Становление рационального и эффективного территориального устройства Российской Федерации, вопросы, связанные с изменением состава субъектов нашей страны, занимают ведущее место в науке конституционного права. Переустройство субъектного состава России тесно связано с поиском наиболее оптимального количества входящих в ее состав территориальных образований.
С появлением Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (далее также ФКЗ), предусмотренного ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции Российской Федерации, была предпринята попытка дать правовую основу и заложить механизмы для изменения территориального устройства РФ.
Вышеуказанный ФКЗ четко разделяет процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в составе России нового субъекта. Под принятием в состав РФ нового субъекта понимается изменение состава субъектов России в результате присоединения к Федерации иностранного государства или его части. Образование же в составе Российского государства нового субъекта - изменение состава субъектов РФ в соответствии с законодательством, не связанное с принятием в Федерацию иностранного государства или его части.
Условием образования нового субъекта является граничащее состояние между объединяющимися субъектами.
Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию России и данного иностранного государства в соответствии с международным договором. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство.
Проанализировав нормы Федерального конституционного закона, можно сделать следующие выводы:
1) единственной законной возможностью образования нового субъекта в составе Российской Федерации является объединение двух или более субъектов в один;
2) объединиться могут только граничащие между собой субъекты;
3) объединение нескольких субъектов в один может повлечь прекращение существования субъектов, участвующих в данном процессе;
4) в качестве нового субъекта в состав Российской Федерации может быть принято иностранное государство в соответствии с международным договором, заключенным между Россией и данным иностранным государством;
5) в РФ может быть принята часть иностранного государства на основании международного договора между Россией и иностранным государством, частью которого является территориальное образование, принимаемое в состав России в качестве нового субъекта Федерации.
Вопросы вызывают формулировки и юридическая техника вышеуказанного Закона. Правовой механизм осуществления изменения субъектного состава Российской Федерации требует уточнений и разъяснений.
Исходя из данного Федерального конституционного закона, образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Хотя, казалось бы, субъекты, территории которых подлежат объединению, всегда прекращают существование, передавая свой статус новообразованному субъекту. Надо сказать о том, что подобные правовые конструкции не могут способствовать проведению единой политики в процессе объединения субъектов РФ. А единообразная политика в осуществлении процессов территориального переустройства Российской Федерации и соответственно ее субъектов представляется необходимой.
В Законе ничего не говорится о разделении субъектов РФ, хотя ч. 2 ст. 65 Конституции РФ прямо не запрещает такую процедуру образования нового субъекта. Можно сделать вывод о том, что субъекты, объединившись, разъединиться уже не смогут. Данный подход, безусловно, можно считать неполноценным. В этом случае законодатель пошел по пути негативного, ограничительного регулирования отношений, связанных с изменением субъектного состава Российской Федерации, ограничивая, а точнее не предоставляя права субъектам на разделение.
Односторонний подход, при котором субъектам можно только объединяться, оставляет вопросы и вместе с тем проблемы в случае присоединения к России другого государства, особенно с большим территориальным потенциалом. У нового субъекта России не будет законных способов переустройства территориальной организации путем разделения. Субъекты Российской Федерации могут обладать правом на разъединение только в составе России, в границах Российского государства. Данное право не может иметь ничего общего с правом выхода субъектов из состава Российской Федерации, которым они не обладают и в принципе не могут обладать, поскольку принцип территориальной целостности государства является основополагающим началом федеративного устройства России.
С.А. Авакьян отмечает, что образование нового субъекта в составе Российской Федерации может произойти и другими путями, помимо объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Возможны следующие вариации: разделение существующего субъекта на два субъекта Российской Федерации; выделение части территории из имеющегося субъекта и присвоение данной территории статуса нового субъекта Российской Федерации; выделение территорий из двух - трех пограничных субъектов и образование на этой основе нового субъекта Российской Федерации.
ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" не определяет, в какие сроки Президент РФ должен рассмотреть вопрос о выражении согласия с инициативой заинтересованных субъектов России об образовании в составе Федерации нового субъекта. Здесь же можно отметить отсутствие правовых последствий в случае, если Президент не выражает свою позицию в указанный срок или вовсе оставляет вопрос без ответа.
Вышеуказанный нормативный правовой акт не дает ответа и на вопрос, какие юридические последствия возможны в случае отказа в поддержке такой инициативы со стороны Президента РФ. Соответственно, не существует и правовых средств для защиты своих интересов субъектами Российской Федерации в случае отказа Президента РФ поддержать их инициативу.
