Правовое регулирование гражданской службы в субъектах РФ осуществляется, исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также положений федерального законодательства. Так, согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона № 58-ФЗ, правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация – в ведении субъекта РФ. Следовательно, при формировании правовой базы на федеральном уровне определяются основные приоритеты и направления развития гражданской службы Российской Федерации, т.е. федеральное законодательство является основой для правотворческой деятельности субъектов РФ, а на уровне субъектов РФ выделяются и конкретизируются особенности и своеобразие, исходя из сложившегося регионального опыта, традиций и правоприменительной практики.
Федеральный закон № 58-ФЗ следующим образом разграничивает полномочия в области правового регулирования гражданской службы субъекта РФ:
1. К вопросам, регулируемым федеральными нормативными правовыми актами, относятся:
– соотношение должностей федеральной гражданской службы и типовых должностей гражданской службы субъекта РФ;
– правовое положение гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров;
– общие требования к гражданам Российской Федерации при поступлении на государственную службу;
– условия контрактов, порядок их заключения, а также порядок прекращения их действия; предельный возраст пребывания на государственной службе;
– основания прекращения государственной службы;
– установление классных чинов; общие условия присвоения, сохранения классных чинов, основание лишения классных чинов.
2. К вопросам, регулируемым и федеральными нормативными правовыми актами, и нормативными правовыми актами субъектов РФ, относятся:
– учреждение должностей государственной службы;
– распределение должностей государственной службы по группам и (или) категориям; установление квалификационных требований к гражданам для замещения должностей гражданской службы;
– переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих; прохождение государственной службы;
– стаж государственной службы;
– ведение и хранение дел и документов, содержащих персональные данные государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже;
– форма и порядок ведения, учета и хранения документов, подтверждающих профессиональную служебную деятельность гражданских служащих; финансирование гражданской службы субъекта РФ.
3. К вопросам, регулируемым нормативными правовыми актами субъектов РФ, относятся:
– учреждение реестра должностей гражданской службы субъекта РФ;
– установление дополнительных требований к гражданам Российской Федерации при поступлении на государственную службу;
– присвоение классных чинов; содержание и порядок ведения реестров гражданских служащих субъектов РФ.
Таким образом, важной особенностью правового регулирования государственно-служебных отношений в субъектах РФ является необходимость учета положений федерального законодательства по вопросам государственной службы, а также установление вопросов, по которым в субъектах РФ может осуществляться собственное правовое регулирование.
Правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ – это разветвленная система норм, связанных с определением правовых основ организации гражданской службы субъекта РФ, правового положения гражданских служащих субъекта РФ, а также норм, регулирующих прохождение гражданской службы субъекта РФ.
Законодательство субъектов РФ о гражданской службе довольно обширно. Соответствующие его нормы содержатся как в конституциях и уставах, так и в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. К их ведению отнесены сегодня такие вопросы, как
управление и финансирование гражданской службы субъекта РФ, гарантии для гражданских служащих субъекта РФ и их обеспечение, порядок подбора претендентов на должности гражданской службы субъекта РФ и др.
Учредительные акты субъектов РФ (конституции и уставы) включают нормы, регулирующие отношения государственной службы. Например, Конституция Республики Татарстан устанавливает, что каждому гражданину в соответствии с законом гарантируется равное право доступа к государственной и муниципальной службе (ст. 47), предусматривает принцип несовместимости депутатского мандата с замещением государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей федеральной государственной службы, иных должностей государственной службы Республики Татарстан или государственных должностей государственной службы Республики, а также выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы (ч. 3 ст. 70).
В сфере регулирования отношений, связанных с государственной службой, повышается роль законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, которыми учреждаются должности гражданской службы субъекта РФ и, исходя из структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей гражданской службы Российской Федерации, установленных реестром должностей федеральной гражданской службы, утверждается реестр должностей гражданской службы субъекта РФ. Субъекты РФ в процессе самостоятельного регулирования могут детализировать и конкретизировать установленные Федеральным законом № 79-ФЗ порядок принятия решений гражданскими служащими, виды поощрений и порядок их применения (ч. 6 ст. 55), порядок назначения и размеры денежного содержания, надбавки к должностному содержанию (ч. 12 и 15 ст. 50), компенсационные выплаты и пособия (и. 7– 9, 9.2 ч. 1 ст. 52 и ст. 53), условия предоставления и продолжительность дополнительных отпусков без сохранения денежного содержания (ч. 12 и 15 ст. 46). Таким образом, в сфере самостоятельного правового регулирования субъектов РФ находятся лишь вопросы организации гражданской службы субъекта РФ, и это соответствует, как отмечено выше, Федеральному закону № 79-ФЗ.
Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие региональные законы.
В законотворческой практике субъектов РФ обозначилось два подхода к содержанию базовых законов субъектов РФ о гражданской службе. В одних субъектах РФ эти законы принимаются в виде объемных комплексных документов, своеобразных кодексов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. Многие законы о гражданской службе субъектов РФ, например, в Кировской, Орловской областях, г. Москве, дублируют Федеральный закон № 79-ФЗ. Несмотря на большой массив правовых норм, их действительный регулятивный потенциал невелик. К тому же нередко нормы федерального законодательства воспроизводятся с неточностями, искажениями – региональный законодатель словно бы стремится создать "улучшенную местную редакцию" Федерального закона, действующую в отдельно взятом субъекте РФ.
Некоторые субъекты РФ предпочли не переписывать Федеральный закон № 79-ФЗ, а сосредоточились на регулировании только тех вопросов, которые действительно находятся в их компетенции. Само наименование этих законов субъектов РФ: "О некоторых вопросах государственной гражданской службы", "О регулировании отношений в области государственной гражданской службы", "Об особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы", – указывает на то, что они не претендуют на роль всеобъемлющего регулятора государственной гражданской службы соответствующего субъекта РФ.
Думается, что принятие компактных законов, в которых содержатся конкретные правовые нормы,
более предпочтительно. До принятия вышеупомянутых федеральных законов правовое регулирование государственной службы субъектов РФ полностью относилось к их ведению, что подразумевало широкую самостоятельность в ее регулировании. Федеральным законом устанавливались только правовые основы государственной службы субъектов РФ. Теперь же правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. При этом на федеральном уровне регулируются основы организации и прохождения гражданской службы, правового статуса служащих. К ведению субъектов РФ отнесен только ряд вполне конкретных полномочий, которые реализуются посредством их нормативных правовых актов, учитывающих особенности организации государственной службы субъекта РФ.
Вряд ли целесообразно и принятие субъектами РФ единого законодательного акта (тем более называемого "кодексом") о лицах, замещающих государственные должности, и о гражданской службе, как это сделано в Омской области. В российской правовой системе сформировано раздельное законодательство о лицах, замещающих государственные должности, государственной и муниципальной службе, и лишь в теории государственного управления и юридической науке соответствующие виды деятельности объединяются понятием публичной службы. Укрепление взаимосвязи между видами публичной службы, безусловно, необходимо, но делать это следует не на региональном, а на общегосударственном уровне (в частности, приняв федеральный закон о статусе лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ). Кроме того, унификация правового регулирования не должна заключаться в прямом заимствовании правовых норм. Весьма сомнительными представляются положения Кодекса о государственных должностях и гражданской службе Омской области 2004 г. о заключении контрактов (очевидно, по аналогии со служебными контрактами на гражданской службе) с депутатами, членами Правительства Омской области и другими лицами, замещающими государственные должности.
На основе анализа имеющихся у субъектов РФ правотворческих полномочий и с учетом их законодательной практики можно предложить следующую общую схему структуры законодательства субъекта РФ о гражданской службе:
1) базовый закон субъекта РФ об особенностях организации и правового регулирования региональной гражданской службы, в котором, в частности, урегулированы следующие вопросы:
– распределена компетенция между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта РФ в сфере регулирования и организации гражданской службы;
– определен состав законодательства о гражданской службе субъекта РФ (указаны законы и иные нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения службы);
– уточнен порядок учреждения должностей гражданской службы субъекта РФ;
– определены должностные лица, которые выполняют функции представителей нанимателя;
– установлен перечень должностей гражданской службы категории "руководители", замещаемых на определенный срок полномочий;
– закреплены виды дополнительных государственных гарантий и основные условия их предоставления служащим;
– определены статус и компетенция органа по управлению государственной службой;
2) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения гражданской службы. Так, утверждены реестры должностей гражданской службы, приняты законы и иные нормативные акты о квалификационных требованиях к должностям, о кадровом процессе, о кадровом резерве, о порядке присвоения и сохранения классных чинов, о порядке командирования служащих, об отпусках, об оплате труда служащих.
