Оперативно-розыскная деятельность (ОРД) - это вид деятельности, осуществляемый гласно и негласно, уполномоченными законом государственными органами и оперативными подразделениями в пределах их компетенции путем проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и государства от преступных посягательств.
В настоящее время преступления в сфере таможенного дела являются одним из распространенных видов преступной деятельности, наносящих существенный ущерб экономическим и политическим интересам Российской Федерации.
Среди них наиболее опасным преступлением выступает контрабанда. Контрабандные операции в последнее время стали совершаться преимущественно организованными преступными группами. Государству наносится колоссальный ущерб крупномасштабными незаконными экспортными операциями по вывозу сырья, энергоносителей, стратегических материалов. Все более распространенный и опасный характер приобретает контрабанда оружия, боеприпасов, наркотиков, которые в больших количествах ввозятся в Россию, существенно обостряя криминогенную обстановку.
В этих условиях значительная роль в борьбе с таможенными преступлениями в сфере таможенного дела отводится оперативно-розыскным подразделениям таможенных органов, которые в соответствии с ТКТС и Федеральным законом РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" имеют право осуществлять оперативно-розыскную деятельность по борьбе с преступлениями, отнесенными к компетенции таможенных органов.
Оперативно-розыскная деятельность является видом государственной деятельности. Она осуществляется гласно и негласно уполномоченными на то государственными органами и оперативными подразделениями в пределах их компетенции путем проведения оперативно-розыскных мероприятий и использования при этом специальных сил, средств и методов в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Из данного определения следует, что оперативно-розыскной деятельностью может заниматься только узкий круг государственных органов, специально уполномоченных законом.
Данный вид государственной деятельности регулируется в своей основе законом. Нормативные акты в этой области, издаваемые руководителями ведомств, наделенных правом заниматься оперативно-розыскной деятельностью, не должны выходить за пределы их компетенции и противоречить законам, регулирующим оперативно-розыскную деятельность.
Как указано в законе, оперативно-розыскная деятельность осуществляется гласно и негласно. Для оперативно-розыскной работы наиболее типичен негласный характер.
К гласной форме оперативно-розыскной деятельности прибегают в тех случаях, когда можно решить задачу открытыми методами и, следовательно, нет необходимости в применении специальных сил и средств.
Оперативно-розыскная деятельность близко примыкает к уголовному процессу и, в первую очередь, к такой его части, как дознание, которое в МВД, ФСБ и ряде других компетентных ведомств осуществляют оперативно-розыскные подразделения.
Оперативно-розыскная деятельность осуществляется на фундаментальной правовой основе и в соответствии с присущими ей принципами.
В качестве правовой основы выступают Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», а также другие законы и правовые акты Российской Федерации.
По итогам работы в 2014 году на основании материалов оперативных подразделений таможенных органов возбуждено 1 517 уголовных дел, что на 11% превышает показатель 2013 года (1 362).
На 23% увеличилось количество уголовных дел, возбужденных по фактам уклонения от уплаты таможенных платежей по ст. 194 УК РФ (с 360 дел
до 465 дел). Размер выявленных сумм уклонения от уплаты таможенных платежей возрос в 2,7 раза (с 2,6 млрд. рублей в 2013 году до 7,1 млрд. рублей в 2014 году).
В 2014 году по материалам оперативно-розыскных подразделений таможенных органов доначислено свыше 3,2 млрд. рублей и выведено из теневого оборота (взыскано) около 1 млрд. рублей ранее не уплаченных таможенных платежей.
Положительная динамика отмечается в выявлении и пресечении преступлений, предметами которых являются товары и ресурсы, отнесенные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2012 г.
№ 923 «Об утверждении перечня стратегически важных товаров и ресурсов для целей статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» к категории стратегически важных, особо опасных видов контрабанды.
Возбуждено 136 уголовных дел по линии борьбы с незаконным вывозом леса, что на 56% больше показателя прошлого года (87 уголовных дел),
33 уголовных дела – по незаконному перемещению продукции топливно-энергетического комплекса, что на 43% больше, чем в 2013 году (23 уголовных дела), 60 уголовных дел – по фактам незаконного перемещения оружия, военной техники, боеприпасов и взрывчатых веществ.
По фактам незаконного оборота драгоценных металлов, камней и изделий из них возбуждено 19 уголовных дел, что на 46% больше, чем в 2013 году
(13 уголовных дел).
Снижена доля уголовных дел, возбужденных в отношении неустановленных лиц, с 35 до 24%.
Оперативными подразделениями таможенных органов по фактам контрабанды наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ возбуждено 499 уголовных дел, по которым изъято более 438 кг наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ.
Совместно с российскими и иностранными правоохранительными органами с начала 2014 года проведено 110 оперативно-розыскных мероприятий и международных операций, направленных на пресечение контрабанды наркотических средств. По их результатам из незаконного оборота изъято свыше 190 кг наркотиков (в 2013 году – 114 мероприятий, изъято 101 кг).
