орядок участия прокурора в гражданском судопроизводстве регламентируется нормами Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» – ст. 1, 22, 23, 27, 28, 35-37, ГПК РФ (например, ч. 2 ст. 4, ст. 45), Приказом Генерального прокурора от 26 апреля 2012 г. N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве».
Подведем итоги. Вкратце рассмотрев законодательство прошлых лет, регулирующие участие прокурора в гражданском процессе, можно сделать вывод, что оно всегда соответствовало своему времени, тем задачам, которые стояли перед прокуратурой в тот или иной период времени. Мне кажется современное законодательство, регулирующие участие прокурора в гражданском процессе, с учетом последних изменений наиболее удачно определяет место прокурора в гражданском процессе, не посягая на основополагающие принципы состязательности и диспозитивности в гражданском процессе.
1.2. Правовой статус прокурора в гражданском процессе
В ходе подготовки проекта ГПК РФ преобладала идея о том, что неограниченное право прокурора на обращение в суд в интересах любых субъектов (граждан и организаций) не соответствует современному пониманию социальной справедливости и нарушает принцип процессуального равноправия сторон[13].
Именно поэтому Кодекс, определяя случаи, в которых прокурор вправе обратиться в суд в интересах граждан, устанавливает общий принцип доступа прокурора в гражданский процесс - затрудненность самостоятельной реализации гражданином конституционного права на судебную защиту.
Современное конституционное право исходит из признания высшей ценности человека, его прав и свобод. В связи с конституционным закреплением этого положения прокурорская компетенция расширилась за счет включения в состав объектов прокурорского надзора основных прав и свобод человека и гражданина.
В части 1 ст. 45 ГПК РФ устанавливается необходимость наличия уважительных причин, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд, называя в их числе состояние здоровья, возраст, недееспособность. Право оценивать уважительность представляемых прокурором причин принадлежит суду. Нацеливая прокурорский корпус на работу в условиях нового процессуального закона, Генеральная прокуратура РФ в информационном письме разъяснила, что "отсутствие в Кодексе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду"[14].
В определенной мере положения ч. 1 ст. 45 ГПК РФ поставили прокуратуру в зависимое положение от судов первой инстанции, поскольку у федеральных и мировых судей появилась возможность произвольно истолковывать уважительность причин обращения прокурора в суд и отказывать в принятии заявлений прокурора. Такая ситуация создает напряженную обстановку во взаимоотношениях между прокуратурой и судами первой инстанции, поскольку в ряде, казалось бы, очевидных случаев прокурору трудно принять эффективные меры к оперативному восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.
Инициируя в правозащитных целях гражданский процесс, прокурор приобретает определенный процессуальный статус. Согласно ст. 34 ГПК РФ прокурор относится к лицам, участвующим в деле, при этом признается в качестве самостоятельного участника гражданского процесса. Процессуальный закон не относит его ни к сторонам, ни к третьим лицам, ни к лицам, обращающимся за защитой прав и свобод других лиц, ни к заинтересованным лицам. ГПК РФ выделяет прокурора среди остальных участников процесса, что служит основанием считать его терминологически одновременно процессуальным участником и представителем государственного органа, наделенного собственной компетенцией в соответствии с Законом о прокуратуре[15].
В литературе отмечается дискуссионный характер правового положения прокурора - участника гражданского процесса. При этом выделяется несколько направлений. Представители первого направления считают его полноправным истцом - стороной по делу[16], второго - истцом лишь в процессуальном смысле[17], приверженцы третьего направления полагают, что обратившийся в суд прокурор не является стороной по делу, а представляет в процессе государство, от имени которого осуществляет функции по надзору за соблюдением законности[18].
Позиция представителей третьего направления наиболее приемлема, поскольку основана на результатах официального толкования норм процессуального права Верховным Судом РФ.
В Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 04.08.1994 указано, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением в порядке процессуального закона, стороной по делу не является: обращаясь с заявлением в суд в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет свое участие в гражданском процессе. Лицо, в интересах которого дело начато по заявлению прокурора, участвует в нем в качестве истца. Следовательно, суд, рассматривая дело, возбужденное прокурором в интересах другого лица, может удовлетворить иск только тогда, когда именно это лицо является надлежащим истцом, т.е. ему принадлежат те права, которые, по мнению прокурора, нарушены.
Как полагает М.А. Викут, "сторона - обязательно субъект спора о праве, субъект спорного правоотношения, в основе которого лежит материально-правовой, субъективный интерес к процессу"[19].
В специальных научных исследованиях отмечается, что "участие прокурора в гражданском процессе обусловлено специфичными целями прокуратуры, отличающими ее от других государственных органов, полномочных обращаться в суд в защиту других лиц (ст. 47 ГПК РФ): обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан. Прокурор в гражданском процессе, прежде всего представитель государства, руководствующийся не личными, а государственными интересами, его требования направлены на защиту других лиц. Отнесение же прокурора к процессуальным истцам по делу не позволяет определить его особый правовой статус в гражданском процессе и потому представляется недопустимым"[20].
