Теория бюджета. Форма взыскания

 

Итак, мы установили, что такое финансовое хозяйство государства. В его распоряжении должны быть материальные ресурсы, чтобы удовлетворить коллективные потребности. Это предполагает сбор доходов с одной стороны и расходование средств − с другой. Сколько существует финансовое хозяйство, сколько государство изыскивает способы добывания доходов, столько и рост потребностей увеличивает расходы и рождает их новые виды. В связи с этим необходимы систематизация, учет, контроль в области как доходов, так и расходов. История финансов свидетельствует, что бюджет не является институтом, присущим государству на всех стадиях его развития. Долгое время государство не имело бюджета. Однако во всех европейских государствах и в России собирались доходы и производились расходы, то есть существовала известная, основанная на юридических нормах, система доходов и расходов. Бюджет появляется не тогда, когда государство производит расходы и добывает необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало − составляет смету доходов и расходов на определенный период.

Бюджет − слово английского происхождения, которое означало мешок. Когда палата общин в Англии в XVI-XVII вв. утверждала субсидию королю, то перед окончанием заседания канцлер казначейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это называлось открытием бюджета, позже название портфеля было перенесено на самый документ. С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, который заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства.

Глубокие перемены, которые произошли в конце XVIII и в начале XIX столетий в области политики, в социальных отношениях (образование США как не зависимого от Англии государства, Великая французская революция и военные события) и в сфере экономической (отмена различных привилегий, применение пара в производстве, другие важные технические изобретения и т. д.), вызвали сильное напряжение в финансовой сфере и повлекли за собой коренные перемены в государственном хозяйстве.

Одним из общих признаков новых условий государственной жизни было быстрое увеличение государственных бюджетов и долгов. Этот рост считался вначале явлением исключительным. Финансисты начала XIX в. считали, что с наступлением спокойных времен бюджет уменьшится, но рост бюджетов к концу XIX в. превзошел все ожидания. В этих условиях по аналогии с частным хозяйством возник вопрос о планомерной деятельности. Средством достижения такой планомерности явился госбюджет, нашедший свое цифровое выражение в форме государственной росписи доходов и расходов. С этой точки зрения бюджет превратился в необходимое условие развитого государственного хозяйства.

Итак, существенный признак бюджета − его плановость. Бюджет (в теории и практике) − это план государственного хозяйства на предстоящий период. Момент плановости есть родовой признак, объединяющий бюджет с другими видами финансовых планов.

Как любой план госбюджет должен составляться на определенный период. Во многих государствах таким переходом был избран один год, который получил название финансового. Финансовым годом или периодом называется время, протекающее между открытием и закрытием государственного счетоводства. В начале XX в. финансовый год совпадал с календарным во многих странах: во Франции, в Австро-Венгрии, Бельгии, Голландии, Люксембурге, Швеции, России, Финляндии и др. Финансовая наука рекомендовала начинать финансовый год позже января. «Отличие финансового года от календарного объясняется желанием приспособить начало бюджетного периода ко времени наибольшей платежеспособности тех групп населения, с которых собирается большая часть государственных поступлений».

В связи с этим многие государства стали переносить начало своего финансового года на 1 апреля или на 1 июля.

И в конце XX в. различие дат начала финансового года по странам сохраняется. В США он начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября следующего календарного года, соответственно: в Швеции 1 июля — 30 июня, в Японии 1 апреля - 30 марта. До сих пор сохраняет старую традицию только Россия, в которой начало финансового года совпадает с календарным.

Становление бюджета, как никакого другого финансового института, связано с правом, что нашло свое отражение в развитии бюджетного права. Под бюджетным правом разумеется совокупность прав народа как высшего субъекта государственного хозяйства через своих представителей (депутатов) определять весь государственный бюджет и контролировать его правильное исполнение, или ведение государственного хозяйства. В это право входит не только окончательное рассмотрение росписи всех государственных расходов и доходов. Но и право финансового законодательствования, как-то: право установления, отмены или изменений налогов, регулирование денежной системы, изыскание чрезвычайных ресурсов в форме государственного кредита.

Г. Жез дал картину становления бюджетного права: “Исходным пунктом было положение, что налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков, что далось с немалым трудом. Представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает в себя право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждения мотивов, вызывающих необходимость данного налога, т. е. следовательно, и данных расходов. Затем они добились прав обсуждения всех доходов и расходов без исключения. С тех пор как представители налогоплательщиков завоевали право регулярно вотировать, только с этого дня бюджет начал свое существование”.

В объективном смысле бюджетным правом называется совокупность всех тех законов, которые определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюджета и каким порядком, кто окончательно сводит его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении этого проекта, кто утверждает и в каком порядке.

