Институционное и материальное право 10 страница

Предварительное изучение дела может потребовать проведения дополнительных процессуальных действий. Они назначаются Судом после заслушивания генерального адвоката, а также после ознакомления с мнениями сторон. Суд вправе принять следующие меры: обязать стороны присутствовать лично; потребовать представления дополнительной информации и новых документов; потребовать подтверждения под присягой; провести проверку доклада эксперта; провести инспектирование места или предмета. Дополнительные процессуальные действия, назначенные Судом, могут быть предприняты им самим или поручены судье-докладчику. При проведении дополнительных процессуальных действий должен присутствовать генеральный адвокат. Сторонам предоставлено право присутствовать при проведении таких мер.

Суд вправе по собственной инициативе или по запросу одной из сторон и после заслушивания генерального адвоката предписать, чтобы определенные факты были подтверждены свидетелями. Стороны извещаются о том, когда свидетель будет давать показания перед Судом, и могут при этом присутствовать. После дачи основных показаний председатель Суда по собственной инициативе или по ходатайству сторон может разрешить задавать свидетелю вопросы. Как правило, свидетель приносит присягу Суду. Освободить свидетеля от присяги может только Суд после заслушивания сторон.

Правила процедуры предусматривают, что после того как стадия письменного разбирательства полностью завершена, судья-докладчик представляет Суду свой предварительный доклад с рекомендациями о том, каким образом рассматривать данное дело. Судья-докладчик, в частности, дает рекомендации о необходимых дополнительных процессуальных действиях, а также о том, передавать ли дело пленарному заседанию Суда или одной из его палат. Суд затем принимает решение о последующих действиях.

Если следовать процедурным нормам, то устное разбирательство должно начинаться с заслушивания теперь уже основного доклада судьи-докладчика, в котором обобщаются факты, правовые нормы и доказательства. Но на практике такой доклад рассылается заранее и тем самым молчаливо признается заслушанным.

Устное разбирательство ведется председателем (Суда или палаты), который несет ответственность за его должное проведение. Председатель, а также другие судьи и генеральный адвокат вправе в ходе устного разбирательства задавать вопросы представителям, консультантам и юристам сторон. Стороны могут обращаться к Суду только через своего представителя, консультанта или юриста.

Генеральный адвокат представляет свое заключение устно в конце устного разбирательства. Это последний этап такого разбирательства. После выступления генерального адвоката председатель объявляет устное разбирательство законченным. Правила процедуры допускают исключения: если после выступления генерального адвоката Суд сочтет необходимым, то он вправе предписать проведение дополнительных мер по изучению обстоятельств дела или повторить прежнее расследование. Суд также может возобновить устное разбирательство.

Описанный выше порядок применяется в Суде европейских сообществ для рассмотрения прямых исков и кассационных жалоб на решения Суда первой инстанции. Иной порядок принят в отношении обращений национальных судов (предварительных решений). Он больше напоминает процессуальные правила рассмотрения дел в конституционных судах, существующих во многих государствах современного мира, в том числе в странах, входящих в европейские сообщества. Полной аналогии мешает лишь то обстоятельство, что компетенция Суда европейских сообществ заметно шире, чем компетенция традиционного конституционного суда. Она охватывает не только вопросы принципиального характера, обычно свойственного сфере конституционной законности, но и большое количество вопросов, относящихся скорее к отдельным отраслям права сообществ, включая порой чисто технические вопросы.

Следует иметь в виду, что особенности процедуры принятия предварительных решений предопределены самим характером этих решений и ролью Суда во взаимоотношениях с национальными судами. Инициатива здесь полностью принадлежит национальным судам. Они и только они направляют свои обращения в Суд европейских сообществ. Причем делается это, как правило, уже после начала судебного разбирательства по тому или иному делу. Именно национальный суд определяет конкретное дело, для решения которого требуется предварительное решение Суда европейских сообществ. В ряде стран установлено, что до получения предварительного решения процесс в национальном суде приостанавливается.

Поскольку в государствах-членах действуют различные судебные системы, практика обращения национальных судов в Суд европейских сообществ достаточно разнообразна. Одни суды сопровождают свое обращение подробными приложениями с объяснением фактических и юридических обстоятельство дела, а порой предлагают собственное решение. Другие суды ограничиваются кратким вопросом, как бы полагая, что Суд европейских сообществ находится в курсе проблем правового развития в государствах-членах. Далеко не всегда национальные суды правильно интерпретируют само назначение предварительных решений и возможности Суда европейских сообществ.