Гражданский процессуальный закон в некоторой степени разрешил проблему процессуального положения прокурора. Так, согласно ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и исполняет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Это означает, что хотя на прокурора как участника гражданского процесса и распространяется ст. 35 ГПК РФ, определяющая круг прав и обязанностей участников процесса, но в отношении прокурора она действует в усеченном составе (прокурор освобожден от уплаты судебных расходов и лишен права заключения мирового соглашения). Это обстоятельство не позволяет определять прокурора в качестве истца в процессуальном смысле, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 38 ГПК РФ стороны пользуются равными процессуальными правами и исполняют равные процессуальные обязанности. Кроме того, при обращении прокурора в суд присутствует истец (сторона по делу), поскольку лицо, в интересах которого начато дело, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38).
Обращение прокурора в суд общей юрисдикции в защиту конституционных прав и свобод граждан представляет собой одно из средств прокурорского реагирования. Прокурор не имеет права участвовать через представителя, он по должности обязан участвовать только лично[21]. Обращаясь в суд, прокурор не подменяет собой истца и не выступает его представителем, а обеспечивает реализацию конституционного права на судебную защиту гражданина, используя предоставленные ему Законом о прокуратуре надзорные полномочия. Часть 1 ст. 45 ГПК РФ должна соответствовать нормам ст. 1 Закона о прокуратуре, и ее следует изложить в следующей редакции: "Прокурор в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований".
В целях приведения Закона о прокуратуре в соответствие с ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) ч. 4 ст. 27 Закона следует изложить в следующей редакции: "При отсутствии случаев и оснований, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи, прокурор предъявляет и поддерживает в суде общей юрисдикции заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан".
Еще одной формой участия прокурора в гражданском процессе является его вступление в уже возбужденное дело. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Из приведенной нормы ГПК РФ понятно, что: 1) прокурор вступает в процесс с конкретной процессуальной обязанностью - дачи заключения; 2) случаи вступления прокурора в процесс строго очерчены рамками закона; 3) целью вступления прокурора в процесс является реализация возложенных на него полномочий.
ГПК РФ не раскрывает правовую категорию "прокурорские полномочия". Очевидно, что под полномочиями прокурора следует подразумевать круг процессуальных прав, реализация которых связана с достижением целей, указанных в ст. 1 Закона о прокуратуре, т.е. целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В отличие от обращения прокурора в интересах конкретного гражданина, когда по инициативе прокурора возбуждается гражданский процесс и действия прокурора направлены на обеспечение реализации права судебной защиты конституционных прав и свобод конкретной личности, вступление прокурора в уже начатый процесс носит абстрактную цель, поскольку она не вытекает из необходимости защиты прав или интересов этого лица, а направлена скорее на предупреждение возможных нарушений законности.
По мнению М.В. Гадиятовой, "обращаясь с заявлением в суд, прокурор, как правило, осуществляет реагирование на уже выявленное нарушение закона, а в случаях, когда он вступает в уже начатый процесс, в основе его деятельности лежит реагирование на любые нарушения и принятие мер для их предупреждения"[22]. Вступивший в процесс прокурор не связан с кем-либо из его участников прокурорско-надзорным правоотношением, и основанием для вступления его в процесс является прямое указание в законе. Существуют определенные категории гражданских дел, участие прокурора в которых обязательно в силу закона. Коль скоро вступление прокурора в процесс имеет целью реализовать "функциональную направленность - обязанность перед государством, наделившим прокурора функцией реагирования на любое нарушение закона"[23], ограничение его права на вступление только в некоторые категории дел нелогично, необоснованно сужает возможности прокурорского реагирования.
ГПК РФ не раскрыл сущности полномочий прокурора в гражданском процессе, возбужденном не по его инициативе. Круг полномочий должен определяться исходя из набора процессуальных прав участника процесса (ст. 35). Однако прокурор, вступивший в процесс, не наделен такими процессуальными правами, как предоставление доказательств, дача объяснений суду и заключение мирового соглашения. Он лишь доводит до суда свое мнение о том, как должен быть разрешен спор между сторонами[24]. При этом только прокурор в процессе наделен правом дачи заключения в целом по делу.
Среди вышеперечисленных процессуальных прав в качестве правомочий по осуществлению надзора за соблюдением законности, прав и свобод граждан могут выступать такие процессуальные права, как дача правового заключения по делу и обжалование судебных постановлений. В рамках норм ГПК РСФСР и Конституции СССР 1977 года прокурор был наделен правом осуществлять надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах (ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 "О прокуратуре СССР"). Это та самая отрасль надзора, против которой и выступали разработчики Концепции судебной реформы в РСФСР. Прокурор в Советском Союзе осуществлял надзорные правомочия в судебном процессе при разрешении гражданских дел.
Специфические процессуальные правомочия, которыми наделялся только прокурор:
- принесение кассационного, частного и надзорного протеста на решение, определение суда независимо от участия в деле (статьи 282, 320 ГПК РСФСР);
- дача заключения по вопросам, возникавшим во время судебного разбирательства дела, и по существу дела в целом во всех судебных инстанциях (ст. 41);
- истребование дела из суда для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста (ст. 322);
- приостановление исполнения судебного решения при принесении протеста в порядке надзора (ст. 323).
Эти правомочия составляли костяк полномочий прокурора по "надзору за судом".