По содержанию законы и иные нормативные правовые акты о гражданской службе, которые могут быть приняты субъектами РФ, можно подразделить на следующие блоки:
1) организация системы должностей и классных чинов:
-закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении реестра должностей гражданской службы субъекта РФ;
– законы или иные нормативные правовые акты субъекта РФ об учреждении должностей гражданской службы субъекта РФ;
– закон субъекта РФ о квалификационных требованиях к стажу гражданской службы и стажу (опыту) работы по специальности;
– закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке присвоения классных чинов гражданским служащим;
2) финансирование государственной гражданской службы и оплата труда государственных служащих:
– закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о денежном содержании (оплате труда) гражданских служащих;
– закон о бюджете субъекта РФ, в котором предусматриваются расходы на финансирование гражданской службы;
– закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке увеличения (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы;
– нормативный правовой акт субъекта РФ об установлении окладов денежного содержания (размеров должностных окладов и окладов за классный чин) по должностям гражданской службы;
– нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении перечня должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда;
– нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении порядка формирования фонда оплаты труда гражданских служащих субъекта РФ и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющихся должностями гражданской службы субъекта РФ;
– закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях выплаты гражданским служащим субъекта РФ единовременного поощрения;
3) государственные гарантии, предоставляемые гражданским служащим:
– закон субъекта РФ о выплатах гражданским служащим по обязательному государственному страхованию;
– нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день;
– нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях командирования гражданских служащих субъекта РФ;
– нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;
– нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях транспортного обслуживания гражданских служащих субъекта РФ;
– нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях получения гражданскими служащими субъекта РФ единовременной субсидии на приобретение жилой площади;
4) формирование кадрового состава гражданской службы:
– закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о кадровом резерве на гражданской службе субъекта РФ;
– нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке заключения договоров на обучение между государственными органами субъекта РФ и гражданами с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
– закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке размещения, объеме и структуре государственного заказа субъекта РФ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта РФ;
5) управление гражданской службой, обеспечение ее развития и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе:
– закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ об органе по управлению гражданской службой субъекта РФ;
– закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении программы развития гражданской службы субъекта РФ и проведении экспериментов в рамках соответствующей программы;
– нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении положения о представлении сведений о полученных гражданским служащим субъекта РФ доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах
имущественного характера гражданского служащего субъекта РФ.
Разумеется, приведенный перечень является примерным. Каждый субъект РФ самостоятельно определяет, какие именно законы и иные нормативные правовые акты, в какой последовательности и в какие сроки будут приниматься. Одни субъекты РФ урегулировали многие из отнесенных к их полномочиям вопросы непосредственно в базовом законе о гражданской службе (утвердили реестр должностей гражданской службы, установили квалификационные требования к должностям гражданской службы, порядок присвоения классных чинов, предусмотрели порядок и сроки перехода на новые условия оплаты труда, определили орган управления гражданской службой), другие предпочли принять отдельные законы или подзаконные нормативные правовые акты. Так, например, в Ленинградской области принят единый законодательный акт, которым утверждены перечень государственных должностей, реестр должностей гражданской службы и одновременно с этим урегулированы размеры и условия оплаты труда по всем указанным должностям.
Наряду с принятием нового законодательства в субъектах РФ идет процесс внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, касающиеся государственной службы, либо признания утратившими силу устаревших актов. Вместе с тем сегодня пока еще невозможно полностью обновить все дореформенное законодательство, поскольку многие федеральные нормативные правовые акты до сих пор не приняты. Отсутствуют федеральные законы о медицинском страховании и пенсионном обеспечении служащих и членов их семей, указы Президента РФ о порядке исчисления стажа службы и зачета в него иных периодов и др. В таких условиях субъекты РФ вынуждены, чтобы не допустить пробелов в правовом регулировании и обеспечить права служащих, сохранять действие своего законодательства, хотя регулирование соответствующих вопросов сегодня находится вне их компетенции.
Итог:
Следует отметить, что правовое регулирование государственной службы Российской Федерации в силу ее федеративного устройства осуществляется на двух уровнях – федеральном и региональном и в различных правовых формах. Существующая нормативная правовая база государственной службы представляет собой комплекс актов различной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни из них распространяются на всех государственных служащих, другие – на отдельные группы лиц, чаще всего запятых в конкретной отрасли, на конкретном уровне государственного управления.