В сущности, на Суд европейских сообществ возложена задача, сводящаяся к тому, чтобы дать толкование применяемому праву сообществ. И это делается не в общем виде, а строго в рамках, очерченных конкретным делом. Следует учитывать и то, что Суд европейских сообществ не изучает фактические обстоятельства дела и не принимает свои решения по вопросам национального права. Формулируя свое предварительное решение, Суд европейских сообществ не делает широких выводов и, в частности, не дает заключения о соответствии национального права праву сообществ. Если вопрос к Суду европейских сообществ со стороны национального суда сформулирован неправильно, Суд европейских сообществ отказывается отвечать на него либо изменяет формулировку вопроса.

Рассмотрение обращений национальных судов в Суде европейских сообществ с этих позиций может расцениваться как процесс в процессе, своего рода промежуточный процесс. Завершение такого промежуточного процесса и принятие Судом европейских сообществ предварительного решения отнюдь не означает, что рассмотрение дела в национальном суде прекращено. Национальному суду еще предстоит вынести свое собственное решение. При этом национальный суд в своем решении следует за предварительным решением Суда европейских сообществ прежде всего потому, что у него нет и не может быть другого такого правового основания для решения.

Процессуальные правила, касающиеся рассмотрения дел в преюдициальном порядке, имеют свои особенности. Установлены иные сроки: после представления обращения в Суд европейских сообществ стороны, государства и институты должны направить свои заявления или письменные замечания в течение двух месяцев. Действуют упрощенные правила перевода материалов. Решая вопросы о представительстве и присутствии сторон на своих заседаниях, Суд европейских сообществ принимает во внимание процессуальные нормы, на базе которых происходит разбирательство дела в соответствующем национальном суде.

Влияние традиций и технологии общего права на Суд европейских сообществ определенно сказывается в том, что тогда, когда вопрос, заданный ему при рассмотрении дела в преюдициальном порядке, повторяет в основном вопрос, по которому Суд уже вынес предварительное решение, он после извещения об этом национального суда, от которого поступило обращение, а также заслушивания или получения замечаний от сторон, государств-членов и институтов сообществ и после заслушивания генерального адвоката вправе обоснованным образом сослаться в своем решении на прежнее суждение.

В целом развитие процессуального права, регламентирующего организацию и деятельность Суда европейских сообществ, а в еще большей степени его практика постоянно учитывают многообразный опыт функционирования национальных судов государств-членов. В то же время судебные системы государств-членов развиваются с учетом опыта, накопленного в сообществах. Разумеется, подобное переплетение континентальной модели права с общим правом, помноженное на различия в национальных системах юридического образования, вызывает порой непредвиденные осложнения в практической деятельности Суда европейских сообществ. Но они носят преходящий характер и, как правило, быстро преодолеваются.

Важной чертой деятельности Суда европейских сообществ является правило, согласно которому его решения принимаются от имени всего состава судей, участвовавших в рассмотрении дела. Регламент Суда не признает возможности формулирования особого мнения судьи, а тем более опубликования такого мнения. Если говорить языком политиков, то «диссидентов» в Суде не должно быть. Даже тогда, когда судья-докладчик занимает иную позицию, чем та, которую приняло большинство судей, решение выходит во вне как принятое единогласно.

Является ли это правило достоинством Суда европейских сообществ? Вряд ли на этот вопрос можно ответить утвердительно. Во всяком случае существующий порядок не раз подвергался острой критике в юридической и политической литературе. Сами же судьи считают, что менять данный порядок не следует: он не препятствует коллегиальному обсуждению дела, а самое главное, высказыванию судьями различных точек зрения и одновременно способствует авторитету судебных решений. Ведь Суд существует сравнительно недолго и потому его решения могут восприниматься как не столь уж обязательные, если станет известно, что между судьями нет единства мнений и у тех, кто занимает особую позицию, есть серьезные основания сомневаться в обоснованности принятого решения.