В результате реформирования процессуального законодательства правомочия прокурора не претерпели серьезных изменений, за исключением прав на истребование гражданских дел из судов первой инстанции (что, кстати, неблагоприятно отразилось на правозащитной функции прокуратуры[25]), на приостановление исполнения судебных решений при принесении протеста в порядке надзора и на обжалование всех без исключения судебных решений независимо от участия прокурора. Основные процессуальные права прокурора как участника гражданского процесса (права дачи заключения и обжалования судебных постановлений) сохранились. Следовательно, есть все основания считать, что полномочия прокурора на дачу заключения и на обжалование судебных постановлений представляют собой процессуальные средства прокурорского надзора в гражданском процессе.
II. Процессуальное положение прокурора в гражданском процессе.
2.1. Прокурор в суде первой инстанции
2.1.1. Предъявление иска прокурором
В настоящее время в порядке искового производства рассматривается основная часть гражданских дел в судах общей юрисдикции.
В современном праве под иском понимают средство защиты права, предполагаемое обратившимся за защитой (истцом) нарушенным или оспоренным, направленное против предполагаемого нарушителя (ответчика) к суду.
Исковое производство характеризуется следующими чертами:
1) наличием спора о праве, который призван разрешить суд;
2) равенство субъектов спора;
3) предметом защиты выступает нарушенное или оспоренное право или охраняемый законом интерес;
4) возбуждается исключительно подачей в суд особого процессуального документа - искового заявления, отвечающего требованиям ст. 131 ГПК РФ.
Выделяют две формы участия прокурора в исковом судопроизводстве:
- предъявление иска;
- вступление в уже начавшийся по инициативе других лиц процесс для дачи заключения по делу.
О двух формах участия прокурора в гражданском процессе говорит и В.В. Пиляева, однако при этом она сохраняет терминологию ч. 1 ст 41 уже утратившего силу ГПК РСФСР («путем предъявления иска», «путем вступления в дело в любой стадии гражданского процесса»).[26]
ГПК не ограничивает участие прокурора в рассмотрении гражданских дел.
В нем лишь допускается обращение прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов только тех граждан, которые «по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могут сами обратиться в суд[27].
Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан: о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; о защите семьи, материнства, отцовства и детства; о социальной защите, включая социальное обеспечение; об обеспечении права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; об охране здоровья, включая медицинскую помощь; об обеспечении права на благоприятную окружающую среду, на образование (ч. 1 ст. 45 ГПК).
Эти «уважительные причины в теории гражданского процесса называются основаниями[28], которые подразделяются на обязательное и факультативное участие прокурора в гражданском процессе[29].
Участие прокурора в гражданском процессе предусмотрено не только ГПК РФ, но и иными правовыми актами (напр., Семейным кодексом РФ и др.).
Участие прокурора предусмотрено в следующих делах:
· Об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260.1 ГПК);
· об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 СК РФ, ст. 273 ГПК);
· о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК),
· об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК);
· об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК);
· о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст.304 ГПК);
· о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 СК РФ);
· об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ» от 18 июня 2001 г. №77-ФЗ(с изм. и доп.).
· об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»);
· о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК РФ);
· об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК РФ).
Так же на обязательность участия прокурора обращено внимание и в Приказе Генеральной прокуратуры[30].
Основной объем процессуальных прав принадлежит прокурору, инициирующему исковое судопроизводство в защиту прав и интересов других лиц - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также граждан в указанных выше случаях. Деятельность прокурора, намеренного предъявить иск (подать заявление), начинается до обращения в суд. Прокурор должен собрать необходимые материалы и тщательно их проверить, выявить все доказательства, которые необходимо представить суду, и обосновать свое требование. Прокурор не может начинать дело, в исходе которого не уверен[31].
Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца. При этом истцами, обладающими в полном объеме диспозитивными (специальными) правами, будут являться те, в чьих интересах предъявлен иск. Отсюда следует, что в случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц, даже если прокурор настаивает на продолжении судебного разбирательства[32]. К прокурору нельзя предъявить встречный иск.
Деятельность прокурора, связанная с подготовкой и предъявлением заявлений в суд общей юрисдикции, осуществляется в соответствии с требованиями ГПК РФ, разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, данными в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 2 от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 181 от 26 апреля 2012 г. «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве». Возможность обращения прокурора в суд в интересах граждан является одной из гарантий реализации права на судебную защиту[33].
В соответствии со ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд[34].
При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии необходимых документов (в зависимости от того, по какой причине человек сам не может обратиться в суд).
Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.
При возникновении в суде указанных дел судья обязан поставить об этом в известность соответствующего прокурора, а при назначении дела к судебному разбирательству - направить ему извещение о месте и времени рассмотрения дела [35]. При этом согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. В настоящее время суд лишен права привлекать прокурора к участию в деле по собственной инициативе.
В п. 3 ст. 35 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" закреплено право прокурора вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Однако эта норма Закона о прокуратуре на основании ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"[36] должна применяться в части, не противоречащей ГПК РФ. В действующем ГПК РФ указания на возможность прокурора вступить в дело в любой стадии процесса не содержится, в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ говорится лишь о праве прокурора вступить в процесс для дачи заключения по делу. Особенности дачи заключения прокурором, более подробно мы рассмотрим немного ниже.
