Органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Обсуждение проблемы участия населения в осуществлении местного самоуправления представляется особо актуальным в связи с процессами реформирования власти и развитием гражданского общества.
Местное самоуправление в Российской Федерации определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»[39, c. 3], Федеральный закон от 6 октября 2003 год №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [40, c. 3]), самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
На международном уровне правовую основу местного самоуправления составляет Европейская Хартия местного самоуправления (ETS № 122) [16, c.1], которая была принята в г. Страсбурге 15 октября 1985. Российская Федерация подписала Хартию 28 февраля 1996 и через два года, 11 апреля 1998, ратифицировала ее. Хартия вступила в силу для России 1 сентября 1998, став частью российской правовой системы.
Государства - члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию, в том числе и Россия, считают, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами - членами Совета Европы, и убеждены в том, что это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне.
Местное самоуправление в Российской Федерации провозглашено Конституцией Российской Федерации [19, c. 10]. Статья 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление может осуществляться гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В главе 5 Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливаются 11 основных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления:
1. Местный референдум – референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.)
2. Муниципальные выборы (Цель проведения муниципальных выборов – избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.)
3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (Цель – отзыв лица, утратившего доверие, Инициатор – население (инициативная группа граждан))
4. Сход граждан (Цель проведения схода граждан – осуществление полномочий представительного органа муниципального образования, Условие проведения схода граждан – численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.)
5. Правотворческая инициатива граждан (Цель выдвижения правотворческой инициативы – внесение в органы местного самоуправления проекта муниципального правового акта, Кто выступает с правотворческой инициативой – инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.)
6. Территориальное общественное самоуправление (Территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан
по месту их жительства на части территории поселения.Цель территориального общественного самоуправления – самостоятельное и под свою ответственность осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения.)
7. Публичные слушания (Цель проведения публичных слушаний – обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Кто может проводить публичные слушания:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования.
Инициаторы проведения публичных слушаний:
1) население;
2) представительный орган муниципального образования;
3) глава муниципального образования.)
8. Собрание граждан (Цели проведения собраний граждан:
1) обсуждение вопросов местного значения;
2) информирование населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
3) осуществление территориального общественного самоуправления. Полномочия собрания граждан:
1) принятие обращений к органам местного самоуправления;
2) принятие обращений к должностным лицам местного самоуправления;
3) избрание лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.)
9. Конференция граждан – собрание делегатов (представителей отдельных территорий), избранных на собраниях граждан.Цели проведения конференции граждан – совпадают с целями проведения собраний граждан (см. выше),)
10. Опрос граждан (Опрос жителей муниципального образования проводится с целью выявления мнения жителей соответствующих территорий и его учета при принятии решений по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения этой территории. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ результаты опроса носят рекомендательный характер, Цель проведения опроса граждан – выявление мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.)
11. Обращения граждан в органы местного самоуправления и другие формы (Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления – граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством.
Обязательность рассмотрения обращений граждан – обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные федеральным законом.Ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан – должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.)
При этом статья 28 Федерального закона № 131 определяет перечень вопросов, которые обязательно должны выноситься на публичные слушания. А именно:
Вопросы, выносимые на публичные слушания в обязательном порядке:
1) проект устава муниципального образования;
2) проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования (кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами);
3) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
4) проекты планов и программ развития муниципального образования;
5) проекты правил землепользования и застройки;
6) проекты планировки территорий;
7) проекты межевания территорий;
8) вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;
9) вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства;
10) вопросы реконструкции объектов капитального строительства;
11) вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
12) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Как видно, перечень данных вопросов не может быть решен органами местного самоуправления без их согласования с населением, кроме того органами местного самоуправления могут быть выделены и другие вопросы для обязательного согласования с населением. [31, c. 21]
Далее пойдет речь об одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления как территориальное местное самоуправление (далее ТОС), так как оно способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного сотрудничества власти и народа.
Сейчас российское общество пытается отыскать удобную для жизни форму взаимодействия граждан и властных структур. Властная вертикаль российской государственности должна опереться на прочный фундамент гражданского участия в делах государства. На муниципальном уровне должны заканчиваться властные полномочия государственных органов, и должна начинаться прямая власть народа. На муниципальном уровне люди в полной мере должны ощущать себя главной частью общественной структуры.