По сути это вопрос о разграничении функций законодательной и исполнительной власти в области финансов. Правительство разрабатывает бюджет, парламент утверждает его. Сторонники идеи парламентаризма последовательно отстаивали эту формулу бюджетных порядков, по которой функция правительства − предлагать, функция парламента − утверждать. Парламентская практика начала XX в. переросла эту формулу. Правительства были поставлены перед необходимостью выполнять все статьи бюджета в строгом соответствии с принятым в парламенте Законом о бюджете на очередной финансовый год, внесение изменений в бюджет требовало согласования и одобрения парламента.

Следовательно, бюджет выступает как норма, связывающая деятельность государственных финансовых органов, прежде всего Министерства финансов. Вотирование бюджета и разграничение функций между законодательной и исполнительной властью придало бюджету характер политического документа.

По своей природе бюджет − политический акт. Это план управления на будущий период, программа управления, предложенная исполнительной властью на одобрение парламента.

Составной частью теории бюджета являются формы взимания. Проблема состоит в том, что надо определить, каким образом назначенная с того или иного плательщика сумма переходит к государству. Финансовая наука выделила три главных системы взимания налогов, которые в исторической последовательности сменяли одна другую: 1) взимание налогов посредством выбранных налогоплательщиками лиц, ответственных за своевременное поступление налогов, 2) посредством откупщиков и 3) непосредственно “агентами фиска”.

А. Смит считал, что в основу системы взимания должен быть положен принцип экономии затрат по взиманию: “Каждый налог должен быть устроен таким образом, чтобы извлекать из кармана народа возможно менее сверх того, что поступает в государственную казну”.

На первом этапе у государства не было органов, которые могли бы взимать налоги. Отсюда стремление государства найти посредника между собой и плательщиком. Оно поручает весь сбор налогов естественному или искусственно образованному им союзу — городу или общине под круговую поруку, а само определяет только общую сумму, которую требует от союза. Весь союз отвечает за уплату требуемой суммы. Между плательщиком и государством стоит такой союз, который заслоняет плательщика от государства. В этот период круговая порука и для правительства, и для таких союзов выгодна. Союз круговой поруки гарантирует полностью уплату требуемой суммы и использует эту гарантию как средство защиты от административного вмешательства в свои внутренние дела, что имело большое значение в условиях отсутствия законных гарантий. Круговой порукой были обеспечены не только прямые, но и косвенные налоги. Развивается так называемый оклад в косвенных налогах. Правительство поручает сбор косвенных налогов самоуправляющимся союзам с возложением ответственности на лиц, избранных самим союзом для взимания. Эти лица, которые избираются из состоятельного населения, своим имуществом обеспечивают правильность поступлений и отвечают за недоборы.

Взимание налогов при помощи выборных, назначенных самим населением, возникло, когда налоги были еще дарами и приношениями, и практиковалось повсеместно. В древней Руси IХ-ХIII вв. уже появились выборные: сотские, старосты, десятские и добрые люди, заведовавшие раскладкой сборов и повинностей, взиманием кормов и взносов для князей.

Второй период характеризуется тем, что создаются государственные учреждения, которые берут на себя часть функций союза. Государство делает попытку приблизиться к плательщику, но не решается стать лицом к лицу с ним. Сумма (квота) определяется государством, но распределяется она между отдельными плательщиками не им, а союзами, каждому из которых государство назначает сумму налогов. Поскольку государство отказалось от полного нейтралитета в сфере раскладки налогов внутри союзов, то и круговая порука снимается с союза. Он раскладывает по норме, указанной правительством и на этом его функции заканчиваются. Каждый плательщик отвечает за взнос налога лично. Таким образом, государство старается стать ближе к плательщику, чтобы лучше использовать платежеспособность граждан.

Функцию взимания налога государство теперь отдает на откуп частным предпринимателям, которые сразу вносят в казну сумму налога. Крупные откупщики в свою очередь раздают полученную на откуп область участками более мелким откупщикам. При такой системе взимание налогов не могло обходиться без чрезмерных вымогательств и притеснений народа. Но откупщики, заинтересованные в доходах, сумели установить строгий контроль и создать жесткую организацию по взиманию налогов.

Наступление третьего периода было подготовлено всем предшествующим опытом взимания налогов. На рубеже XVIII—XIX вв. появляется умелое, способное и честное чиновничество, которое может поставить интересы казны выше личных. Появление государственного кредита было вторым условием, которое позволило государству перейти к взиманию налогов исключительно при помощи собственных чиновников. Они составляют кадастр" земли, недвижимости, определяют квоту обложения. Государство вступает в непосредственные отношения с плательщиком. Примером такого обложения может служить подоходный налог, посредством которого государство старается охватить весь доход плательщика и в соответствии с ним определить причитающийся с него платеж. Государство берет на себя функцию не только оценки, но и взимания налогов. Для этого оно создает специальные органы для взимания, которые впервые появились в странах Запада на рубеже ХIХ-ХХ вв. Это прообраз современных органов по сбору налогов: налоговой инспекции и полиции. Они (органы для взимания) не зависели от полиции, оплачивались известным процентом с собранной ими суммы.