Форма и содержание иска, заявления прокурора в суд должны соответствовать определенным требованиям, и, прежде всего, должно подаваться в суд в письменной форме. В нем должны быть указаны наименование суда, в который подается заявление; наименование истца, его места жительства или, если истцом является организация, ее место нахождения, а также наименование представителя и его адрес, если заявление подается представителем; наименование ответчика, его место жительства или, если ответчиком является организация, ее место нахождения; в чем заключатся нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования; обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства; цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм; сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику, если это установлено федеральным законом или предусмотрено договором сторон, а также перечень прилагаемых к заявлению документов[37].
В заявлении могут быть указаны номера телефонов, факсов, адреса электронной почты истца, его представителя, ответчика, иные сведения, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела, а также изложены ходатайства истца.
В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.
В случаях обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. Исковое заявление подписывается истцом или его представителем при наличии у него полномочий на подписание заявления и предъявление его в суд.
После наименования суда, в который подается иск, указывается от какого прокурора оно исходит. Поскольку сам прокурор не является истцом, а вступает в защиту интересов гражданина, в качестве истца в исковом заявлении указывается лицо, в интересах которого прокурором предъявлен иск. К заявлению прилагаются документы, перечисленные в ст. 132 ГПК РФ.
Процессуальный закон требует, чтобы лицо, в интересах которого начато дело по заявлению прокурора, извещалось о начавшемся в его интересах процессе и участвовало в нем в качестве истца.
Прокурор не связан в процессе ни своей позицией при предъявлении иска, ни интересами лица, права и свободы которого нарушены. Руководствуясь только законом и приходя к выводу, что требования, предъявленные им, незаконны или необоснованны, он не только вправе, но и обязан как блюститель законности отказаться от иска полностью или в необоснованной его части. Однако такой отказ не лишает заинтересованное лицо права на рассмотрении дела по существу, дело может быть прекращено только с его согласия[38].
В том случае, когда данное лицо отказывается вступить в качестве истца либо настаивает на прекращении дела, процесс, по общему правилу, должен быть прекращен, даже если прокурор с этим не согласен[39]. Именно к такому выводу пришел Президиум Верховного Суда РФ по делу, изложенному в Постановлении от 14 июля 2009 года[40].
На прокурора, предъявившего иск, возложено бремя утверждения и бремя доказывания, поэтому перед предъявлением исков в порядке общенадзорной проверки прокурор должен собрать необходимый доказательственный материал, проанализировать факты дела, устанавливаемые этими доказательствами, дав им правильную правовую оценку[41]. Таким образом, в отличие от ст. 41 ГПК 1964 г. в новом Кодексе определен круг лиц, права и законные интересы которых, защищает прокурор путем возбуждения дела. К их числу относятся:
– граждане, которые не могут самостоятельно защитить свои интересы по ряду причин (здоровье, возраст, недееспособность и т.д.). В ряде случаев в отдельных законах прямо указываются дела, которые вправе возбуждать прокуроры в интересах граждан.
– неопределенный круг лиц (защита данной категории лиц наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры, в частности путем признания не соответствующими закону правовых актов, в том числе и нормативного характера; нередко прокуроры оспаривают незаконные нормативные акты законодательных органов и руководителей исполнительной власти субъектов РФ).
Значимость данной процессуальной деятельности прокурора нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда РФ. Прокурор вправе обращаться с заявлениями в суд и в других случаях необходимости защиты неопределенного круга лиц, например для прекращения промышленного производства, причиняющего вред здоровью неопределенного числа лиц или загрязняющего природу, окружающую среду в целом [42].
– публичные образования (Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования; речь может идти о признании недействительными сделок, которыми нарушены права указанных субъектов, в частности в процессе приватизации).
В случае возбуждения дела прокурор подает исковое заявление (в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, и в особом производстве – заявления) на общих основаниях.
При предъявлении иска прокурор не оплачивает государственной пошлины по делу и вообще не несет судебных расходов. В исковом заявлении он обязан сослаться на закон, подлежащий применению. От прокурора не требуется специальных полномочий для возбуждения дела в интересах других лиц.
Порядок ведения дела прокурором в случае возбуждения дела заключается в следующем. Прокурор должен возбудить дело, только убедившись в его обоснованности. Основанием для обращения в суд являются материалы прокурорских проверок по общему надзору, письма и заявления граждан, организаций, материалы уголовных дел, следственные материалы (например, постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям) и др.
Прокурор должен определить подведомственность и подсудность дела в соответствии с установленными правилами ГПК РФ. Заявление прокурора должно быть оформлено в соответствии с требованиями ст. 131 и 132 ГПК РФ. При этом прокурор должен отразить в нем не только фактические основания для возбуждения дела, но и правовые основания, т.е. сослаться на конкретные нормы материального и процессуального права.
Поскольку процесс строится на основе принципа состязательности, то на прокуроре лежит бремя доказывания обоснованности его требований. Прокурор должен сам собрать либо истребовать необходимые доказательства по делу по общим правилам доказывания в гражданском процессе.
