П р а в о в и й а н а л і з

проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” (№ 5130 від 15.09.2016)

Проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” був поданий на розгляд Верховної Ради України подано Прем’єр-міністром України 15 вересня 2016 року та прийнятий у другому читанні 06 грудня 2016 року.

Природа даного проекту перш за все визначена в Пояснювальній записці до нього, де зазначено, що він направлений “на вдосконалення законодавства щодо підвищення мінімальних розмірів оплати праці та страхових виплат, економного та раціонального використання державних коштів та приведення у відповідність до фінансових можливостей положень окремих законів України, пропонується внести зміни до низки законодавчих актів щодо: оплати праці та соціального страхування; легалізації відносин у сфері зайнятості, пенсійного забезпечення на 2017 рік; виплати стипендій студентам (курсантам) вищих навчальних закладів; сплати єдиного внеску платниками єдиного податку; плати за надання адміністративних послуг, сплати судового збору та державного мита тощо.

В рамках підготовки правового аналізу проекту закону, він був направлений до Головного науково-експертного управління Верховної Ради України. У своєму висновку від 16.11.2016 року Управління зазначило, серед всього, наступне (до ознайомлення надається пункти 9, 10 та 11 Висновків):

9. У законопроекті простежується тенденція до звуження права осіб, які навчаються у вищих навчальних закладах за денною формою навчання на отримання стипендій за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а також продовження практики, згідно із якою закріплені у чинних законах державні гарантії забезпечується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів.

Головне науково-експертне управління звертає увагу, що в Україні конституційно визнається і діє принцип верховенства права,відповідно до якого Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Цей принцип застосовується з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, згідно якої «принцип верховенства права зобов’язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя» (справа «Броньовський проти Польщі», заява № 31443/96, рішення від 22.06.2004 р., п. 184). Європейським судом також засвідчено, що безпідставним є посилання держави на відсутність бюджетного фінансування, оскільки реалізація особою права, що пов’язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних та чинних нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена в залежність від бюджетних асигнувань. Оскільки таке право декларовано державою, то відповідно держава через створювані нею органи несе обов’язок щодо своєчасної та повної виплати саме у розмірах, які нею ж визначені та закріплені в Законі (справа «Кечко проти України», рішення від 08.11.2005 р.).

Крім цього, слід врахувати, що відповідно до статті 18 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» стипендії учням професійно-технічних та студентам вищих державних навчальних закладів входять до державних соціальних гарантій, які надаються з метою соціальної підтримки цієї категорії громадян, та мають встановлюватися законами України.

Знецінення грошових доходів та заощаджень громадян внаслідок високої цінової інфляції, девальвації національної валюти, зростання тарифів на житлово-комунальні послуги (проживання у гуртожитках) та збільшення вартості послуг громадського транспорту перевезень суттєво погіршило спроможність батьків чи осіб, які їх замінюють, забезпечити дитину (особу), яка продовжує навчання, належним матеріальним утриманням. Тому для багатьох студентів (курсантів, учнів) стипендія є основним чи єдиним джерелом існування. У зв’язку з цим Головне управління вважає, що пропозиція про надання соціальних стипендій студентам (курсантам) вищого навчального закладу «у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України» потребує встановлення чітко визначених критеріїв її надання. Крім того, на наш погляд, необхідно передбачити право особи, яка навчається у вищих навчальних закладах за денною формою навчання, на звернення до місцевої державної адміністрації або до виконавчого комітету сільської, селищної ради, за місцем проживання, за отриманням державної соціальної допомоги відповідно до середньомісячного сукупного доходу такого студента (Закон України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям»), зокрема, у разі, якщо розмір соціальної стипендії не відповідатиме встановленим законом України соціальним стандартам. При цьому така особа, яка навчається у вищих навчальних закладах за денною формою навчання, має визначатися як одинока особа на правах члена сім‘ї (згідно із частиною 3 статті 3 Сімейного кодексу України).

10. Головне управління звертає увагу на те, що скасування гарантованого державою права на підвищену стипендію для дітей та осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи») та на відповідні виплати та підвищену стипендію дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, а також особам з їх числа (зміни до Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування») не відповідає вимогам забезпечення належного соціального захисту таких соціально вразливих категорій осіб, як діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, а також особи з їх числа, діти та особи, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС мають особливі потреби у забезпеченні їх життєдіяльності.

11. Як звуження змісту і обсягу наданих законом прав слід розглядати пропозицію щодо визначення частки студентів (курсантів), які мають право на отримання академічних стипендій (на сьогодні це 825 грн.), вченою радою вищого навчального закладу у межах, визначеного Кабінетом Міністрів України загального відсотку студентів (курсантів), які мають таке право, та стипендіального фонду (зміни до Закону України «Про вищу освіту»); скасування можливості отримання персональних стипендій особами, які досягли значних успіхів у навчанні та/або науковій діяльності і надання натомість звичайних академічних стипендій згідно з критеріями, встановленими Кабінетом Міністрів України.