Со временем, однако, разногласия между судьями все чаще становятся достоянием общественности. Судьи, не согласные с решением, принятым большинством голосов, находят пути и средства, чтобы дать информацию относительно своего понимания сути рассматриваемого дела, а также о том, какова была их личная позиция.

Наличие разных мнений в Суде накладывает свой отпечаток на формулировки принимаемого им решения. Судьи стараются избегать в решении спорных моментов, обойти «острые углы». Поэтому из текста судебного решения крайне трудно составить представление о содержании дискуссии, развернувшейся между судьями. Иной раз краткость текста и сжатость формулировок решения отражают остроту споров.

В последние годы через Суд ежегодно проходит около 300 дел. Средняя продолжительность рассмотрения дела в Суде в 1994 г. составила 20,8 месяца для исков всех видов и 18 месяцев для вынесения предварительных решений. При этом Суду удалось добиться сокращения сроков разбирательства дел (два года назад они были более продолжительными и составляли соответственно 22,9 месяца и 20,4 месяца). Суд прилагает усилия к дальнейшему ускорению процесса, отчетливо осознавая, что затяжка с вынесением решений отрицательно сказывается на его авторитете и результативности его деятельности. Это особенно заметно в сфере вынесения предварительных решений: национальные суды не только выражают неудовлетворенность продолжительностью прохождения их обращений через Суд европейских сообществ, но и порой отказываются от таких обращений. При этом страдают интересы единообразия применения и толкования права сообществ.

Судебные решения. Правила процедуры предъявляют строгие формальные требования к решению Суда европейских сообществ. В нем наряду с указанием на то, что это есть решение Суда, должны быть приведены следующие данные: дата поступления дела, фамилии председательствовавшего и судей, участвовавших в разбирательстве дела, фамилия генерального адвоката, фамилия канцлера, описание сторон, фамилии их представителей, консультантов и юристов, изложение иска или обращения за предварительным решением, запись о том, что генеральный адвокат был заслушан, обобщение фактов, основания для принятия решения, постановляющая часть решения, включая решение об оплате судебных издержек.

Решение принимается на открытом заседании Суда. Стороны должны быть приглашены и извещены о дате и месте заседания. Оригинал решения, подписанный председателем, судьями, участвовавшими в рассмотрении дела, и канцлером, запечатывается и передается на хранение в канцелярию. Стороны получают заверенную копию решения. Канцлер отмечает на оригинале решения дату его рассылки сторонам. На канцлера возложена обязанность публикации решений, принятых Судом.

Решение Суда европейских сообществ вступает в силу в день его рассылки сторонам.

Решения Суда европейских сообществ обязательны как для сторон, участвовавших в разбирательстве исков, так и для национального суда, обратившегося за предварительным решением. Приведение в исполнение решений Суда определено условиями учредительных договоров. Как сказано в Договоре о ЕЭС, принудительное исполнение осуществляется в соответствии с гражданско-процессуальными нормами того государства, на территории которого оно имеет место (ст. 192).

Если положение об обязательном характере решений Суда европейских сообществ по искам с теоретической точки зрения не вызывает сомнений, то по отношению к предварительным решениям такие сомнения вполне возможны. Ведь правовая система сообществ не знает иерархического подчинения судов государств-членов Суду европейских сообществ. Вместе с тем нельзя не заметить, что национальные суды в известной мере сравнимы с судами сообществ, наделенными общей компетенцией. Суд европейских сообществ как главный их суд не стоит прямо над ними, но тем не менее выполняет своего рода дополнительные функции по обеспечению единообразного применения права сообществ в государствах-членах, по согласованию и, более того, по сближению права сообществ и национального права. Суд европейских сообществ явно играет более значимую роль, чем просто координатор. Интересы укрепления правопорядка сообществ прямо диктуют необходимость того, чтобы предварительные решения Суда воспринимались национальными судами в качестве не только общего руководства, исходной позиции, своего рода «ключа» для рассмотрения конкретного дела, но и правового акта, который они обязаны строго выполнять.