Обратившись в суд с заявлением, прокурор в ходе судебного разбирательства первым дает объяснения по делу, по существу заявленных требований. Прокурор участвует в исследовании всех материалов дела, вправе участвовать в осмотре на месте, осмотре вещественных доказательств, задавать вопросы всем участникам процесса, в том числе свидетелям, экспертам и т.д. Лица, участвующие в деле, вправе задавать вопросы прокурору. Прокурор участвует в судебных прениях первым[43].
Таким образом, свои полномочия по предъявлению иска прокурор использует при защите имущественных интересов государства, предприятий и организаций; при защите интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых, многодетных родителей, лиц, находящихся под опекой и попечительством, военнослужащих, то есть тех, кто не имеет возможности самостоятельно обратиться в суд; если должностные лица или граждане не используют свое право на заявление исков, а того требуют интересы обеспечения законности; когда нарушенные права и охраняемые законом интересы предприятий и граждан имеют особое общественное значение и, наконец, когда требуется защитить права и законные интересы граждан, нарушенные неправомерными действиями государственных органов и должностных лиц.
2.1.2 Дача заключения прокурором
Согласно ч. 3 ст.45 ГПК прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.
В ГПК теперь непосредственно перечислены категории дел, по которым прокурор дает заключение путем вступления в уже начатый процесс. Во-первых, по ряду категорий дел, который прямо указан в ч.3 ст.45 ГПК, во-вторых, когда это прямо предусмотрено в ГПК и других федеральных законах. Например, согласно ГПК: по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст.252,260), по делам особого производства (ст.273, 278, 284, 288, 304 ГПК), по другим федеральным законам - о лишении родительских прав (ст.70 СК); о восстановлении в родительских правах (ст.72 СК); об ограничении родительских прав (ст.73 СК); от отмене усыновления ребенка (ст.140 СК).
Прокурор, участвующий в деле с целью дачи заключения, также вправе знакомиться с материалами дела. Он определяет нормы материального права, которыми регулируются спорные правоотношения, определяет круг фактов предмета доказывания, которые должны быть выяснены, знакомится с письменными и вещественными доказательствами, имеющимися по делу, и т.д.[44]
Заключение прокурора, как отмечено в работе М.А. Викута, должно отвечать следующим требованиям: быть обоснованным, содержать оценку исследованных в суде доказательств, указание на установленные с помощью этих доказательств существенные фактические обстоятельства; давать анализ норм материального права, подлежащих применению к установленным судом фактическим обстоятельствам; квалификацию спорного правоотношения.
В отличие от первой формы участия (возбуждение дела) прокурор не дает объяснений суду, не поддерживает исковые требования, не выступает в прениях сторон. Вступление в уже начатый процесс возможно в любой стадии гражданского процесса, но практически, конечно, оно должно иметь место не в самом конце судебного заседания, так как иначе в этом теряется весь смысл.
Как далее отмечает М.А. Викут, значение юридически грамотного, доступного по форме заключения прокурора состоит в том, что оно помогает суду в вынесении законного и обоснованного решения и, кроме того, пропагандирует российские законы, способствует воспитанию законопослушных граждан[45].
Так, например, 02.04.2008 г. в районный суд с заявлением обратились супруги об удочерении. В соответствии со ст. 273 ГПК РФ, заявление об усыновлении рассматривается в закрытом судебном заседании с обязательным участием усыновителей (усыновителя), представителя органа опеки и попечительства, прокурора, ребенка, достигшего возраста четырнадцати лет, а в необходимых случаях родителей, других заинтересованных лиц и самого ребенка в возрасте от десяти до четырнадцати лет.
03.04.2008 г. судом внесено определение о привлечении к участию в деле прокурора района. В ходе судебного заседания 06.05.2008 г., после исследования всех, представленных суду доказательств, прокурор в своем заключении высказал мнение о необходимости разрешить истцам удочерение несовершеннолетнего ребенка. Согласившись с мнением прокурора, суд по делу вынесен решение об удовлетворении заявленных требований[46].
В законодательстве говорится о том, что прокурор в настоящее время может вступить в процесс с целью дачи заключения по делу только в случаях, прямо предусмотренных законом. Ни усмотрение суда, ни усмотрение самого прокурора не являются основанием для его вступления в начатое дело.
В судебной практике имеют место случаи отказа в принятии заявлений со ссылкой на то, что они поданы фактически в интересах органов исполнительной власти.
Так, прокурор обратился с иском в интересах субъекта Российской Федерации «в лице Департамента жилищной политики и жилищного фонда города «N» к гражданке «М» и гражданину «Г» о признании недействительными договоров обмена жилыми помещениями, купли-продажи квартиры и об истребовании имущества из чужого незаконного владения, мотивируя это тем, что сделка обмена совершена после смерти нанимателя спорной квартиры гражданина «З» от его имени по подложным документам.
Хотя согласно ст. 125 ГК РФ предусматривает, что от имени Российской Федерации, ее субъектов могут своими действиями приобретать права и осуществлять обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов[47].
В первую очередь необходимо рассмотреть вступление прокурора в дело для дачи заключения в суде первой инстанции. И здесь нельзя обойти вниманием ст. 189 ГПК - «Окончание рассмотрения дела по существу».