Не определен срок уведомления Президентом о поступившем предложении со стороны иностранного государства или части иностранного государства Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ и Правительства РФ. Поскольку иностранное государство или часть иностранного государства с предложением о принятии в состав России обращается в широком смысле не только к Президенту России, но и к Российскому государству в целом, необходимо установление срока, в течение которого глава государства уведомляет о таком предложении другие задействованные в процедуре органы государственной власти.
Надо сказать о том, что процедура объединения двух или более субъектов РФ в один вообще не ограничена по срокам, поскольку исходя из данного ФКЗ невозможно определить срок внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" умалчивает также о сроках внесения международного договора, заключенного между Российской Федерацией и иностранным государством, а также проекта федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта в Государственную Думу РФ. Сроки внесения международного договора в Государственную Думу Федерального Собрания России не установлены и Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", устанавливающим порядок внесения на ратификацию международных договоров.
Законодательно можно расширить условия образования нового субъекта в составе РФ, закрепить и другие предпосылки, помимо территориальной близости. Здесь важно понять, какие субъекты являются граничащими между собой.
По данному вопросу существует правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, исходя из которой вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти. Но нигде не говорится о том, что автономные округа граничат с краем, областью, в состав которых входят.
В соответствии с Законом в результате принятия иностранного государства в состав Российской Федерации новому субъекту предоставляется статус республики, однако международным договором может быть предусмотрено присвоение статуса края или области. В случае же присоединения части иностранного государства принятое территориальное образование может быть наделено статусом республики, края, области, автономной области, автономного округа.
Данная норма не способствует укреплению симметрии субъектов в составе Российской Федерации. Если исходить из того, что республики в составе России называются государствами (ст. 5 Конституции РФ 1993 года), то в результате принятия в состав РФ другого иностранного государства логичным представляется наделение нового субъекта статусом именно республики, но в то же время Федеральный конституционный закон предусматривает наделение статусом края или области в соответствии с международным договором, исключая другие виды субъекта РФ. В случае же принятия части иностранного государства имеется более широкий ареал для наделения статусом нового субъекта - республики, края, области, автономной области или автономного округа.
В соответствии с Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" в результате принятия в состав Российской Федерации как иностранного государства, так и части иностранного государства не предусмотрено наделение нового субъекта РФ статусом города федерального значения.
Изменения субъектного состава Российской Федерации происходили с 2005 по 2008 г. Было осуществлено 5 объединительных проектов. Образованы новые субъекты (некоторые, правда, со старым наименованием): Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область и Забайкальский край.
В г. Москве 18 марта 2014 г. был подписан "Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов", который ратифицирован в соответствии с законодательством.
Автономные округа, переставшие существовать как конституционные субъекты Российской Федерации, входили в состав края или области. О противоречиях, существующих в сложносоставных субъектах Российской Федерации, механизмах их разрешения ученые размышляли и до начала процессов переустройства субъектного состава нашего государства, предлагая автономные округа, которые могут объединиться (войти в состав) с краем или областью, наделить статусом национальных автономных округов в составе края или области.
Объединительный процесс, в ходе которого два или более субъекта образуют один, может способствовать дальнейшему устранению конструкции сложносоставных субъектов РФ.
В настоящее время в составе Федерации находятся четыре автономных округа, имеющих статус субъекта РФ, три из которых входят в состав других субъектов России. Ненецкий автономный округ в соответствии с Уставом Архангельской области входит в ее состав, а Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа - в состав Тюменской области.
В практике изменения территориального устройства Российской Федерации возникает вопрос, который может завести в конституционный правовой тупик дальнейшие объединительные процессы субъектов. Если автономные округа изъявят желание с соблюдением всех формальных процедур и в дальнейшем участвовать в объединительных процедурах, то как быть со ст. 5 Конституции Российской Федерации, согласно которой автономные округа - субъекты Российской Федерации обозначены во множественном числе, а значит, их должно быть не меньше двух. Положения же главы 1 Конституции РФ об основах конституционного строя, как известно, можно пересмотреть только созывом Конституционного собрания и принятием нового Основного Закона. Данная правовая коллизия порождает феномен избирательного применения законодательных норм. Возможно, и это является причиной приостановления вышеуказанных процедур.
Обращает на себя внимание процесс образования нового (старого) субъекта - Красноярского края Российской Федерации. 14 октября 2005 г. был принят Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа", в соответствии с которым 1 января 2007 г. появился новый укрупненный и переустроенный субъект Федерации - Красноярский край.