В 2014 году ФТС России с таможенными службами Азербайджана, Вьетнама, КНР, Латвийской Республики, Республики Южная Осетия, Республики Абхазия подписаны планы совместных действий по борьбе с таможенными правонарушениями, которые предусматривают обмен упреждающей информацией, проведение специальных таможенных операций, организацию рабочих встреч и семинаров. Проекты аналогичных планов направлены на согласование в таможенные службы Армении, Бельгии, Дании, Израиля, Италии, Киргизии, Литвы, Молдовы, Таджикистана, Республики Филиппины, Швеции и Южно-Африканской Республики.
В рамках международного сотрудничества в 2014 году ФТС России организовано проведение и обеспечено участие подразделений таможенных органов в 13 специальных таможенных операциях, по результатам которых возбуждено 7 уголовных дел, 16 дел об АП, из незаконного оборота изъято 326 кг наркотических средств и сильнодействующих веществ, более 91 млн. рублей в иностранной валюте, более 6 млн. штук сигарет и 76 кг табака, 34 единицы холодного и 5 единиц огнестрельного оружия, 349 единиц боеприпасов.
В Конституции РФ содержатся основополагающие правовые положения, обязательные для всех государственных и негосударственных органов, организаций и граждан, в том числе и для должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Прокуратура выступает как орган надзора за соблюдением законности в оперативно-розыскной деятельности. Все ее указания, отдаваемые органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, подлежат обязательному исполнению. Вместе с тем согласно ч.2 ст.24 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в РФ" сведения о лицах, оказывающих органам федеральной службы безопасности содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет прокурорского надзора не входят.
Иными правовыми актами в области оперативно-розыскной деятельности являются указы и распоряжения Президента Российской Федерации, акты Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, приказы, указания и инструкции Генерального прокурора РФ, приказы, указания, инструкции руководителей центральных государственных органов, в том числе руководителя ФТС РФ, наделенных правами на осуществление оперативно-розыскной деятельности.
Нормативные акты в области оперативно-розыскной деятельности, издаваемые руководителями центральных государственных органов, должны быть согласованы с Генеральной Прокуратурой РФ и Верховным Судом Российской Федерации. Они носят закрытый (секретный) характер и должны касаться только организации и тактики проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Согласно ст. 15 Закона таможенные органы, осуществляющие ОРД, имеют право:
) проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия (опрос граждан, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, проверочные закупки, исследование предметов и документов, наблюдение, отождествление личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент);
) сотрудничать с лицами, изъявившими желание содействовать органам, осуществляющим ОРД;
) использовать в ходе оперативно-розыскных мероприятий служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства, иное имущество частных лиц;
) использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие личность должностных лиц, ведомственную принадлежность подразделений, организаций, помещений и транспортных средств таможенных органов, осуществляющих ОРД, а также личность граждан, сотрудничающих с этими органами на конфиденциальной основе;
) создавать предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для решения оперативно-розыскных задач.
В соответствии с ТКТС и пунктом 6 ст. 13 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности" в системе таможенных органов сформированы оперативно-розыскные подразделения и отделы собственной безопасности, которые функционируют в структуре ФТС РФ, в региональных таможенных управлениях и таможнях. Они находятся между собой в строгой подчиненности: нижестоящие подразделения подчинены вышестоящим и замыкаются на руководство ФТС РФ.
Другие подразделения ФТС РФ не имеют права заниматься оперативно-розыскной деятельностью и, следовательно, прибегать к использованию специальных сил, средств, приемов и методов в своей повседневной служебной деятельности.
Принципами оперативно-розыскной деятельности являются основные правовые идеи, закрепленные в законодательных актах, регулирующих оперативно-розыскную деятельность, лежащие в ее основе и определяющие виды, формы и методы деятельности.
Ст.3 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности" называет следующие принципы: законность, уважение прав и свобод личности, конспирация, сочетание гласных и негласных методов деятельности. Сущность этих принципов такова:
. Принцип законности состоит в том, что должностные лица, осуществляя оперативно-розыскные мероприятия, должны строго выполнять все требования Конституции Российской Федерации, законы и другие правовые акты, регулирующие данную специфическую деятельность.
Согласно ч.9 ст.5 указанного закона оперативно-розыскная деятельность, осуществляемая с нарушением данного закона, влечет за собой ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Важной гарантией соблюдения законности в оперативно-розыскной деятельности выступает прокурорский и судебный контроль.
. Принцип уважения прав и свобод человека состоит в защите указанных ценностей от противоправных действий должностных лиц. Они, осуществляя оперативно-розыскную деятельность, обязаны защищать права и свободы личности.
. Принцип конспирации заключается в том, что оперативно-розыскные мероприятия проводятся, как правило, с соблюдением тайны, которая обеспечивает успех в решении поставленных задач. Результаты такой деятельности, а также сведения об организации, тактике оперативно-розыскных мероприятий и лицах, оказывавших помощь компетентным органам на конфиденциальной основе, являются государственной тайной.