В соответствии с этой статьей после исследования всех доказательств председательствующий предоставляет слово для заключения по делу прокурору, выясняет у других лиц, участвующих в деле, их представителей, не желают ли они выступить с дополнительными объяснениями. При отсутствии таких заявлений председательствующий объявляет рассмотрение дела по существу законченным, и суд переходит к судебным прениям.
Таким образом, при производстве в суде первой инстанции заключение прокурора завершает часть судебного разбирательства, именуемую «рассмотрение дела по существу», за которой следует другая часть судебного разбирательства, известная как судебные прения.
В своем заключении прокурор должен кратко обосновать общественную значимость рассматриваемых правоотношений и самого дела, подробно проанализировать исследованные в ходе судебного разбирательства доказательства, оценить их, раскрыть характер правоотношений сторон, прокомментировать закон или иной нормативный правовой акт, регулирующий данные правоотношения, и в конечном итоге высказать свое мнение, как на основании этой правовой нормы должно быть разрешено дело[48].
По своей юридической сути заключения прокурора являются актами применения права со всеми присущими им характерными признаками и особенностями, обусловленными отраслью, в которой они применяются. Заключения прокурора следует рассматривать не только как определенный способ оформления процесса применения гражданско-процессуальных норм, но и как само правоприменительное действие.
Законодатель не устанавливает требования относительно формы, структуры и содержания заключений. Гражданское процессуальное законодательство не предусматривает, в какой форме - в устной или письменной - дается заключение, в ст. 189 ГПК РФ закреплено, что «председательствующий предоставляет слово для заключения по делу прокурору».
Представляется, что письменная форма заключения обязательна, когда оно составляется до начала судебного разбирательства и ему предшествует проведение работы по сбору, проверке сведений, проведение обследования, которая позволяет занять определенную позицию по делу[49].
Вместе с тем может возникнуть ситуация, когда обстоятельства, по которым прокурор дает свое заключение, выясняются в суде, прокурор основывает свое заключение исключительно на доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании. Лицо, действующее в процессе от имени прокуратуры, воспринимает доказательства непосредственно, участвует в их исследовании, в процессе чего у него формируется определенное мнение по поводу обстоятельств дела. Отложение разбирательства дела для того, чтобы орган смог в письменном виде составить свое заключение, представляется нецелесообразным и затягивающим процесс. Поэтому прокурор должен излагать суду заключение устно, с занесением в протокол судебного заседания. Следовательно, заключение может представляться в судебное заседание как в письменной форме, так и в устной (вербальной). В случае необходимости проведения предварительного обследования заключение должно быть составлено письменно.
Письменное заключение прокурора оглашается в судебном заседании.
Устное заключение прокурора заносится в протокол судебного заседания и подписывается прокурором.
Заключению прокурора, как акту-документу по применению права присущи общие черты актов применения права:
- в целом имеют разовое значение - касаются лишь конкретной ситуации и содержат индивидуальное предписание, в нем строго индивидуализируются субъективные права и юридические обязанности конкретных лиц исходя из определенной жизненной ситуации;
- подобно иным правоприменительным актам представляют собой официальный акт - документ, выражающий волю государства и постановляемый компетентным органом, которого государство уполномочило на реализацию права в определенных сферах общественных отношений;
- направлены на то, чтобы вызвать определенные юридические последствия индивидуального характера[50].
Особенностью заключения прокурора в гражданском судопроизводстве является то, что оно не носит обязательный характер для суда, а имеют значение рекомендации. Это объясняется отраслевым характером акта применения права, закреплением в ст. 8 ГПК РФ принципа независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Заключение исследуется и оценивается судом одинаково наравне с другими доказательствами по делу. Если суд не согласен с заключением, то в этом случае требуются аргументированные доводы суда несогласий с выводами, содержащимися в заключении[51].
Таким образом, заключение прокурора в гражданском судопроизводстве можно определить как официальное решение компетентного органа по конкретному гражданскому делу, содержащее государственно-властное веление, выраженное в письменной (устной) форме и направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений.
Заключение прокурора, как процессуальный акт, исходящий от прокурора, должно отвечать определенным требованиям по содержанию и форме. Прокурору надлежит высказаться определенно о судьбе заявленного иска, а не альтернативно, не оставлять решение «на усмотрение суда». Заключение должно быть законным, то есть основанным на нормах материального и процессуального права. Заключение прокурора является гарантией осуществления задач гражданского судопроизводства и помогает суду вынести законное и обоснованное решение по спору между сторонами.
В процессе исследования вопроса дачи прокурором заключения по делу нами были выявлены следующие проблемы. Во-первых, в законе существует ограничение по кругу дел, по которым прокурор может давать свое заключение. В связи с этим предлагается ч.3 ст. 45 ГПК РФ после слов «дает заключение по делам» дополнить словами «о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц».
Кроме того, проблемой является частые случаи немотивированного или недостаточно мотивированного несогласия суда с заключением прокурора. Поэтому, предлагается дополнить ст. 189 ГПК РФ текстом следующего содержания: «Несогласие суда с заключением прокурора, представителя государственного органа или представителя органа местного самоуправления должно быть мотивировано в решении суда».