Существует мнение, что при объединении Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов практически произошло поглощение Красноярским краем входящих в его состав автономных округов, по сути упразднение последних, тем более с их преобразованием в муниципальные образования. В связи с этим авторы обращают внимание на следующие моменты: в соответствии с Конституцией Российской Федерации должен быть образован именно новый субъект, поэтому в результате объединения вновь образованный субъект не должен сохранять наименование одного из территориальных образований, участвующих в объединительном процессе. Исходя из такой логики, можно заключить, что поскольку Красноярский край не прекратил существования, то новый субъект не образовался, а продолжил существовать старый, только в других параметрах. Вопросы вызывает вхождение территорий автономных округов в состав края, что отличает их отношения от взаимоотношений с другими субъектами Федерации. Ведь законодательно вообще не предусмотрено объединение субъектов Федерации, в случае если один из них входит в состав другого.
В литературе высказывается и противоположное мнение. Допуская возможность как слияния, так и присоединения одного или нескольких субъектов к другому, в отношении образования нового Красноярского края обращается внимание на то, что была сформирована система органов государственной власти нового субъекта в отличие от присоединения, когда сохраняется законодательство присоединяющегося или присоединяющихся субъектов Российской Федерации, а сохранение наименования одного из объединившихся субъектов, а именно Красноярского края, считают оправданным исторически, политически и экономически.
Проблемным является вопрос правового статуса упраздненных субъектов в составе новообразованного субъекта. Упраздняемые автономные округа становятся административно-территориальными единицами со специальным статусом. Неопределенность по данному вопросу вызвана тем, что подобного понятия в конституционном праве России не существует.
В законодательстве термин "статус" применительно к субъекту Российской Федерации используется в ст. 66 и ст. 137 Конституции России. Называется сам термин, но его содержание в Основном Законе не раскрывается. Более того, нет Федерального конституционного закона, предусмотренного ч. 5 ст. 66 Конституции, принятие которого является необходимым условием для нормативно определенного механизма осуществления процедур, связанных с изменением статуса субъектов Федерации.
Вопросы о присоединении одного или нескольких субъектов к другому субъекту, их слиянии, последующем упразднении субъекта являются дискуссионными. Упразднение субъекта Российской Федерации в случае, когда его территория включается в состав другого субъекта в виде территориальных (административно-территориальных) единиц в результате образования нового субъекта является не чем иным, как изменением статуса субъектов России. Как отмечает С.А. Авакьян, сам по себе выход автономного округа из состава края или области уже является изменением конституционно-правового статуса данного округа.
Высказывается мнение, согласно которому под изменением статуса субъекта РФ понимается переход из одного вида в другой, а также объединение и самоликвидация субъектов. Одним из способов изменения статуса субъекта Российской Федерации называется получение специального конституционно-правового статуса, который будет отличаться от статуса, определенного Конституцией РФ.
С принятием Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" в составе России было образовано два новых субъекта Федерации - Республика Крым и город федерального значения Севастополь.
Объединение в одном Федеральном конституционном законе двух совершенно разных по основаниям и по процессу процедур - принятия и образования в РФ новых субъектов - представляется нецелесообразным и недопустимым. Конституционный Суд РФ, давая свою оценку о соответствии международного Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым Конституции РФ 1993 года, не обратил внимания на данное обстоятельство.
В связи с образованием новых субъектов Российской Федерации в результате принятия в состав государства иностранного государства можно обозначить следующие правовые пробелы и проблемы.
Исходя из вышеуказанного Федерального конституционного закона, в состав России была принята Республика Крым как иностранное государство, а образовались сразу два субъекта - Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Внесение изменений в Федеральный конституционный закон "О порядке принятия...", в соответствии с которыми будут предусматриваться возможности образования нового субъекта в составе РФ как в ходе объединения двух и более субъектов в один, так и в результате разделения существующих субъектов на два или более субъекта, может способствовать становлению более гибких механизмов для осуществления территориального переустройства Российской Федерации.
Вышеуказанный ФКЗ существенно осложняет процедуру принятия территориальных образований в состав России, поскольку требуется обязательное согласие иностранного государства и в случае присоединения его части. Указом Президента РФ от 17 марта 2014 г. N 147 "О признании Республики Крым" Республика Крым была признана в качестве суверенного и независимого государства, в котором город Севастополь имел особый статус.
Данный Федеральный конституционный закон не определяет категорию "часть иностранного государства". Остается неясным, что понимать под частью иностранного государства - это административно-территориальная единица в составе иностранного государства или, например, национально-культурное образование или образования иных форм.
Практика изменения субъектного состава Российской Федерации показывает, что вопросы правового регулирования данных процессов нуждаются в дальнейшем уточнении и развитии.
