Социальная сфера как никакая другая из сфер проведения политики на местном (муниципальном) уровне находится в компетенции массового сознания. В отличие от многих других направлений политики, по преимуществу требующих обращения к формам специализированного сознания, в области социальной проблематики, затрагивающей реализацию повседневных интересов и потребностей всего населения, субъект общественного мнения, как правило, существенно более компетентен. Вопросы социальной справедливости и несправедливости, равенства и дифференциации, социальной защиты и помощи неблагополучным группам, доходов, налогов, льгот, привилегий, пособий, пенсий и выплат и т.д. и т.п. отвечают всем критериям отнесения к числу реальных объектов общественного мнения. Следовательно, общественное мнение является закономерным участником процессов формирования и реализации местной социальной политики.
На этапе выработки социальной политики, на муниципальном уровне анализ общественного мнения является необходимым, неотъемлемым элементом СОЦИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ. В системном виде процесс социального планирования может быть представлен в виде ряда относительно обособленных содержательных блоков. Это следующие блоки:
1) Социальная диагностика, выявление социальных проблем;
2) Определение социальных приоритетов, социальное целеполагание;
3) Разработка системы социальных показателей, норм и параметров;
4) Оценка ресурсов;
5) Разработка системы мероприятий, согласованных по срокам, целям и ресурсам;
6) Оценка социальных последствий реализации разработанной системы мер.
Исходной базой для составления плана социального развития такого объекта, как муниципальное образование, в рамках которого функционирует система местного самоуправления, является выявление социальных проблем, социальная диагностика. Если понимать социальную проблему как осознанное субъектами социальное противоречие, значимое для них несоответствие между целями и результатами деятельности, возникающее из-за недостаточности средств для достижения целей, то становится очевидной ее объективно-субъективная природа. Чтобы стать социальной проблемой, лежащее в ее основе противоречие должно обязательно пройти через сознание субъекта, стать объектом оценки. Таким образом, социальная диагностика предполагает использование комплексного инструментария, включающего как анализ экономической и социальной статистики, так и применение методов эмпирической социологии. В числе этих методов важнейшее место принадлежит опросам общественного мнения. Особенно значимы последние для выявления структуры и характера социальных проблем для массовидных объектов, каковыми являются территориальные общности, население муниципальных образований различных типов. Общественное мнение выступает в качестве информационной базы для диагностики социальной ситуации наряду с объективными статистическими показателями. Такая его роль вытекает из прямой связи массовых заинтересованных оценочно-ценностных суждений с категориями потребности и интереса. Поскольку в основе мнения субъекта лежит его интерес, определяемый нами как объективное отношение к потребностям и социальным институтам, опосредующим их удовлетворение, изучая общественное мнение, мы через него выходим на структуру интересов социальных общностей. А если известна структура интересов, их совпадение, либо противостояние, становится понятной и характеристика социальной ситуации, проявляются социальные проблемы, требующие решения.
Для массовидных объектов типа территориальных общностей, населения городов, районов, других муниципальных образований проведение по специальной программе опросов общественного мнения с целью выявления структуры и характера интересов является необходимым элементом комплексной социальной диагностики как первой фазы социального планирования. Такой, проведенный по полной программе опрос фиксирует как параметры отношения всего множества дифференциальных субъектов общественного мнения к собственным потребностям, так и к способам их удовлетворения и соответствующим социальным институтам. Это позволяет получить необходимую детализированную информацию о номенклатуре и структуре социальных проблем объекта социальной политики.
Помимо комплексной задачи выявления интересов социальных субъектов опрос общественного мнения на диагностическом этапе может применяться для решения локальных проблем оценки потенциальной реакции территориальной общности на тот или иной конкретный объект.