Общая теория налогов

 

Налог − это одно из основных понятий финансовой науки. Сложность понимания природы налога обусловлена тем, что налог — это одновременно экономическое, хозяйственное и политическое явление реальной жизни.

Экономическая природа налога заключается в определении источника обложения (капитала, дохода) и того влияния, которое оказывает налог в конечном итоге на частные хозяйства и народное хозяйство как единое целое. Экономическую природу налога надо искать в сфере производства и распределения. В развитии взглядов на роль государства можно выделить два направления, которые пытались раскрыть природу налогов.

Первое − тезис А. Смита о непроизводительном характере государственных услуг не только отделял финансовое хозяйство государства от народного (совокупность и взаимодействие частных), но и противопоставлял их. Налог в этой концепции не связан с удовлетворением экономических потребностей общества, так как обслуживает непроизводительные расходы государства и, следовательно, даже вреден для общества.

Второе направление связано с выработкой взглядов на хозяйственную деятельность государства как составную часть народнохозяйственной, как потребность экономического и социального развития, как его фактор. Во взглядах на налог происходит поворот к пониманию налога как осознанной необходимости.

Обратимся к истории происхождения налога. Дань с побежденного народа − одна из первичных форм налога. Разгромленные враги подвергались поголовному истреблению или захватывались в плен в качестве рабов: все имущество их, какое можно было унести, захватывалось победителем. Так покрывались издержки войны по принципу “война питает войну”.

Этот своего рода “поток разорения” сохранился до XX в. под названием контрибуций. Конечно, дань не являлась в прямом смысле налогом, но она − источник, из которого берут начало современные налоги. Очень рано к дани присоединились и другие виды налогового обложения, но уже имеющие внутренние источники. Как только общественные союзы перестают быть простыми родственными объединениями, как только появляется администрация в любом ее виде (кроме родственной, патриархальной), суд, войско, так сейчас же вовлекаются в обложение не только побежденные, но и сами граждане такого союза, и сказывается необходимость общественных расходов, которые не всегда можно покрывать военной добычей. Средневековая Европа к доменам быстро присоединила регалии, а затем начала практиковать налоги.

Таким образом, история налогов показывает нам двоякое происхождение налога: во-первых, налог, возникший из контрибуции и дани, это − преимущественно налог на побежденных, иностранцев или просто на угнетенные классы, которые нередко принадлежали к другой национальности, чем господствующие классы − налог феодального общества. Второй тип налога, возникший после появления постоянного войска, носит совершенно другой характер, он устанавливается после долгих переговоров с участием различных представительных учреждений, парламентов и т.д.− налог буржуазного общества.

Налог в буржуазном обществе стал взиматься не только со “своего класса”, как при феодализме — с земельного собственника, но также с “чужих классов”, то есть с пролетариата и крестьян и даже преимущественно с последних.

Из истории явствует, что налоги — это наиболее поздняя форма государственных доходов. Первоначально налоги назывались “auxilia” (помощь) и носили временный характер. Еще в первой половине XVII в. английский парламент не признавал постоянных налогов на общегосударственные нужды, и король не мог ввести налоги без его согласия. Однако постоянные войны и создание огромных армий, не распускаемых и в мирное время, требовали больших средств, и налоги превратились из временного в постоянный источник государственных доходов.

Практика налогообложения опережала финансовую науку, которая не подготовила, говоря современным языком, общественное мнение относительно справедливости взимания налогов. Правительства столкнулись с неприятием налогов населением, уклонением от их уплаты. Поэтому финансовая наука, отвечая нуждам государства, взялась за теоретическое обоснование налогов.

Непосредственным результатом введения налогов, наиболее резко бросающимся в глаза, является материальный ущерб для плательщика. В первый период развития налоговой системы, когда государственные доходы еще не отделяются от личного имущества короля, против налогов возражают с позиций неприкосновенности частной собственности и допускают их лишь в чрезвычайных случаях как экстраординарный источник государственных доходов.

Когда же население примирилось с налогами и налоговая система прочно укрепилась как основной источник государственных доходов, стали создаваться теории, названные индивидуалистическими. Они основывались на идее невмешательства государства в экономику, на идее непроизводительного характера государственных услуг. Теории давали обоснование налога и его определение.

Наиболее распространенной является теория выгоды, обмена эквивалентов, услуги-возмездия, атомистическая теория, исходящая из частноправового взгляда на государство. Она находится в тесной связи с учением о государстве как результате соглашения между гражданами.