. Принцип сочетания гласных и негласных методов деятельности состоит в том, что исполнитель оперативно-розыскных мероприятий обязан использовать обе формы деятельности, причем в различных пропорциях, учитывая при этом решаемую задачу, целесообразность применения тех или иных приемов и методов, а также оперативную обстановку. Применение гласных и негласных методов в значительной мере находится на усмотрении компетентного должностного лица и его начальника.
Задачи оперативно-розыскной деятельности таможенных органов вытекают из общих задач, указанных в ст. 2 упомянутого закона. Их можно сформулировать следующим образом:
) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, отнесенных к компетенции таможенных органов, преступлений в сфере таможенного дела, а также выявление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
) получение упреждающей оперативной информации об обстановке в зоне таможенной деятельности для принятия правильных решений с целью защиты экономических интересов Российской Федерации;
) оказание помощи органам расследования, прокуратуры и суда в сборе доказательств по уголовному делу, выполнение их поручений;
) розыск лиц, скрывающихся от органов расследования и суда и уклоняющихся от уголовного наказания за преступления, а также розыск без вести пропавших;
) добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу экономической или экологической безопасности РФ;
) участие в совместных оперативно-розыскных мероприятиях, проводимых ФСБ, МВД, ФПС и другими компетентными органами в интересах обеспечения экономической безопасности Российской Федерации;
) оказание помощи международным таможенным организациям, иностранным таможенным органам и полиции в борьбе с контрабандными операциями и по другим вопросам, предусмотренным международными договорами РФ;
) обеспечение собственной безопасности объектов таможенной инфраструктуры;
) обеспечение безопасности сотрудников таможенных органов, членов их семей, их имущества, а также лиц, оказывающих таможенным органам конфиденциальную помощь;
) выявление, предупреждение и пресечение фактов коррупции и других должностных преступлений, совершаемых сотрудниками таможенных органов.
Оперативно-розыскные подразделения, решая поставленные задачи, должны тесно взаимодействовать со всеми структурными подразделениями таможенных органов.
Указанные задачи оперативно-розыскные подразделения решают на основе всесторонней оценки оперативной обстановки.
Оперативная обстановка - это совокупность условий, прямо или косвенно влияющих на деятельность конкретного оперативно-розыскного подразделения или оперативного работника в пределах их территориальной и функциональной ответственности. Она включает в себя: пространственные и временные характеристики; особенности географической и социально-политической среды; определенные черты правопорядка, средства и методы его поддержания; количество и качество используемых сил и средств, специфику решаемых оперативных задач и т.д.
К основным элементам оперативной обстановки относятся: преступная деятельность участников внешнеэкономических связей, объекты их посягательств, преступные элементы и антиобщественные социальные процессы; общегосударственные меры обеспечения экономической безопасности, деятельность оперативно-розыскных подразделений таможенных органов; среда, в которой она осуществляется.
операт раз
Российское законодательство, регулирующее оперативно-розыскную деятельность, предусматривает использование в ходе ее проведения различных приемов, способов, а также технических средств, не наносящих ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющих вред окружающей среде. Задачи по организации и проведению оперативно-розыскных мероприятий все чаще решаются при помощи специалистов, обладающих научными, техническими и иными специальными знаниями из самых различных культурно-информационных областей, а также отдельных граждан с их согласия на гласной и негласной основе.
Результат отдельного оперативно-розыскного мероприятия, как и совокупность таких результатов в целом, составляют результаты оперативно-розыскной деятельности <1>, использование которых регламентируется ст. 11 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", устанавливающей, что "результаты оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы для подготовки и осуществления следственных и судебных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также для розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения наказания и без вести пропавших, имущества, подлежащего конфискации, для принятия решений о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений" <2>. Статья 89 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации также посвящена использованию в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности в части установления запрета использования результатов оперативно-розыскной деятельности, если они не отвечают требованиям, предъявляемым к доказательствам <3>.
--------------------------------
<1>
Таким образом, результаты оперативно-розыскной деятельности могут использоваться в доказывании по уголовным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства при условии, что вовлекаемые в уголовный процесс оперативно-розыскные сведения, как и любое доказательство, должны обладать свойствами относимости и допустимости <4>.
Пункт 36.1 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ содержит определение понятия "результаты оперативно-розыскной деятельности", под которыми понимаются сведения, полученные в соответствии с федеральным законом об оперативно-розыскной деятельности о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления, лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление и скрывшихся от органов дознания, следствия или суда.
Отражаются такие сведения в оперативно-служебных документах (рапортах, справках, справках-меморандумах, сводках, отчетах, актах). Результаты ОРД могут быть зафиксированы также на материальных (физических) носителях информации. К оперативно-служебным документам могут прилагаться предметы и документы, полученные при проведении ОРМ.
Однако по смыслу п. 36.1 ст. 5 УПК РФ результатами ОРД являются сведения, которые отражены в оперативных документах, но не сами эти документарные источники, следовательно, сами документы и предметы не являются результатами ОРД, поскольку отражают лишь информацию, полученную субъектом ОРМ, и фиксируют итог его действий. Таким образом, законодатель установил границу интерпретационной вариативности термина "результаты оперативно-розыскной деятельности", атрибутировав их не столько как документальные носители информации, сколько как источники информации и (или) факты, которые могут быть подтверждены процессуально.