Разумеется, следует постоянно учитывать, что в сфере предварительных решений, как и в других сферах, Суд европейских сообществ осуществляет свою деятельность в условиях, при которых в принципе есть два правопорядка, сохраняющих свои особенности: правопорядок сообществ и правопорядок государств-членов. И они не просто соседствуют или сопрягаются друг с другом, а оказывают друг на друга заметное влияние. Через предварительные решения Суд активно участвует во взаимодействии этих двух процессов. В свою очередь взаимодействие данных процессов предопределяет содержание и характер предварительных решений Суда, позволяет ему играть активную роль в формировании единого правопорядка.

Повышению роли Суда европейских сообществ способствовали положения Маастрихтского договора. В новой редакции статьи 171 сказано о том, что государство-член обязано принимать все необходимые меры для выполнения решения Суда по поводу нарушения этим государством обязательств, вытекающих из Договора. Если Комиссия сочтет, что такие меры не приняты, она, после предоставления государству возможности дать свои замечания, издает обоснованное заключение, определяющее пункты, по которым это государство не выполнило решение Суда.

Если это государство не принимает необходимых мер по решению Суда в срок, установленный Комиссией, последняя может передать дело в Суд. Поступая таким образом, она определяет единовременную сумму или размер штрафа, подлежащие уплате государством-членом, которые она считает уместными в данных обстоятельствах. Если Суд находит, что государство-член не выполнило его решения, он может наложить на это государство обязательство уплатить единовременную сумму или штраф.

Надо сказать, что в принципе решения Суда европейских сообществ выполняются относительно неплохо. Это прежде всего предопределяется авторитетом, приобретенным Судом, его общей достаточно высокой правовой культурой. Тем не менее вопрос об исполнении решений Суда отнюдь не снят с повестки дня. На, казалось бы, достаточно позитивном общем фоне были и остаются свои проблемы. Европарламент в постановлении от 13 февраля 1996 г. выразил даже свое осуждение случаев невыполнения государствами-членами решений Суда европейских сообществ. Некоторые судебные решения остаются на бумаге очень долго, о чем свидетельствуют примеры тринадцатилетнего игнорирования государствами-членами конкретных решений. Европарламент потребовал, чтобы по отношению к таким государствам-членам были незамедлительно применены финансовые санкции, предусмотренные учредительными договорами.

Европарламент высказался и по поводу предварительных решений. Он обратил внимание на неравномерность их использования в практике государств-членов. В то время как из одних стран идет все увеличивающийся поток обращений национальных судов в Суд европейских сообществ, в других странах возможности преюдициальной процедуры остаются нереализованными. Европарламент запросил у Комиссии подробный анализ состояния дел в данной сфере деятельности Суда европейских сообществ, высказав при этом свое предположение о том, что основная причина кроется в неосведомленности судей национальных судов.

Палата аудиторов

Палата аудиторов была образована в соответствии с пунктом 1 статьи 7, пунктами «а» – «с» статьи 45 Договора о ЕОУС, пунктами «а» – «с» статьи 188 Договора о ЕЭС и пунктами «а» – «с» статьи 160 Договора о Евратоме. Год рождения Палаты – 1975 г. Многие вопросы организации и деятельности Палаты регулируются также в Договоре об изменении некоторых финансовых условий договоров, учреждающих европейские сообщества, и в Договоре, учреждающем единый Совет и единую Комиссию европейских сообществ. Для создания Палаты у сообществ были серьезные основания. Сообщества в 70-е годы смогли обзавестись самостоятельным бюджетом, который становится все более и более объемным. Это не могло не вызвать потребности в независимом, профессиональном и авторитетном финансовом контроле. О полезности такого контроля свидетельствовал опыт государств-членов, в которых давно уже функционировали соответствующие специализированные государственные органы. Потребность в Палате аудиторов остро ощущал Европарламент, бюджетные полномочия которого заметно расширились.

Нельзя сказать, что до этого финансовый контроль в сообществах полностью отсутствовал. До 1977 г. в ЕЭС и Евратоме существовало Счетное бюро, а в ЕОУС – счетный инспектор. Но как показала практика, ни их статус, ни реальный авторитет в системе институтов сообществ не отвечали возросшим требованиям к финансовому контролю. Нужно было не только объединить все счетные службы, но и предоставить новому институту более серьезные права.