Следующим этапом социального планирования, рассматриваемого как комплексный целостный процесс, в реализации которого обращение к общественному мнению выступает в качестве необходимого элемента, является социальное целеполагание, определение социальных приоритетов. После исследования ситуации, определения структуры и характера социальных потребностей и противоречий перед субъектом социального планирования, в качестве которого в нашем случае выступает орган местного самоуправления, стоит проблема определения важнейших направлений деятельности, выбора социальных задач, которые должны быть признаны на данном этапе развития объекта наиболее настоятельными и неотложными, требующими первоочередного решения. При разработке социальных программ на повестку дня для органов местного самоуправления встает вопрос о социальных приоритетах, который подразумевает научно обоснованное выявление тех социальных групп, которым следует уделить преимущественное внимание в планируемый период.
Механизм включения данных опросов общественного мнения в решение задач социального целеполагания должен опираться, во-первых, на сравнение социального положения различных групп, на сравнительный анализ сущностных характеристик их социально-экономических статусов и интересов и, во-вторых, на изучение социальных последствий выбора тех или иных вариантов систем целей и приоритетов в проведении социальной политики.
Практическая, реализация включения реакций общественного мнения в процессы социального целеполагания заключается в следующем:
Во-первых, осуществляется диагностический этап, на котором посредством опроса общественного мнения выявляется структура интересов и потребностей объекта планирования.
На основании этой информации на втором этапе экспертами, профессионалами - управленцами и учеными специалистами в области социальной политики, планирования экономического и социального развития формируется ряд вариантов построения целевого блока соответствующего плана (программы), предусматривающих различный характер социальных приоритетов.
Третий этап является эмпирическим и подразумевает обращение к общественному мнению, как к одному из определяющих арбитров при выборе оптимального варианта блока целей и приоритетов плана социального развития. Эмпирический инструментарий опроса должен быть при этом соответствующим образом содержательно скомпонован, чтобы при обработке результатов из них следовала не только рациональная, но эмоциональная и волевая компоненты реакции социальных субъектов на различные варианты целевых блоков.
Четвертый этап - это вновь работа экспертов и специалистов, которые на основании результатов опроса осуществляют окончательную доработку системы социальных целей и приоритетов данного плана (программы).
В дальнейшем, после начала фазы реализации социальной политики возможны дополнительные эмпирические этапы, которые будут оценивать социальную эффективность выбранного варианта построения целевого блока программы (плана) социального развития и в случае необходимости обеспечат возможность оперативной его корректировки.
Третий блок комплексной схемы социального планирования на муниципальном уровне - разработка системы муниципальных социальных показателей и нормативов. Он следует непосредственно за целевым блоком. Если основные социальные цели служат ориентиром для планирования характера и содержания социальных изменений в данном муниципальном образовании на определенный временной период, то социальные нормативы и показатели конкретизируют задачи и направления социальной политики применительно к конкретным социальным субъектам и уровням управления. Социальные нормативы являются важнейшим элементом системы целевого планирования и управления социальной сферой. На их базе появляется возможность рассматривать процесс социального планирования как формирование программы поэтапного достижения соответствующих нормативных значений. Социальные нормативы способны выступать индикаторами социального неблагополучия отдельных групп населения, быть инструментом воздействия на сферу потребления. Они являются неотъемлемым компонентом программно-целевого управления социальным развитием, разворачивая генеральную социальную цель в дерево операциональных дифференциальных целей.
Построение и обоснование социальных нормативов и социальных показателей - комплексная теоретико-прикладная проблема, требующая в частности доказательства, что изменение показателя отражает внутренние закономерности данной структуры или процесса и обладает устойчивостью при многократных регистрациях на данном объекте. В решении этой проблемы важное место принадлежит информации, получаемой методами эмпирической социологии, в частности посредством опросов общественного мнения. Построение системы социальных нормативов исключительно на базе объективных экономических показателей и данных экономической и социальной статистики не позволяет адекватно решать задачу разработки адресного эффективного плана социального развития территориального или муниципального образования, сбалансированного по целям и ресурсам. Здесь также должна быть применена методология, опирающаяся на эмпирические измерения. На объектах, связанных с массовидными общностями в качестве базового метода следует прибегать к опросу общественного мнения. Объектом социальной оценки, т.е. объектом общественного мнения при этой измерительной процедуре будет являться структура социальных потребностей и характер их удовлетворения в количественном и качественном разрезах.