2.2. Процессуальное положение прокурора на последующих стадиях гражданского процесса
Порядок участия прокурора в апелляционном производстве регламентируется гл. 39 ГПК РФ, а также ст. 22, 23, 27, 28, 35-37 Закона о прокуратуре РФ. При несогласии прокурора, участвующего в деле для дачи заключения, с решением суда, принятым по первой инстанции, им в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, может быть принесено апелляционное представление.
ри этом реализовать это право прокурор может вне зависимости от того, присутствовал ли он в заседании суда первой инстанции[52].
В силу положений ст. 391.1 ГПК РФ право на обращение в Президиум Верховного Суда Российской Федерации с представлением о пересмотре судебных постановлений, указанных в ч. 2 ст. 391.1 ГПК РФ, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители[53].
Исходя из положений п. 3 ст. 376 ГПК РФ, возможность обращения в суд кассационной инстанции с кассационным представлением ограничена необходимостью непосредственного участия прокурора в первоначальном рассмотрении дела. С данным выводом, возможно, могут согласиться не все авторы, ссылаясь на п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», где указано, что прокурор имеет право внести представление в суд вышестоящей инстанции, если он является лицом, участвующим в деле, с точки зрения содержания ст. ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, являлся ли он в судебное заседание суда первой инстанции. Вместе с тем с аналогичной позицией относительно внесения прокурором в суд апелляционной инстанции апелляционного представления[54] мы можем согласиться, поскольку в ст. 320 ГПК РФ, предусматривающей право внесения прокурором апелляционного представления, содержится формулировка «прокурору, участвующему в деле», смысл которой возможно уяснить через толкование ст. ст. 34, 35 и 45 ГПК РФ, раскрывающих статус прокурора как лица, участвующего в деле. Однако применительно к внесению прокурором кассационного представления в суд кассационной инстанции законодатель избрал иную формулировку, указав, что должностное лицо органов прокуратуры может обратиться в суд кассационной инстанции с представлением, «если в рассмотрении дела участвовал прокурор» (п. 3 ст. 376 ГПК РФ). Возникает вопрос: что означает формулировка «участвовал прокурор»? Не лучше ли указать «...с кассационным представлением по делам, в рассмотрении которых предусмотрено участие прокурора»?
На мой взгляд, помимо вполне оправданного и жизненно востребованного вывода, изложенного в п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2, о том, что обращение должностного лица органов прокуратуры в суд кассационной инстанции с представлением не должно ставиться в зависимость от того, участвовал ли непосредственно (т.е. присутствовал) в судебном заседании суда первой инстанции прокурор, законодатель также должен внести изменения в ст. 376 ГПК РФ. Оптимальной представляется следующая формулировка ч. 3 ст. 376 ГПК РФ: «Право на обращение в суд кассационной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу постановлений суда по делам, в рассмотрении которых настоящим Кодексом и другими федеральными законами предусмотрено участие прокурора, имеют должностные лица органов прокуратуры, указанные в статье 377 настоящего Кодекса[55]».
Учитывая, что на практике может сложиться ситуация, когда в силу каких-либо причин прокурор не принимал участия в рассмотрении дела судом с участием лица, которое не способно полноценным образом отстоять свои интересы либо которое после принятия судом решения было, например, признано недееспособным, а решение явно ущемляет его интересы, следует ограничивать возможность обращения прокурора в суд кассационной инстанции с представлением необходимостью непосредственного участия должностного лица органов прокуратуры в рассмотрении дела судом первой инстанции. Это обусловлено правозащитным статусом прокурора, который непременно должен отстаивать права незащищенных граждан, в том числе в стадии пересмотра судебных постановлений судом кассационной инстанции.
Отсутствие права прокурора истребовать гражданские дела из суда общей юрисдикции на практике вызвало серьезные затруднения при проверке жалоб граждан на судебные постановления по гражданским делам, поскольку копий документов, представляемых стороной, недостаточно для того, чтобы разобраться в деле, и поэтому необходимо изучать сами дела[56]. Прокурорам следует активно использовать имеющиеся у них возможности в рамках действующего гражданско-процессуального законодательства. В частности, как это обозначено в Приказе Генерального прокурора РФ от 26 апреля 2012 г. N 181, прокурору, участвующему в деле, надлежащим образом формировать наблюдательное производство, в котором должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов: искового заявления (заявления), отзывов на него, документов, подтверждающих обоснованность заявленных требований, протоколов судебных заседаний, состоявшихся судебных постановлений, апелляционных, кассационных представлений (жалоб) и отзывов на них, а также копии материалов дела, на которые имеются ссылки в представлении прокурора[57].
Именно эти материалы могут являться в дальнейшем основанием для принятия решения соответствующим прокурором о направлении представления в соответствующую судебную инстанцию[58].
Право на обращение в Президиум Верховного Суда Российской Федерации с представлением о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители.
Ст. 391.2 ГПК устанавливает трех месячный срок для обжалования в порядке надзора судебных постановлений, со дня вступления их в законную силу. Надзорные представления подаются непосредственно в Верховный Суд Российской Федерации.
При рассмотрении дела в надзорном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривающими дело, в пределах доводов представления прокурора. В интересах законности суд надзорной инстанции вправе выйти за пределы доводов представления прокурора. При этом суд надзорной инстанции не вправе проверять законность судебных постановлений в той части, в которой они не обжалуются, а так же законность судебных постановлений, которые не обжалуются[59].