В то же время отдельными учеными высказывается обоснованное, на наш взгляд, мнение, что "материалы, полученные в результате использования современных научно-технических средств, могут выступать в уголовном процессе как документы, как вещественные доказательства и как самостоятельный источник доказательств - в зависимости от совокупности характерных признаков..." <5>. Очевидной, таким образом, становится дивергенция результатов интерпретации исследуемого понятия в доктрине и уголовно-процессуальном законе, а возникающая при этом многозначность его употребления порождает определенные трудности когнитивного характера. Поэтому, не желая перегружать анализ мелкими деталями, ограничимся рассмотрением взглядов и формулировок, связанных с содержанием легальной дефиниции понятия "результаты оперативно-розыскной деятельности" и преимущественно используемых в юридическом обиходе.
Во-первых, авторы указанного документа отнесли к потенциальным доказательствам "полученные (выполненные) при проведении ОРМ материалы фото- и киносъемки, аудио- и видеозаписи и иные носители информации, а также материальные объекты, которые в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством могут быть признаны вещественными доказательствами (п. 16)", указав на то, что результаты ОРД могут иметь документарную и вещественную форму. Во-вторых, по сравнению с УПК РФ интерпретация понятия "результаты оперативно-розыскной деятельности" осуществлена в данном документе при существенном расширении границ экстенсионала множества, которое этим понятием обозначается. Так, к результатам оперативно-розыскной деятельности были отнесены: "...достаточные данные, указывающие на признаки преступления, а именно: сведения о том, где, когда, какие признаки и какого именно преступления обнаружены; при каких обстоятельствах имело место их обнаружение; сведения о лице (лицах), его совершившем (если они известны), и очевидцах преступления (если они известны); о местонахождении предметов и документов, которые могут быть признаны вещественными доказательствами по уголовному делу; о любых других фактах и обстоятельствах, имеющих значение для решения вопроса о возбуждении уголовного дела" (п. 18) и "сведения (при установлении таковых) о местонахождении лиц, скрывающихся от органов предварительного расследования и суда; о лицах, которым известны обстоятельства и факты, имеющие значение для уголовного дела; о возможных источниках доказательств; о местонахождении предметов и документов, которые могут быть признаны вещественными доказательствами по уголовному делу; о других фактах и обстоятельствах, позволяющих определить объем и последовательность проведения процессуальных действий, выбрать наиболее эффективную тактику их производства, выработать оптимальную методику расследования по конкретному уголовному делу" (п. 19).
Такая же позиция существовала и ранее в совместном Приказе МВД РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и Минобороны РФ от 17 апреля 2007 г. N 368/185/164/481/32/184/97/147 "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд", в связи с чем очевидно, что законодатель сохранил аналогичный подход к интерпретации понятия "результаты оперативно-розыскной деятельности".
С другой стороны, обращает на себя внимание значительно более сдержанная позиция Конституционного Суда РФ, который в своем Определении от 4 февраля 1999 г. N 18-О отметил, что результаты ОРД являются лишь сведениями об источниках тех фактов, которые, будучи полученными с соблюдением требований Закона об ОРД, могут стать доказательствами только после закрепления их надлежащим процессуальным путем, а именно на основе соответствующих норм уголовно-процессуального закона, т.е. так, как это предписывается ст. 49 (ч. 1) и 50 (ч. 2) Конституции РФ <8>.
Глава 2.
Современное состояние правоохранительной деятельности таможенного органа.
Правоохранительные подразделения таможенных органов в 2013 году – 99 дел, 33 дела – по статье 193.1 УК РФ (перевод денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации на счета нерезидентов с использованием подложных документов), 9 дел – по
статье 189 УК РФ (незаконные экспорт из Российской Федерации или передача сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации, незаконное выполнение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники) (в 2013 году – 21 дело), 1 дело – по статье 174.1 УК РФ (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления), 20 дел – по статье 173.1 УК РФ (незаконное образование (создание, реорганизация) юридического лица)
(в 2013 году – 4 дела), 6 дел – по статье 173.2 УК РФ (незаконное использование документов для образования (создания, реорганизации) юридического лица).
Стоимость выявленных незаконно перемещенных через таможенную границу Таможенного союза либо государственную границу Российской Федерации товаров, в том числе стратегически важных товаров и ресурсов, составила 1,7 млрд. рублей. Сумма неуплаченных таможенных платежей –
3 млрд. рублей. Не возвращено из-за границы средств в иностранной валюте и валюте Российской Федерации на сумму 40 млрд. рублей. Переведено денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации на счета нерезидентов с использованием подложных документов на сумму
8,7 млрд. рублей. Размер незаконно перемещенных наличных денежных средств и (или) денежных инструментов составил 228 млн. рублей. Размер легализованных денежных средств или иного имущества составил 97 тыс. рублей.