Следующий, четвертый блок комплексной схемы социального планирования на муниципальном уровне - оценка ресурсов, необходимых для достижения намеченных целей, реализации задач, конкретизированных в системе социальных показателей и нормативов. На данном этапе используются преимущественно методы экономического анализа, с помощью которых оценивается то, что в плановой практике называют "ценой социальной программы". Здесь выявляется потребность в материальных, финансовых ресурсах, в инвестициях в различные направления социального развития, определяются минимальные и максимальные размеры затрат, потребных для разрешения или хотя бы снижения остроты социальных противоречий и проблем. В практике социального планирования, как правило, принято считать, что данные опросов общественного мнения, равно как и само общественное мнение нет необходимости привлекать для решения задач, стоящих перед блоком оценки ресурсов. В целом можно согласиться с обозначенной точкой зрения в том, что в данном процессе основная роль принадлежит методам экономического и финансового анализа. Но в то же время, мы считаем неправомерным категорическое исключение и этого процесса процедур обращения к массовым социальным оценкам. Помимо прямых экономических ресурсов, необходимых для реализации социальных программ и планов - инвестиционных, материальных, финансовых и т.п. существует еще одна важная категория ресурсов. Это ресурсы социальной поддержки и социального действия. По существу мы имеем в виду социальные резервы, которые могут быть использованы в качестве дополнительного ресурса при проведении социальной политики наряду с выделенными субъектом управления непосредственными материальными ресурсами. Под соответствующими резервами мы понимаем не реализующиеся по каким-либо причинам социальные возможности субъектов для повышения их активности.
При работе над ресурсным блоком орган местного самоуправления нужно предусмотреть проведение опроса общественного мнения, главной задачей которого будет выявление структуры отношения населения к важнейшим направлениям планируемых преобразований социальной сферы. В анкету (программу интервью) следует включить блоки, нацеленные на анализ всех компонентов субстанциональной структуры общественного мнения - рационального, эмоционального и волевого. Особенно важна оценка характера поведенческих реакций, направленных как на поддержку проекта преобразований, так и на противостояние ему. И та, и другая сторона активности субъектов могут быть подвергнуты вполне операциональной экономической оценке со стороны экспертов. Если общественное мнение в целом и в части своей поведенческой составляющей нацелено на интенсивную деятельность в поддержку соответствующих социальных мероприятий, значит, соответствующий план социального развития обладает позитивным ресурсом социальной поддержки и социального действия. Этот ресурс может в ряде случаев обеспечить заметную экономию материальных и финансовых ресурсов. В противоположной ситуации, в условиях массового противодействия программе субъекта социальной политики ресурс социальной поддержки оказывается негативным (отрицательным) и требует компенсации, что неизбежно скажется на необходимости увеличения прямых материальных затрат на реализацию программы. Таким образом, анализ общественного мнения с целью выявления и оценки ресурсов социальной поддержки и социального действия должен стать неотъемлемой частью деятельности субъекта социального планирования при работе в рамках блока оценки ресурсов.
