Достоинства парламентаризма

Хуан Дж. Линц

Критические комментарии профессора Горовица (Horowitz) и профессора Липсета (Lipset) по поводу моего эссе побуждают меня продолжить дискуссию о достоинствах различных форм политической демократии. Эта дискуссия наиболее своевременна, поскольку общий спор о преимуществах демократии перед иными формами правления, по всей видимости, сходит на нет. Мое эссе, являющееся сокращенным вариантом гораздо более значительного исследования, над которым я все еще продолжаю работу, имело целью подтолкнуть к дальнейшему анализу этой проблемы (1). Горовиц и Липсет, которые подняли гораздо больше вопросов, чем мы в состоянии ответить, учитывая современный уровень наших знаний о функционировании демократии, подтвердили необходимость дополнительных исследований и размышлений.
Во избежание недопонимания, я должен подчеркнуть, что я отнюдь не утверждал, что любая парламентская система ipso facto способна лучше обеспечить демократическую стабильность, чем любая президентская система. Не утверждал я и того, что любой парламентский режим может принимать лучшие политические решения, чем любое президентское правительство, что было бы еще труднее доказать. Несомненно, существуют плохие формы обоих этих типов правления. В своем эссе я не обсуждал возможные новые формы президентского правления, я ограничился анализом существующих демократических президентских систем, за исключением подробного рассмотрения системы США, которую считаю совершенно исключительной (2). Я не думаю, что я сконструировал некую "абстрактную" версию президентского правления; мой анализ основан на тщательном изучении многих значительных систем президентской власти, хотя я не рассматривал нигерийский и ланкийский варианты президентского правления, которые так искусно анализирует профессор Горовиц. Но в моем эссе (как и в комментариях Горовица) отсутствует рассмотрение и многих возможных разновидностей парламентаризма и сложных проблем, касающихся полупрезидентских или полупарламентских систем правления с двойными исполнительными органами, каковые заслуживают отдельного анализа.
Я согласен с профессором Горовицем, что изучение демократических режимов не может быть отделено от анализа избирательных систем, и признаю, что мой анализ не охватывает все возможные системы президентских выборов. Нигерийская система представляет собой уникальный вариант, который может быть применим в федеральных государствах, особенно многоэтнических, но я сильно сомневаюсь, что она оправдана в более однородных государствах, даже в федеральных странах Латинской Америки. В своем анализе я уделил особое внимание двум наиболее общепринятым методам проведения выборов: системе абсолютного большинства (мажоритарной) и системе относительного большинства с дополнительным туром голосования для двух кандидатов, получивших большинство голосов. Я опускаю те случаи, когда коллегия выборщиков может принимать решение вне зависимости от исхода всеобщего голосования, как, например, в Боливии. Боливийский конгресс выбирает одного из кандидатов на пост президента независимо от числа голосов, набранных ими на всеобщих выборах. Данная практика, несомненно, не способствовала ни политической стабильности, ни подотчетности власти в этой стране. Я также не касался практики одновременных прямых выборов на несколько исполнительных постов или выборов президента и вице-президента, представляющих различные избирательные округа (например, греков- и турок-киприотов). Я говорю лишь о том, насколько вероятен тот или иной вариант политической жизни при наиболее часто встречающихся типах президентского правления, но не пытаюсь дать исчерпывающий анализ всех типов исполнительной власти, избираемой напрямую. Существует вероятность того, что упомянутые варианты могут усилить нестабильность или трудности в осуществлении исполнительной президентской власти.
Я говорю о "вероятности", чтобы подчеркнуть, что не всякая система президентского правления обязательно приводит к этим последствиям или заканчивается крахом самой демократии. Наоборот, как показывает опыт последнего времени, даже довольно несовершенные демократические режимы имеют хорошие шансы на выживание по той простой причине, что глваные действующие лица находят недемократические альтернативы еще менее приемлемыми.