Из незаконного оборота изъято более 465 кг наркотических средств и психотропных веществ, их прекурсоров или аналогов, что почти на 33% больше по сравнению с прошлым годом (350 кг), 20 кг сильнодействующих веществ (в 2013 году – 22 кг).
В результате принятых мер по установлению фактических обстоятельств совершения противоправных деяний и изобличению виновных лиц подозреваемыми и обвиняемыми в ходе расследования уголовных дел в федеральный бюджет уплачено таможенных платежей на сумму более 32 млн. рублей.
По подозрению в совершении преступлений должностными лицами таможенных органов задержано 168 лиц (в 2013 году – 261 лицо).
В суды с обвинительными актами/постановлениями направлено
142 уголовных дела (в 2013 году – 59 уголовных дел). Судами по 134 уголовным делам вынесены обвинительные приговоры (в 2013 году – по 27 уголовным делам), 6 уголовных дел прекращено в связи с деятельным раскаянием.
В 2014 году совершенствовалась нормативная правовая база в сфере правоохранительной деятельности таможенных органов.
Принят Федеральный закон от 22 октября 2014 г. № 317-ФЗ
«О внесении изменения в статью 23.8 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях» (далее – Федеральный закон), проект которого был разработан ФТС России. Федеральный закон наделяет должностных лиц таможенных органов полномочиями по составлению протоколов об АП
и рассмотрению дел об АП на транспорте и в области дорожного движения, предусмотренных статьями 11.27 КоАП РФ (управление транспортным средством без отличительного на нем и (или) прицепах к нему знака государства регистрации транспортного средства (прицепа) и нарушение других правил эксплуатации транспортного средства при осуществлении международной автомобильной перевозки), 11.29 КоАП РФ (осуществление международных автомобильных перевозок без разрешений), частями 1, 2, 3 статьи 12.21.1
КоАП РФ (нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов), частью 1 статьи 12.21.2 КоАП РФ (нарушение правил перевозки опасных грузов).
В целях реализации Федерального закона разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение
о государственном контроле (надзоре) за осуществлением международных автомобильных перевозок» и приказ ФТС России от 2 декабря 2014 г.
№ 2344 «Об утверждении перечня должностных лиц таможенных органов
Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».
В таможенные органы направлены разъяснения по квалификации административных правонарушений на транспорте и в области дорожного движения, предусмотренных статьями 11.27 КоАП РФ, 11.29 КоАП РФ, частями 1, 2, 3 статьи 12.21.1 КоАП РФ, частью 1 статьи 12.21.2 КоАП РФ.
В целях совершенствования работы таможенных постов, расположенных в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и функционирующих в круглосуточном режиме, подготовлен проект федерального закона № 671745-6 «О внесении изменений в статью 23.8 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях», наделяющий заместителей начальников таможенных постов правом рассматривать дела об АП, а также иных нижестоящих должностных лиц таможенных органов полномочиями назначать наказание без составления протокола об АП. Проект федерального закона Правительством Российской Федерации 6 декабря 2014 года внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Разработан проект федерального закона № 611997-6 «О внесении изменений в статьи 16.2, 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающий возможность освобождения лиц от ответственности в случае самостоятельного выявления ими допущенных при таможенном декларировании товаров нарушений (18 ноября 2014 года принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении).
Дополнительно разработан проект федерального закона «О внесении изменений в главу 16, статьи 23.1, 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающий оптимизацию наказаний за отдельные составы административных правонарушений.
Заключено Соглашение о взаимодействии между Федеральной таможенной службой и Министерством внутренних дел Российской Федерации
от 20 февраля 2014 г. № 01-69/1/1/1456, направленное на обеспечение защиты экономической безопасности Российской Федерации посредством взаимодействия таможенных органов и органов внутренних дел при контроле за оборотом товаров и транспортных средств, ввезенных в Российскую Федерацию, а также при выявлении, предупреждении, пресечении, расследовании преступлений и осуществлении производства по делам об АП.
В течение 2014 года таможенными органами возбуждено 80 385 дел об АП (в 2013 году – 79 727 дел). В указанный период по делам об АП принято
79 353 решения (в 2013 году – 77 580 решений). Из них должностными лицами таможенных органов принято 50 809 решений (в 2013 году – 51 210 решений), судом или иным уполномоченным органом – 28 544 решения (в 2013 году –
26 370 решений).
Назначено наказаний по 76 299 делам об АП на общую сумму
около 340 млрд. рублей[1] (в 2013 году – по 74 184 делам на сумму
195 млрд. рублей*).
Сохранена положительная динамика сокращения количества прекращенных дел об АП. В 2014 году прекращено 3 054 дела об АП. Их доля от общего количества возбужденных дел составила 3,8% и уменьшилась по сравнению
с 2013 годом на 0,5%.
Предметами административных правонарушений чаще всего являлись автотранспортные средства, валюта, табак, алкогольная продукция текстильные материалы и изделия, оружие и боеприпасы, а также мясная продукция.
