История принятия Хартии
Совет Европы в 1957 году проявил свое понимание местных органов власти, учредив для них представительный орган на европейском уровне - Конференция местных и региональных органов власти Европы (CLRAE). Именно CLRAE в своей 64-й резолюции (1968 г.) предложила декларацию о принципах местной автономии и призвала Комитет министров Совета Европы принять ее. Эту инициативу поддержала консультативная Ассамблея, которая в своей рекомендации № 615 (1970 г.) представила Комитету министров текст, очень близкий к тексту документа CLRAE и разработанный этими органами совместно. Однако декларация имела настолько общий характер, что на ее основе было невозможно предпринимать какие-либо определенные действия.
Поэтому новая инициатива CLRAE в 1981 г. была основана на более гибком подходе. Была также высказана точка зрения, что более целесообразным было бы предложить правительствам взять на себя жесткие обязательства. Документ должен быть гибким и учитывать различия между национальными конституционными системами и административными традициями путем предоставления правительствам определенного предела выбора положений, которые они бы считали обязательными.
В 1981 г. CLRAE представила Кабинету министров в резолюции № 126 проект Европейской Хартии местного самоуправления с предложением принять ее со статусом европейской конвенции. Кабинет министров решил передать предложение CLRAE в организационный комитет по региональным и муниципальным вопросам (CDRM) для их последующего обсуждения на 5-й конференции европейских министров, ответственных за местное самоуправление (Лугано 5-7 октября 1982 г.). Рассмотрев предложенный проект, министры признали, что проект Хартии представляет собой важный шаг в выработке определения принципов местного самоуправления и предложили CLRAE внести необходимые изменения в проект в соответствии с замечаниями по форме и по существу, сделанными в ходе конференции.
Текст пересмотренного Комитетом CDRM проекта Хартии был представлен 6-й конференции европейских министров, ответственных за местное самоуправление, которая проходила в Риме 6-8 ноября 1984 г. Изучив текста, министры единогласно выразили свое согласие с содержавшимися в нем принципами. Что касается юридической формы Хартии, большинство министров высказались в пользу конвенции. Комитет министров Совета Европы принял Европейскую хартию местного самоуправления в форме конвенции в июне 1985 г. и открыл ее для подписания 15 октября 1985 г. В последующие годы большинство государств - членов Совета Европы (41 из 46 стран) ратифицировали конвенцию Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: Проспект: Велби, 2006. - 432 с..
В начале1990-ых гг. Парламентская Ассамблея и Комитет министров Совета Европы заявили, что новые кандидаты на вступление в Совет Европы должны взять на себя обязательство подписать и ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления одновременно с рядом других ключевых конвенций.
Общая характеристика Хартии
Целью Европейской хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам т предоставляют их возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь. Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение и гарантии этого права позволяют обеспечивать и реализацию иных прав.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление -- одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.
Первая часть Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно п. 1 ст. 3 Хартии, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов -- не случайно оно «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов.
Использование понятия «публичные дела», закрепленного в первой части Хартии, Кокотов считает более правильным, нежели категорию «вопросы местного значения. Свою точку зрения он обосновывает тем, что «публичные дела» включают не только вопросы местного значения, но и ряд государственных полномочий.
Во второй части содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. В соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей разных государств - членов Совета Европы, допускаются исключение участниками определенных положений Хартии из числа тех, которые они считают обязательными для себя.
В Хартии не установлен порядок контроля за ее применением, за исключением требования о том, чтобы ее участники представляли всю необходимую информацию о законодательных и других мерах, предпринятых с целью выполнения Хартии. Главная из них, по мнению Кокотова, касается того, что государства, становящиеся участниками Хартии, должны в национальном законодательстве учесть, по крайней мере, 20 пунктов из содержательной части Хартии
В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемые в конвенции, которые разрабатываются под эгидой Совета Европы, то есть она носит чисто технический характер -в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу. Российское законодательство учло практически все принципы, закрепленные в Хартии.
Европейская хартия местного самоуправления - это первый многосторонний юридический акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одной из опор демократии, которую Совет Европы обязался защищать и развивать в духе общеевропейских ценностей. В основу его положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