Первоначально Палата аудиторов состояла из девяти человек, но с увеличением числа государств – членов сообществ ее состав расширился. В настоящее время в соответствии с принципом: от каждого государства – независимо от численности населения и других критериев – по одному члену Палаты, она состоит из 15 членов. В качестве одного из важнейших принципов деятельности Палаты провозглашена ее независимость. Выполняя свои обязанности, ее члены не должны получать никаких инструкций от правительств или иных органов государств-членов. Установлено, что члены Палаты избираются из числа специалистов, работающих или работавших в органах аудиторского контроля в своих странах или являющихся признанными авторитетами в этой области. Назначение производит Совет на основе единогласного голосования после обязательных консультаций с Европарламентом. Срок пребывания в должности – шесть лет, но правила не запрещают нового назначения членов Палаты, завершивших шестой год срока их полномочий.

Палата аудиторов – коллегиальный орган. В принципе все решения в ней принимаются большинством голосов. Отдельным членам Палаты могут даваться поручения как профессионального, так и административного характера. Председатель Палаты избирается ее членами из своей среды сроком на три года, он может быть переизбран на новый срок.

Палата аудиторов наделена широкими полномочиями. Она проверяет правильность всех поступлений и расходов как в отношении сообществ, так и в значительной мере в отношении органов и организаций, ими образованных. Проверка охватывает, в частности, генеральный бюджет европейских сообществ, финансовую деятельность ЕОУС, не включаемую в данный бюджет, а также внебюджетные финансовые операции, основывающиеся на взносах государств-членов на сотрудничество с развивающимися странами, ассоциированными с ЕЭС. Обращает на себя внимание положение о том, что Палате предписано осуществлять проверку под углом зрения «чистого финансового управления».

По требованию Палаты аудиторов институты сообществ и национальные органы обязаны представлять необходимые документы или иную информацию.

При всей тщательности отработки процедур и форм деятельности институтов сообществ Палата аудиторов выделяется регулированием, казалось бы, частностей и редких ситуаций. Специально указывается на то, что проверки должны проводиться до закрытия счетов. Это означает, что они должны быть систематическими и следовать за каждым поступлением или расходом. В конце финансового года Палата обязана представлять институтам сообществ и публиковать в официальном издании свой годовой доклад. Отдельные годовые доклады составляются для руководства ЕОУС и для организаций, созданных сообществами. Палата представляет институтам сообществ свои заключения и наблюдения по специфическим вопросам, а также выполняет их отдельные поручения. Она наиболее тесно связана с Европарламентом, но прямо не подчинена ему.

Доклады и заключения Палаты аудиторов играют немаловажную роль в развитии сообществ. Они внимательно изучаются соответствующими институтами, в первую очередь Европарламентом и Советом. Маастрихтский договор особо отметил, что Палата оказывает помощь Европарламенту и Совету в осуществлении ими своих полномочий в сфере контроля за исполнением бюджета. Особенно важно ее мнение при рассмотрении в Европарламенте вопроса об оценке деятельности Комиссии за финансовый год. Это мнение учитывается Комиссией, сразу же предпринимающей меры по исправлению выявленных недостатков.

Все возрастающее значение Палаты аудиторов нашло отражение в том, что Договор о Европейском союзе относит ее к основным институтам сообществ (ст. 4). В Договоре указывается, что Палата осуществляет проверку всех отчетов о всех расходах и доходах Сообщества. Она проверяет также правильность отчетов о расходах и доходах всех органов, создаваемых Сообществом, за исключением случаев, когда это прямо запрещается. Аудиторская проверка должна проводиться на основе документов и, если это необходимо, ознакомления с материалами других институтов сообществ и государств-членов. В государствах-членах проверки должны осуществляться во взаимосвязи с их аудиторскими учреждениями.

Амстердамский договор подчеркнул важное значение Палаты аудиторов в институционной системе. О ней теперь говорится в статье «Е» Договора о Европейском союзе, перечисляющей составные части этой системы, равно как и в статье 173, наделяющей Палату аудиторов (а также Европарламент и Европейский центральный банк) дополнительными правами по защите своих прерогатив. Ряд статей Амстердамского договора устанавливают дополнительные права и обязанности Палаты аудиторов в различных сферах. В частности, Палата аудиторов получила доступ к информации, которой владеет Европейский инвестиционный банк. Отдельная декларация предусматривает возможность заключения Палатой аудиторов трехсторонних соглашений с Европарламентом и Комиссией.