Горовиц указывает, что мажоритарность, подразумеваемая президентской властью,- подход, при котором, как я подчеркнул, "победитель получает все", может проявляться и в тех парламентских системах, где выборы проводятся в одномандатных округах по принципу относительного большинства; в особенности при двухпартийных системах, которые столь часто сопутствуют парламентскому правлению вестминстерского образца. В резко поляризованном или расколотом на несколько противостоящих друг другу частей обществе наличие многопартийной системы с пропорциональным представительством может способствовать созданию альтернативных коалиций (как, например, в Бельгии) и таким образом предотвращать опасные тупиковые исходы голосования. Что касается парламентских систем с избирательными системами, основанными на принципе относительного большинства, госпожа Тэтчер, безусловно, является первой среди неравных, как и президент, и, возможно, обладает большей властью, чем глава исполнительной власти в США. Разумеется, парламентские демократии, в которых одна партия, обладающая жесткой дисциплиной, завоевывает абсолютное большинство мест, оказываются в положении, близком к тому, когда "победитель получает все". Но такая ситуация не является наиболее часто встречающейся в парламентских системах, особенно тех, которые основаны на пропорциональном представительстве. Фактически Горовиц имеет в виду, что мне следует распространить мою озабоченность о стиле политической жизни, характерном для президентского правления, на парламентские системы с премьер-министрами, пользующимися поддержкой абсолютного большинства, а также что я, возможно, несколько предрасположен в пользу стабильного коалиционного правления. Я должен еще раз заявить, что анализирую идеальные типы, которые не могут вобрать в себя все возможные разновидности политических систем. Фактически, я имею дело лишь с более часто встречающимися тенденциями внутри этих идеальных типов. Тем не менее, хотя фактическое положение сильного премьер-министра типа госпожи Тэтчер сравнимо с положением президента, пользующегося поддержкой большинства законодателей, с юридической точки зрения отличие между ними все же значительно. Если бы, например, госпожа Тэтчер начала действовать нерешительно или превратилась по какой-либо иной причине в помеху, консервативное большинство палаты общин могло бы убрать ее с поста премьер-министра без какого-либо конституционного кризиса. Не было бы никакой необходимости продолжать бесполезно держать ее на посту, как бывшего аргентинского президента Рауля Альфонсина или президента Перу Алана Гарсиа.
Парламентские выборы могут объявляться не только для того, чтобы воспользоваться популярностью, но и тогда, когда отсутствие сплоченности внутри парламентского большинства затрудняет управление страной. Именно это произошло в 1982 году в Испании, когда роспуск парламента премьер-министром Леопольдо Кальво Сотело позволил Фелипе Гонсалесу прийти к власти во главе социалистического большинства. Более того, в тех случаях, когда парламентское большинство сохраняется, но премьер-министр теряет доверие или исчерпывает себя (как испанский премьер Адольфо Суарес в 1981 году), он может подать в отставку, не ожидая, пока закончатся его полномочия или произойдет переворот.
Тот факт, что в ходе президентских выборов "униперсональный" (по выражению Аренда Лийпхарта (Arend Lijphart)) глава исполнительной власти "получает все", не исключает возможности существования слабых президентов в частности и слабой президентской власти вообще, несмотря на то, что Горовиц пытается убедить в обратном. То "все", что достается победителю, не обязательно включает в себя эффективную власть, особенно если отсутствует поддержка со стороны конгресса. Верность этого утверждения увеличивается вдвое, если с приближением следующих выборов тает поддержка среди населения. Президент, который приходит к власти в результате плебисцита или популистской кампании, часто обнаруживает, что власть, которой он располагает, абсолютно недостаточна для того, чтобы оправдать ожидания, которые он породил. Постоянные попытки президентов получить дополнительные полномочия или прибегнуть к мерам чрезвычайного правления отражают этот факт.
Горовиц уклоняется от рассмотрения такой важной проблемы, как соперничество между президентами и законодательными собраниями в претензиях на легитимность и, как следствие, вероятность конфликта между двумя властями. Президенты, несомненно, иногда выходят победителями в подобных конфликтах, но я анализирую институты, а не то, как тот или иной деятель проявляет себя в тех или иных обстоятельствах. Горовиц может ответить на это, что конфликты между законодательной и исполнительной властями не являются неизбежными при президентской демократии. Возможно, и так, но эти конфликты, безусловно, вероятны. Хотя эти конфликты не привели к краху демократии в США, следует вспомнить, что на протяжении большей части американской истории та партия, которая контролировала президентский пост, также контролировала и обе палаты конгресса. В последнее же время отсутствие этого приводит к политическому тупику и взаимным обвинениям. Кроме того, США, в силу наличия демократии, закрепленной в многочисленных государственных институтах, гораздо более приспособлены к преодолению этих трудностей президентского правления, чем многие новые или слабые демократии развивающегося мира.
Горовиц допускает сознательное преувеличение при рассмотрении моих аргументов, игнорируя то, что мой анализ, в силу необходимости, имел ограниченный характер. Я лишь пытался дать оценку имеющимся данным и определить степень вероятности тех или иных событий; я никогда не поставил бы себя в нелепое положение человека, претендующего на уверенность в вопросах, которые еще не до конца поняты.