В 2014 году таможенными органами принято 798 решений по результатам пересмотра постановлений по делам об АП, из них 446 решений по жалобам лиц и 352 решения по протестам прокуроров, что на 4% меньше по сравнению с показателями 2013 года (832 решения).
В 2014 году находилось на исполнении в подразделениях распоряжения имуществом и исполнения постановлений уполномоченных органов
58 340 постановлений по делам об АП на сумму административных штрафов более 2,7 млрд. рублей (за 2013 год – 53 599 постановлений по делам об АП на сумму 2,5 млрд. рублей).
Исполнено 42 849 постановлений по делам об АП, по которым взыскано административных штрафов (с учетом постановлений, принятых к исполнению в предыдущих отчетных периодах) на сумму около 926 млн. рублей. В 2013 году исполнено 40 482 постановления по делам об АП на сумму 695 млн. рублей.
По постановлениям по делам об АП, вынесенным в 2014 году, на счета таможенных органов по рассмотренным таможенными органами и судами делам поступили средства в размере 661 млн. рублей (в 2013 году –
497 млн. рублей).
Таким образом, в 2014 году на 6% увеличилось количество исполненных постановлений по делам об АП. Вместе с тем по сравнению с 2013 годом снизилась доля исполненных постановлений по делам об АП в общем количестве поступивших на исполнение постановлений (с 76% в 2013 году до 74%
в 2014 году), а сумма взысканных административных штрафов увеличилась
(с 29 до 35%).
2.2. Противодействие коррупции в таможенных органах
Актуальность проблемы противодействия коррупции в современной России чрезвычайно высока, т.к. коррупция в органах государственной власти приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция относится к числу наиболее опасных негативных социальных явлений, приводящих к разрушению основ правопорядка и резко ослабляющих все государственные институты <1>. Она обладает рядом негативных свойств, которые ставят ее в ряд опаснейших социальных проблем: представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, реализации гражданами своих прав. Главным и очевидным последствием распространения коррупции является снижение эффективности деятельности субъекта власти, в крайней своей форме выливающееся в паралич. Социальная же сущность коррупции - в деградации аппарата публичной власти: коррумпированный аппарат уже не пригоден для отправления свойственных ему функций, бесполезен для общества. <1> Астанин В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". СПб.: Юридический центр Пресс, 2009.
Таможенные органы, обладающие распорядительными и контрольными функциями, способные повлиять на движение значительных денежных потоков, естественным образом подвергаются действию коррупциогенных факторов, коррупционных тенденций, что определяет специфику противодействия коррупции среди их должностных лиц. Таможенные органы, являясь частью системы исполнительных органов государственной власти РФ, также частично подвержены коррупционным проявлениям. Между тем высокая эффективность функционирования таможенных органов особенно важна в современной России, т.к. из-за особенностей экономики именно таможенные службы на сегодняшний день обеспечивают больше половины поступлений в федеральный бюджет. Так, за 2012 г. сумма доходов федерального бюджета, администрируемых таможенными органами, составила более 6 трлн. рублей, а за шесть месяцев 2013 г. - 3036,78 млрд. руб. <2>.<2> Справочные материалы к заседанию Коллегии ФТС России "Таможенная служба Российской Федерации в 2012 г.". М., 2013.
В настоящее время правовую основу антикоррупционной политики РФ составляет Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон о противодействии коррупции).
Согласно указанному Закону коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Структура Федерального закона о противодействии коррупции отражает замысел законодателя, стремившегося, используя комплексный подход, задействовать максимально возможное количество рычагов, имеющихся в руках органов государственной власти. Вывод о том, что коррупция является социальным явлением, корни которого кроются в недостатках организации государственной службы и в особенностях психологии ее персонала, диктует необходимость принятия широкого спектра средств антикоррупционного характера, и, прежде всего - административно-правовых и организационно-управленческих <3>.
<3> Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. Люберцы, 2008.
Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль. Коррупция латентна, и противодействие коррупции фактически является постоянным состоянием любого государства.
Возникновению и поддержанию коррупции способствуют множество причин. Основными из них являются экономические, институциональные и социально-культурные.
В Послании Федеральному Собранию России в 2012 г. Президент РФ В.В. Путин еще раз подтвердил, что принципиальной задачей остается борьба с коррупцией <1>. На данный момент, несмотря на прилагаемые усилия всех вертикалей власти во взаимодействии с гражданским обществом, значимых результатов на данном направлении не достигнуто. В 2012 г. за коррупционные преступления были осуждены 5500 человек, что по сравнению с 2009 г. меньше на 2200 человек, т.е. на 23 процента <2>.
--------------------------------
<1> См.: Российская газета от 13.12.2012. N 5960.
<2> См.: Материалы совещания председателей судов за 2012 г. // Коммерсантъ от 20.02.2013. N 31 (5062).
Коррупция поражает все сферы общественных отношений, и ее основой является экономическая подоплека, явная или отложенная. Наиболее рельефно коррупция проявляется в ФТС России, так как в настоящее время она является основным бюджетообразующим ведомством в государстве <3> и факты коррупции в таможенных органах Российской Федерации (далее - РФ) представляют значительную угрозу для современной России <4>.
