Проведение в жизнь конституционных норм власти и управления затруднялось условиями разрухи и гражданской войны в стране. Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играли чрезвычайные органы власти. Советы были не единственными органами государственного управления. Наряду с ними возникли и действовали комитеты бедноты (комбеды), революционные комитеты (ревкомы), которые должны были решить в первую очередь хозяйственно- экономические вопросы. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти было единство военной, политической и хозяйственной деятельности. Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы. Их создание диктовалась условиями гражданской войны. Они быстрее и энергичнее, чем Советы, обеспечивали удовлетворение нужд армии, восстанавливали разрушенное хозяйство, налаживали управление в освобожденных районах. Состав ревкомов был в основном рабоче-крестьянским. Ревкомы в своей деятельности исходили из указаний партийных, советских, военных властей и были подотчетны им. Этими же органами они и создавались.
Другими массовыми чрезвычайными органами советской власти были комитеты бедноты.
В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет “Об организации и снабжении деревенской бедноты”, согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Эти органы управления действовали, как правило, в сельской местности. Они состояли из бедняков и середняков. В их обязанности входило оказание помощи продовольственным органом в изъятии хлеба у кулаков и распределение его среди бедноты. Они же занимались конфискацией и перераспределением сельскохозяйственных орудий, предметов первой необходимости (одежды, обуви и т.д.). К лету 1918 г. в европейской части России и в Белоруссии было создано более 120 000 комитетов бедноты. Комбеды не редко распускали или переизбирали Советы, находившиеся под влиянием зажиточных крестьян, и брали власть в свои руки. В связи с этим ряде регионов возникли губернаторские и уездные бюро комитетов бедноты, которые координировали их деятельность. Функции комбедов часто выходили за рамки, определенные им декретом ВЦИК и СНК: они активно участвовали в перераспределении помещичьих и кулацких земель в пользу бедняков и середняков, занимались хозяйственными вопросами деревенской жизни, организовывали набор добровольцев и мобилизацию в Красную армию, вели культурно- просветительскую и агитационную работу. Смешивание функций партийных комитетов, Советов и комбедов прождало управленческую неразбериху. Чтобы ликвидировать это своеобразное “двоевластие” в деревне, IV Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов в ноябре 1918 г. принял решение о передаче функций комитетов бедноты Советам. На комитеты бедноты возлагалась задача организации перевыборов сельских Советов, после чего они распускались.
Чрезвычайные органы управления создавались не только на местах, но и при центральных органах власти. Так, огромную роль в упрочении советской власти и в налаживании системы управления сыграла Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК).
Созданная при Совнаркоме, 15 декабря она обратилась ко всем Советам с рекомендацией повсеместно организовывать чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией. К середине 1918 г. было создано 40 губернаторских и 365 уездных чрезвычайных комиссий. В октябре 1918 г. ВЦИК утвердил “Положение о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях”. Члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК – соответствующими исполнительными комитетами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы на местах наделялись чрезвычайными полномочиями. Свою работу они координировали с наркоматами внутренних дел и юстиции. Представители этих наркоматов входили в состав ВЧК. С другой стороны, и ВЧК была представлена в коллегии НКВД своим сотрудником. В аппарате ВЧК были созданы отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др.
С окончанием гражданской войны легитимность чрезвычайных органов власти стала подвергаться сомнению. Раздавались голоса в пользу законности, правопорядка, которые давали бы “гарантии личности и имущества граждан ”. XI Всероссийская конференция РКП(б) подчеркнула, что “новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью экономполитики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке… компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть соответственно сужены и сама она реорганизована”.