Слід також врахувати, що наслідком скасування вказаних виплат для студентів буде зниження якості їх навчання, оскільки вони змушені будуть шукати різноманітні підробітки для забезпечення належного рівня життя. умовах. Таким чином, у довгостроковій перспективі ринок праці отримує менш кваліфікованих працівників, що негативно позначиться на можливостях розвитку економіки в цілому.

Згідно із Постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2004 р. № 882 «Питання стипендіального забезпечення» розмір персональної стипендії навчального закладу підвищується, зокрема, для студентів вищих навчальних закладів III-IV рівня акредитації, які навчаються за освітньо-кваліфікаційними рівнями "бакалавр", "спеціаліст" або "магістр" на 120 гривень порівняно з призначеною мінімальною ординарною (звичайною) академічною стипендією. Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2015 р. № 797 «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 5 березня 2008 р. № 165» для студентів вищих навчальних закладів III-IV рівня акредитації, які навчаються за освітньо-кваліфікаційним рівнем «бакалавр», «спеціаліст» або «магістр», її розмір становить 825 гривень на місяць. У підсумку, розмір персональної стипендії особам, які досягли значних успіхів у навчанні та/або науковій діяльності, вищих навчальних закладів III-IV рівня акредитації складає 945 гривень.

Загальний висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України зводиться до рекомендації про відхилення законопроекту та направлення його на доопрацювання.

При розгляді законопроекту Комітетом ВРУ з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення було подано два висновки від 29.09.2016 та 15.11.2016. У першому своєму висновку Комітет при розгляді питання пов'язаного із виплатою стипендій заслухав думку Міністра освіти і науки та Міністра соціальної політики та наголосив на необхідності забезпечення виплати стипендії соціально незахищеним верствам населення. У висновку від 15 листопада він назвав “сумнівним” положення проекту про позбавлення гарантованого законом розміру стипендії низки категорій з числа соціально вразливих верств населення. Однак не дивлячись на всі недоліки Комітет погодив текс проекту закону та направив його на розгляд Верховної Ради України.

Аналізуючи текст вказаного проекту слід погодитися з висновком Головного науково-експертного управління ВРУ та зауважити на тому, що законопроект містить в собі значні порушення чинного законодавства України.

Запропоновані зміни до статті 62 Закону України “Про вищу освіту”, що передбачає зміну чинної частини 4 статті, яка вказує, що розмір стипендіального фонду вищого навчального закладу повинен забезпечувати виплату академічних стипендій не менш як двом третинам і не більш як 75 відсоткам студентів (курсантів невійськових вищих навчальних закладів) денної форми навчання, які навчаються за кошти державного бюджету, без урахування осіб, які отримують соціальні стипендії, за своєю природою суперечать частині 3 статті 22 Конституції України, яка зазначає, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Також варто зазначити, що норма про встановлення частки студентів (курсантів), які мають право на отримання академічної стипендії вченою радою вищого навчального закладу містить у собі значні корупційні ризики, нажаль вказаний законопроект не проходив належну перевірку на відповідність антикорупційному законодавству.

Поряд з усім вказаним слід зазначити, що закон набирає чинності з 01 січня 2017 року, що ставить значну кількість студентів у дуже складне становище пов'язане з виконанням критеріїв для отримання академічної стипендії. Проблема полягає в тому, що Кабінет Міністрів України не розробив ще відповідних критеріїв, поряд з тим у деяких вищих навчальних закладах відповідно до їх навчального плану екзаменаційний період проходить у грудні тому застосування до таких студентів критеріїв, що сформовані на нормі закону, який не набрав сили є протиправним. Таке ж саме протиріччя стосується визначення успіхів у науковій діяльності, оскільки наявність таких успіхів потребує тривалої роботи студента та її реалізація є неможливою за короткий відрізок час, що передує набранню чинності законом.

Відсутність сформованих критерії для отримання академічної стипендії, порядку її отримання та достатнього часу унеможливлює належне відображення навичків та успіхів студента необхідних для отримання стипендії.

Підводячи загальний підсумок правового аналізу проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” (№ 5130 від 15.09.2016) слід зазначити наступне:

1. Вказаний законопроект грубо порушує вимоги чинного законодавства України, в першу чергу вимогу абзацу 3 статті 22 Конституції України;

2. Тенденція щодо звуження прав студентів (курсантів) вищих навчальних закладів була слушно підкреслена Головним науково-експертним управлінням Верховної Ради України, але нажаль його висновки були проігнорованні народними депутатами

3. Сама тенденція встановлення “ручного режиму” виплати стипендій та інших соціальних виплат є протиправною та суперечить практиці Європейського суду з прав людини (справа «Кечко проти України»)

До правового аналізу додається:

1. Текст проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” (№ 5130 від 15.09.2016)

2. Висновок Головного науково-експертного управління Верховної ради України від 16 листопада 2016 року.

3. Рішення Європейського суду з прав людини у справі “Кечко проти України” від 08 листопада 2005 року.