--------------------------------
<3> За 2012 г. сумма доходов, администрируемых таможенными органами РФ, учтенная по доходным статьям федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности, составила 6579,25 млрд. рублей (100,4% от прогноза) и более 50% от суммы доходной части бюджета.
<4> См.: Федоренко Д.Н. О противодействии коррупции в таможенных органах России в условиях вступления во Всемирную таможенную организацию и формирования Евразийского экономического пространства // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 12: в 2 т. Т. 2. М.: ООО "Издательство "Юрист", 2012. С. 425 - 429; Федоренко Д.Н. Оперативный эксперимент как основное средство противодействия взяточничеству в таможенных органах Российской Федерации // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 13: в 2 т. Т. 2. М.: ООО "Издательство "Юрист", 2013. С. 746 - 750; Федоренко Д.Н. Оперативный эксперимент как основное средство противодействия взяточничеству в таможенных органах Российской Федерации // Таможенное дело. 2013. N 1. С. 38 - 40.
Результаты исследования противодействия коррупции в таможенных органах РФ свидетельствуют о том, что только подразделения по противодействию коррупции (далее - ППК) в таможенных органах РФ, являющиеся структурной частью данных органов, знакомые с их спецификой, являясь субъектом ОРД, достаточно эффективно борются с коррупцией в таможенной сфере.
За девять месяцев 2013 г. по материалам ППК таможенных органов РФ возбуждено 207 уголовных дел, из них 155 дел - по преступлениям коррупционной направленности, т.е. 91 процент от выявленных всеми правоохранительными органами уголовных дел коррупционной направленности в отношении должностных лиц таможенных органов.
Наиболее распространенными видами преступлений, выявленных в анализируемый период времени, являются: дача взятки должностным лицам таможенных органов - 42 уголовных дела, злоупотребление должностными полномочиями - 36 уголовных дел, получение взятки должностными лицами таможенных органов - 23 уголовных дела <5>.
--------------------------------
<5> См.: URL: htpp://www.customs.ru/.
В настоящее время противодействие коррупции в таможенных органах РФ характеризуется следующими специфическими особенностями:
Коррупция происходит в ходе непрекращающегося реформирования таможенных органов РФ, а также изменения таможенного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства.
Таможенные органы РФ осуществляют свою деятельность в условиях функционирования Таможенного союза и членства во Всемирной торговой организации.
Выявление коррупционных преступлений в таможенных органах РФ осуществляют наравне с подразделениями по противодействию коррупции и оперативные подразделения ФСБ России, МВД России, а также органы прокуратуры и Следственного комитета (далее - СК) России.
Выявление коррупционных преступлений в таможенных органах РФ практически невозможно без обладания оперативными составами специальных знаний и использования специальных форм и методов деятельности.
Субъекты коррупционных преступлений из числа таможенников практически все имеют высшее образование, а зачастую обладают опытом оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД).
Существует значительный перекос в сторону выявления взяткодателей, то есть недолжностных лиц таможенных органов РФ.
В настоящее время в таможенных органах РФ создана и функционирует система мер по противодействию коррупции, которой присущи некоторые недостатки.
Анализ научных работ по вопросам коррупции показал, что проблема противодействия коррупции в таможенных органах РФ разработана недостаточно, к современным условиям не адаптирована, вопросы ОРД таможенных органов РФ рассмотрены поверхностно.
Отсутствие полноценного теоретического осмысления проблемы коррупции в таможенных органах РФ привело к отсутствию полноценной концепции по противодействию коррупции ФТС России. Перспективный план ФТС России по противодействию коррупции в таможенных органах РФ на период 2010 - 2012 гг. <6> по своей структуре не имеет концепции обеспечения собственной безопасности, а только предусматривает ее разработку <7>.
--------------------------------
<6> См.: Приказ ФТС России от 12.11.2009 N 2046 "Об утверждении перспективного плана ФТС по противодействию коррупции в таможенных органах РФ на период 2010 - 2012 годы". Действие данного перспективного плана продлено на 2013 г. Приказом ФТС России от 29.06.2012 г. N 1295 "О внесении изменений в перспективный план ФТС по противодействию коррупции в таможенных органах РФ на период 2010 - 2012 годы".
<7> На данный момент концепция разработана, но не утверждена. См.: Симонов Н.Е., Козловский А.Ю., Ходанов А.И. и др. Отчет по НИТ "Проведение исследований и разработка концепции собственной безопасности таможенных органов РФ и системы мер по ее обеспечению (шифр "концепция-2"). М.: РТА, 2010. 112 с.
На данный момент антикоррупционная экспертиза в ФТС РФ не предусматривает использования информации, полученной в результате ОРД.
Система подготовки кадров для ППК таможенных органов РФ не имеет целостности, а ведется только на уровне повышения квалификации и профессиональной переподготовки в Институте правоохранительной деятельности Российской таможенной академии.