Последняя составляющая комплексной схемы социального планирования развития муниципального образования, в которой объективно возможно и практически целесообразно использование материалов, связанных с массовыми заинтересованными оценочно-ценностными суждениями и обусловленными ими волевыми проявлениями, это оценка социальных последствий и эффективности разработанной системы мероприятий. Оценка ожидаемых последствий при социальном планировании сводится к задаче формирования вариантного прогноза. Здесь прежде всего применяются методы статистического анализа и построения динамических рядов с последующей экстраполяцией, экспертных оценок основных тенденций, математического моделирования. Методы опроса общественного мнения при реализации этапа оценки социальных последствий схемы планирования социального развития муниципального образования носят вспомогательный характер. Такой статус массового опроса обусловлен самим перспективным (прожективным) характером объекта оценки, предлагаемого общественному сознанию. Внедрение той или иной системы социальных мероприятий еще не началось и поэтому респондент вынужден оценивать последствия реализации какой-либо модели, концепции, проекта, т.е. образования не реальной, а идеальной природы, функционирующего как бы в сослагательном плане. В этой связи возникает проблема компетентности субъекта и достоверности получаемых данных, не позволяющая применять опрос общественного мнения как основной и единственный метод решения рассматриваемой задачи. Но, вместе с тем, использование данного метода и в целом социологических диагностических процедур на этом этапе позволяют органам местного самоуправления - разработчикам планов социального развития уточнить представления о возможных перспективных позитивных и негативных эффектах от внедрения системы планируемых мероприятий.
Для решения поставленной задачи, с нашей точки зрения, сам инструментарий опроса (программа интервью, анкета и т.п.) должен быть организован особым образом. Главные принципы, на которые следует опираться при формировании социологического инструментария для оценки социальных последствий могут быть сведены к следующему:
Во-первых, вариантный (альтернативный) характер предлагаемых респондентам объектов оценки.
Во-вторых, детализированность и подробность описания во вводной части анкеты (интервью) параметров оцениваемого перспективного социального нововведения (социальной программы).
В-третьих, обязательный входной и промежуточный контроль понимания респондентом предмета оценки.
В-четвертых, агрегированный (интегральный) характер требуемых прогнозных оценок
В-пятых, ориентированность на применение открытых вопросов, сценарного подхода и в целом мягких методов.
В-шестых, представленность в инструментарии блоков нацеленных на выявление всех компонентов субстанциональной структуры мнения - рационального, эмоционального и волевого.
Таким образом, при разработке социальной политики на местном уровне данные опросов общественного мнения являются объективно необходимым элементом системы социального планирования. Они должны быть включены в такие блоки комплексной схемы разработки муниципальных планов социального развития как социальная диагностика и выявление социальных проблем; социальное целеполагание и определение социальных приоритетов; разработка системы социальных показателей и нормативов; оценка ресурсов; оценка социальных последствий разработанной системы мер.
В данном разделе идет речь о социальном планировании, о его важности в работе местного самоуправления и как важно учитывать результаты опросов общественного мнения, потому что это покажет, что властям небезразлично мнение народа. Так же рассказывается об этапах реализации включения общественного мнения в процесс социального целепологания. Далее идет описание работы территориального общественного самоуправления.
1.3 Название
Сейчас российское общество пытается отыскать удобную для жизни форму взаимодействия граждан и властных структур. Властная вертикаль российской государственности должна опереться на прочный фундамент гражданского участия в делах государства. На муниципальном уровне должны заканчиваться властные полномочия государственных органов, и должна начинаться прямая власть народа. На муниципальном уровне люди в полной мере должны ощущать себя главной частью общественной структуры. Все проблемы местного значения должны выстраиваться по потребностям местных сообществ. Сложная задача вовлечения граждан в управление государством должна быть решена на муниципальном уровне. Именно здесь люди должны иметь всю полноту контроля над ситуацией. И для этих целей в составе муниципальных образований законодательно предусмотрено существование Территориального Общественного Самоуправления
Территориальное общественное самоуправление – это вид корпоративного социального управления, имеющего территориальную привязку, оно заключается в инициативном создании гражданами саморегулируемых организаций для решения вопросов, связанных с их проживанием на конкретной территории.
Территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) является одной из форм инициативного участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Через инициативное, самостоятельное территориальное общественное самоуправление граждане имеют возможность под свою ответственность решать свои жизненно важные проблемы, возникающие в процессе проживания на конкретной территории. ТОС – это первичная, наиболее простая, близкая и понятная для населения форма решения местных проблем, затрагивающих и индивидуальные, и коллективные интересы граждан. Развитая система ТОС свидетельствует о наличии гражданского общества, высокой самоорганизации населения, его способности самостоятельно без помощи государственной власти разрешать повседневные местные проблемы. Государство в свою очередь должно поддерживать инициативу населения и обеспечивать условия для реализации такого естественного права человека, как право на территориальное общественное самоуправление.
Территориальное общественное самоуправление обеспечивает связь между обществом и органами местного самоуправления, а через них и с государством. Оно действует «снизу вверх», является проводником народной инициативы. ТОС – особый институт в системе местного самоуправления Российской Федерации, оно не относится к публичной власти, строится исключительно на началах добровольности и демократизма. Действие на основе принципа территориальности и решение вопросов местного характера отличает ТОС от других форм общественных объединений, деятельность которых не зависит от проблем какой-либо конкретной местности.
Организация территориального общественного самоуправления может решить проблему управляемости территорий муниципальных образований. Особое значение это имеет для городских поселений с районным делением, где территория жилого района поселения может стать территорией, на которой будут образованы органы территориального общественного самоуправления, а также для муниципальных образований-сельских поселений, представляющих собой несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов).
Актуальной в этой связи является возможность передачи органам территориального общественного самоуправления осуществления части полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на соответствующей части муниципального образования, конечно без ущерба для муниципального образования. Основанием для такой передачи могут быть публично-правовые договоры между органами местного самоуправления и органами ТОС. Данное направление следует развивать как в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Независимость от органов государственной власти не означает, что государство не может использовать инициативу граждан для решения общегосударственных задач. В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы 1 территориальное общественное самоуправление может способствовать реализации некоторых направлений совершенствования государственного управления. Первое – это обеспечение связи местного населения и органов государственной и муниципальной власти. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах предусмотрено специальное направление «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества» и одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации названа информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
Данная проблема может быть решена, в том числе через деятельность ТОС. Прежде всего, для развития механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений.
В настоящее время консультации с представителями гражданского общества до принятия решений органами государственной и местной власти носят фрагментарный характер и полностью зависят от их усмотрения.
Правительство Российской Федерации считает необходимым разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.
Такими каналами могут быть:
1. публичные обсуждения подготавливаемых решений;
2. общественная экспертиза социально значимых решений органов исполнительной власти;
3. включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;
4. создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества.
Все эти задачи могут быть успешно решены в том числе с помощью развития системы ТОС, что обеспечит не только взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с населением соответствующей территории, но и принятие именно тех решений, которые действительно учитывают интересы местного сообщества и объективно необходимы в конкретных условиях.
Второе направление административной реформы, в реализации которого так же может быть использован потенциал ТОС, – это развитие системы аутсорсинга. Оптимизация системы органов исполнительной власти состоит не только в децентрализации и деконцентрации государственных функций, но и в разработке и обеспечении широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Органы территориального общественного самоуправления вполне могли бы принять на себя выполнение подобных функций в рамках конкретной территории, если ТОС является юридическим лицом и прошло государственную регистрацию.
Таким образом, перед законодателем Российской Федерации и ее субъектов в настоящее время стоит задача создания прочной правовой основы для формирования и деятельности ТОС.
В итоге хочется сказать, что территориальное общественное самоуправление - полезная инициативная организация, которую нужно развивать, рассказывать о ней людям подробнее, чтобы они принимали участие в жизни своего дома, района, города
В первой главе рассматривается система органов государственной власти в регионе, специфика их деятельности. В рамках этой же главы разбирается общественное мнение как социальный феномен, его функционирование в системе властных отношений, раскрывается сущность этого понятия, его структура и функции, а также проблема изучения в исторической перспективе, далее рассматривается территориальное общественное самоуправление как инициативная организация граждан
