоуправления в соответствии с объективными и субъективными предпосылками, конкретизируя тем самым границы нормотворчества муниципальных образований. Каждое муниципальное образование должно разработать и иметь аналитико-правовую программу прогнозирования, выявления и предотвращения внешних, внутренних и смешанных угроз муниципальной безопасности с учетом своей специфики. Устав муниципального образования является главным нормативным регулятором организации участия населения в местных самоуправленческих отношениях. Построение эффективной модели местного самоуправления во многом зависит от четкой его регламентации в уставе муниципального образования.
-