В настоящее время по-прежнему отсутствуют научно обоснованные критерии определения количественного состава ППК таможенных органов РФ с учетом анализа оперативной обстановки на объект оперативного обслуживания и в его ближайшем окружении.
В ППК таможенных органов РФ отсутствуют четкие критерии оценки оперативно-служебной деятельности. Оценка деятельности подразделений зачастую носит субъективный характер. В результате нет четко расставленных приоритетов, планирование зачастую носит абстрактный характер.
Реальное искоренение коррупции в таможенных органах РФ невозможно без эффективного расследования коррупционных преступлений, которое производят следователи СК России. На данный момент в системе СК России отсутствуют специализированные следственные подразделения по расследованию коррупционных преступлений.
Считаем целесообразным осуществить следующий комплекс мер по повышению эффективности противодействия коррупции в таможенных органах РФ:
- на основе проведенных в Институте правоохранительной деятельности Российской таможенной академии исследований разработать концепцию по противодействию коррупции, включая обеспечение собственной безопасности, заложив в нее модульный принцип адаптации к изменению российского и международного законодательства;
- разработать ведомственную нормативно-правовую базу, которая должна не только соответствовать современному уголовному и таможенному законодательству, но и содержать в себе наработанный практический опыт как оперативно-розыскных подразделений таможенных органов РФ, так и других субъектов ОРД;
- разработать механизм взаимодействия Управления по противодействию ФТС России с компетентными службами стран-участников Таможенного союза с целью перекрестного обеспечения ОРД, в том числе в отношении граждан своего государства на территории другого;
- с учетом целенаправленной гармонизации законодательства стран-членов Таможенного союза полагается целесообразным рассмотреть вопрос о создании наднационального органа, наделенного правом ОРД по противодействию коррупции в таможенной сфере;
- максимально расширить возможность использования в установленном порядке, исключающем расшифровку, информации, полученной негласным путем, при антикоррупционной экспертизе, служебных проверках и профилактических мероприятиях;
- провести коренную реформу системы подготовки кадров для правоохранительных подразделений, в том числе ППК таможенных органов РФ;
- на данный момент ППК таможенных органов РФ имеют строгую вертикаль подчинения руководителю ФТС России <8>. Необходимо изменить вертикальный принцип подчинения на вертикально-горизонтальный принцип подчинения на уровне региональных таможенных управлений (далее - РТУ) и по примеру Северо-Кавказского таможенного управления совместить должность начальника службы по противодействию коррупции с должностью заместителя начальника РТУ. Руководство начальником РТУ службой по противодействию коррупции позволит в том числе возложить на него полную меру ответственности за антикоррупционную работу в РТУ, а совмещение начальником службы должности заместителя начальника РТУ повысит авторитет службы. При этом необходимо предусмотреть критерии, на основании которых начальник РТУ не информируется о коррупционных фактах (например, в отношении руководства РТУ), а информация докладывается напрямую в Управление по противодействию ФТС России;
--------------------------------
<8> См.: Приказ ФТС России от 06.06.2012 N 1105 "О временном распределении обязанностей между руководителем ФТС России и его заместителями". Ранее УСБ ФТС России подчинялось непосредственно заместителю руководителя ФТС России, курирующему ОРД таможенных органов, который по вопросам оперативно-служебной деятельности наделен правом принятия самостоятельных решений в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 N 459 "О Федеральной таможенной службе".
- разработать научно обоснованные критерии определения количественного состава ППК таможенных органов РФ, предусмотрев ежегодную корректировку по всем таможенным органам;
- разработать критерии оценки оперативно-служебной деятельности. При разработке данных критериев за основу необходимо принять нагрузку на одного фактически находящегося на должности оперативного сотрудника (как среднеарифметическое на начало и конец отчетного периода). В зависимости от социальной опасности деяния и обозначенных приоритетов в оперативно-служебной деятельности ввести дифференцирующие коэффициенты. За основу разрабатываемых критериев оценки принять конечный результат, направление уголовного дела в суд, вынесение обвинительного приговора, погашение материального ущерба, а также присужденного штрафа;
- для повышения качества и эффективности расследования коррупционных преступлений, в том числе с учетом специфики таможенных органов РФ, сформировать на уровне субъектов России единые специализированные следственные подразделения СК России по расследованиям коррупционных преступлений.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
С учетом складывающейся оперативной обстановки ППК таможенных органов РФ, являясь субъектом ОРД, на данный момент выступает действенным механизмом по противодействию коррупции в таможенных органах РФ на всех направлениях. Роль ОРД в противодействии коррупции в таможенных органах РФ с каждым годом будет объективно возрастать.
Назрела необходимость в модернизации системы мер по противодействию коррупции в таможенных органах РФ, которая должна адекватно корректироваться по мере изменения коррупционных угроз, а также структуры ФТС России.
Необходимо основные усилия по выявлению коррупционных преступлений в таможенной сфере сконцентрировать на выявлении фактов получения взяток должностными лицами таможенных органов РФ.
milshina_ irina@mail.ru
[1] с учетом решений, принятых Росфиннадзором
*