Все проблемы местного значения должны выстраиваться по потребностям местных сообществ. Сложная задача вовлечения граждан в управление государством должна быть решена на муниципальном уровне. Именно здесь люди должны иметь всю полноту контроля над ситуацией. И для этих целей в составе муниципальных образований законодательно предусмотрено существование Территориального Общественного Самоуправления.[7, c.77]
Территориальное общественное самоуправление – это вид корпоративного социального управления, имеющего территориальную привязку, оно заключается в инициативном создании гражданами саморегулируемых организаций для решения вопросов, связанных с их проживанием на конкретной территории.
Территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) является одной из форм инициативного участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Через инициативное, самостоятельное территориальное общественное самоуправление граждане имеют возможность под свою ответственность решать свои жизненно важные проблемы, возникающие в процессе проживания на конкретной территории. ТОС – это первичная, наиболее простая, близкая и понятная для населения форма решения местных проблем, затрагивающих и индивидуальные, и коллективные интересы граждан.
Развитая система ТОС свидетельствует о наличии гражданского общества, высокой самоорганизации населения, его способности самостоятельно без помощи государственной власти разрешать повседневные местные проблемы. Государство в свою очередь должно поддерживать инициативу населения и обеспечивать условия для реализации такого естественного права человека, как право на территориальное общественное самоуправление.
Территориальное общественное самоуправление обеспечивает связь между обществом и органами местного самоуправления, а через них и с государством. Оно действует «снизу вверх», является проводником народной инициативы. ТОС – особый институт в системе местного самоуправления Российской Федерации, оно не относится к публичной власти, строится исключительно на началах добровольности и демократизма. Действие на основе принципа территориальности и решение вопросов местного характера отличает ТОС от других форм общественных объединений, деятельность которых не зависит от проблем какой-либо конкретной местности.
Организация территориального общественного самоуправления может решить проблему управляемости территорий муниципальных образований. Особое значение это имеет для городских поселений с районным делением, где территория жилого района поселения может стать территорией, на которой будут образованы органы территориального общественного самоуправления, а также для муниципальных образований-сельских поселений, представляющих собой несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов).
Актуальной в этой связи является возможность передачи органам территориального общественного самоуправления осуществления части полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на соответствующей части муниципального образования, конечно без ущерба для муниципального образования. Основанием для такой передачи могут быть публично-правовые договоры между органами местного самоуправления и органами ТОС. Данное направление следует развивать как в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Независимость от органов государственной власти не означает, что государство не может использовать инициативу граждан для решения общегосударственных задач. В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы территориальное общественное самоуправление может способствовать реализации некоторых направлений совершенствования государственного управления.
Первое – это обеспечение связи местного населения и органов государственной и муниципальной власти. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах предусмотрено специальное направление «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества» и одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации названа информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.
Данная проблема может быть решена, в том числе через деятельность ТОС. Прежде всего, для развития механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений.
В настоящее время консультации с представителями гражданского общества до принятия решений органами государственной и местной власти носят фрагментарный характер и полностью зависят от их усмотрения.
Правительство Российской Федерации считает необходимым разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.
Такими каналами могут быть:
1. публичные обсуждения подготавливаемых решений;
2. общественная экспертиза социально значимых решений органов исполнительной власти;
3. включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;
4. создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества.
Все эти задачи могут быть успешно решены, в том числе с помощью развития системы ТОС, что обеспечит не только взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с населением соответствующей территории, но и принятие именно тех решений, которые действительно учитывают интересы местного сообщества и объективно необходимы в конкретных условиях.
Второе направление административной реформы, в реализации которого так же может быть использован потенциал ТОС, – это развитие системы аутсорсинга. Оптимизация системы органов исполнительной власти состоит не только в децентрализации и деконцентрации государственных функций, но и в разработке и обеспечении широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Органы территориального общественного самоуправления вполне могли бы принять на себя выполнение подобных функций в рамках конкретной территории, если ТОС является юридическим лицом и прошло государственную регистрацию.[6, c.115]
Таким образом, участие в местном самоуправлении очень похвально и важно, ведь если население что то не устраивает – нужно что-либо предпринимать, для этого есть 11 вариантов прямого волеизъявления граждан. Один из таких вариантов – территориальное общественное самоуправление, которое полностью опирается на инициативу людей, строится исключительно на началах добровольности и демократизма. Территориальное Общественное Самоуправление – полезная организация, которую нужно развивать, рассказывать о ней людям подробнее, чтобы они принимали активное участие в жизни своего дома, района, города.
В следующей главе буду предоставлены исследования от администрации города Иркутска и Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) на тему политической активности населения