Теория обмена услуг соответствовала условиям средневекового строя с господством договорных отношений. Не отделявшееся от личного хозяйства короля государственное хозяйство питалось тогда доходами с доменов, поступлениями налогов и пошлин, которыми покупались военная и юридическая защита и другие функции правительственной власти. При таких условиях теория обмена услуг являлась формальным отражением существующих отношений.

Атомистическая теория возникла в эпоху просвещения в XVII-XVIII вв., ее родина − Франция. Вобан (1707) и особенно Монтескье (1748) рассматривают налог как плату, вносимую каждым гражданином за охрану его личной и имущественной безопасности, за защиту государства и другие услуги. К проблеме обеспечения защиты от внешнего врага присоединяется проблема поддержания внутреннего порядка и спокойствия в стране для чего необходимы суд, полиция и прочие органы. Для их содержания надо платить налоги, получается обмен одних ценностей на другие.

Параллельно с теорией “общественного договора” разрабатывается теория “фискального договора”, по-своему объясняющая сущность и смысл обложения. В силу первой, люди объединились в государства для охраны жизни, свободы и имущества каждого, на основании второй − все участники для этой охраны и за эту охрану “отдают часть своего имущества, чтобы быть уверенными в другой части и спокойно пользоваться ею”. Монтескье определял налог как “часть, которую каждый гражданин дает из своего имущества для того, чтобы получить охрану остальной части или пользоваться ею с большим удовольствием”.

В XVIII в. появляется идея налога как страховой премии. При этом одни считали, что налогоплательщики выступают как члены страхового общества, а другие − что плательщик налога похож на коммерсанта, который страхует свой товар от риска, связанного с опасностями мореплавания, и уплачивает страховую премию. По теории А. Тьера общество образует как бы страховую компанию, в которой каждый должен платить пропорционально своему доходу или имуществу потому, что издержки охраны и защиты должны распределяться по сумме охраняемой собственности.

В основе всех приведенных определений лежит представление о договорном происхождении государства. В действительности никакой определенной связи между уплатой налогов и получаемыми от государства выгодами нет. Во-первых, здесь нет той добровольности и того свободного соглашения, которые имеют место во всякой купле-продаже, так что уплата налога ничем не похожа на уплату денег за купленный на рынке товар. Налоги собираются не на основании соглашения, а в силу принудительной власти государства. При этом нельзя установить какого бы то ни было равенства между суммой налога, уплачиваемой лицом, и той пользой, какую оно получает от деятельности государства.

Учение о правовом государстве приводит финансовую науку к идее принудительного характера налога и к появлению новых теорий: теории жертвы, теории коллективных (общественных) потребностей. Эти теории трактовали налог как необходимое участие в покрытии государственных расходов, как обязанность, вытекающую из самой идеи государства и из тех коллективных потребностей, которые удовлетворяются государством. Это было обусловлено тем, что задачи и функции государства вышли далеко за пределы “обязанностей ночного сторожа”. В XIX в. оно становится производителем массы самых разнообразных, как нематериальных, так и материальных ценностей.

Теория жертвы − одна из первых теорий, которая содержит идею принудительного характера налога. Если государство всем народным богатством, всем своим достоянием обязано земле, природным силам, то и все жертвы, которые государство может требовать от народа, должны быть получены из этого же источника.

Принципы налогообложения

 

А. Смит первый четко сформулировал основные принципы налогообложения, глубину, верность и точность которых отмечали ученые финансисты конца XIX — начала XX в.

Финансовая наука была не в состоянии ответить на вопросы: что облагать налогом и каковы принципы налогообложения. Поэтому государство взимало налоги произвольно, руководствуясь лишь потребностями казны.

А Смит считал налоги источником покрытия непроизводительных затрат государства и потому хотел защитить права налогоплательщиков. А. Вагнер в разработке принципов руководствовался теорией коллективных потребностей и потому на первый план поставил финансовые принципы достаточности и эластичности обложения. Принципы налогообложения стали представлять собой систему, которая учитывала интересы и налогоплательщиков, и государства с приоритетом последнего. Таким образом, финансовая наука поставила вопрос о сбалансированности финансовых интересов государства и налогоплательщиков.

4 основных принципа налогообложения по А.Смиту, которые существуют до сих пор:

1) подданные всякого государства обязаны участвовать в поддержке государства по возможности сообразно со своими средствами, т. е. соответственно тем доходам, которые получает каждый под охраной государства (принцип справедливости);

2) налог, который должен уплачивать каждый, должен быть точно определен, а не произволен. Время его уплаты, способ и размер уплачиваемого налога должны быть ясны и известны как самому плательщику, так и всякому другому (принцип определенности);

3) каждый налог должен взиматься в такое время и таким способом, какие удобны для плательщика (принцип удобства);

4) каждый налог должен быть устроен так, чтобы он извлекал из кармана населения возможно меньше сверх того, что поступает в кассы государства (принцип экономии).