Глава 42 ГПК РФ, регламентирует четвертую стадию гражданского судопроизводства, т. е. производство по проверке правильности вступивших в законную силу судебных постановлений в связи с вновь открывшимися обстоятельствами. Согласно ст. 394 ГПК РФ заявление, представление о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам подаются сторонами, прокурором, другими лицами, участвующими в деле, в суд, принявший эти постановления. Указанные заявление, представление могут быть поданы в течение трех месяцев со дня установления оснований для пересмотра.
Необходимость участия прокурора в надзорной форме на стадиях: апелляции, кассации, судебного надзора и вновь открывшихся обстоятельств – не вызывает сомнений с точки зрения задач, которые призвана решать прокуратура как орган надзора за законностью[60].
Участие прокурора на заключительной стадии гражданского судопроизводства – исполнении судебных решений, регламентируется Законом о прокуратуре, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», Федеральным законом от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» – прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами. Прокурор имеет юридические основания для надзора, т. е. наблюдения за ходом исполнительного производства, а в случае необходимости вправе принести представление на незаконное действие или бездействие судебного пристава-исполнителя в порядке, определяемом по аналогии со ст. 441 ГПК РФ (в ред. ФЗ от 2 октября 2007 г. № 225-ФЗ) и ст. 128 Закона об исполнительном производстве.
III. Особенности участия прокурора в гражданском процессе.
3.1. Участие прокурора в гражданском процессе по делам, возникающим из публичных правоотношений
Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений в ГПК РФ, выделено в качестве отдельного вида гражданского судопроизводства. Споры, связанные с оспариванием нормативных правовых актов, защитой избирательных прав, обжалованием незаконных действий (бездействия), имеют особую специфику, а также большой общественный резонанс, так как при рассмотрении данной категории дел осуществляется защита конституционных прав граждан. При этом роль прокурора, участвующего в судебном разбирательстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, существенно возрастает.
Важнейшей гарантией прав и свобод человека и гражданина, установленной ст. 55 Конституции Российской Федерации, является запрет издания законов, отменяющих или умаляющих их права и свободы [61].
Многочисленные нарушения в сфере законотворческой деятельности путем принятия нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, требуют принятия оперативных мер по их оспариванию, в том числе в судебном порядке.
В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты, которые издаются федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами[62].
Анализ прокурорской практики по делам, возникающим из публичных правоотношений, свидетельствует об активизации прокурорского надзора на указанном направлении, достижении положительных результатов. Следует согласиться с мнением ученых полагающих, что действующее гражданское процессуальное законодательство, несмотря на его крайнюю противоречивость, сегодня позволяет прокурору специфическими правовыми средствами участвовать в защите публичного интереса, осуществлять прокурорский надзор[63].
Вместе с тем данная работа прокуроров была бы более эффективной при учете всех особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в суде.
Так., прокурор г. Петрозаводска в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельного положения Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета, как противоречащих, по его мнению, федеральному законодательству. Заявитель указывает, что ч. 9 ст. 15 данных Правил установлен неправомерный запрет на формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки).
В судебном заседании прокурор указанное обращение и его доводы поддержал.
Заслушав пояснения участвующих в деле лиц и исследовав письменные материалы, суд считает, что заявление прокурора подлежит удовлетворению. При этом оно рассматривается с учетом обязанности суда разрешать его исключительно в пределах заявленных требований (ч. 3 ст. 196 ГПК РФ), но в то же время будучи не связанным с их основаниями и доводами (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).
По общему правилу граждане в силу ст.ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также определено, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке (ст. 78). В защиту неопределенного круга лиц подобное обращение в суд может быть подано прокурором, который тем самым реализует возложенные на него полномочия по осуществлению прокурорского надзора (ст.ст. 45, 251 ГПК РФ, ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
Оспариваемая прокурором часть Правил является частью принятого органом местного самоуправления правового акта, затрагивающего права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере земельных, жилищных и градостроительных отношений. Эти Правила с очевидностью для суда, подтвержденной и участвующими в деле лицами, содержат правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Обладая перечисленными характерными признаками, изданные в установленном порядке управомоченным органом, они, как и указано в их преамбуле, являются нормативным правовым актом. При этом при его принятии нарушений своей компетенции Петрозаводским городским Советом не допущено. Не выявлены по делу и данные, указывающие на несоблюдение порядка принятия решения и порядка его опубликования. Вместе с тем суд принимает во внимание следующее.
Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и дорожной деятельности. К их полномочиям согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отнесены также вопросы территориального планирования и застройки городских округов, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство.
Разработка и принятие правил землепользования и застройки предусмотрены нормами Градостроительного кодекса РФ. Причем, из положений его ст.ст. 41, 45 и 46, регулирующих вопросы подготовки документации по планировке территории, следует, что отсутствие проекта планировки района не является законным основанием для отказа от исполнения обязанности по утверждению схемы расположения спорного земельного участка и не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка. Ни Градостроительный кодекс РФ, ни Земельный кодекс РФ не содержат запрета на формирование в границах территориальной зоны перспективной застройки земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки).
Приведенная правовая позиция, неоднократно обозначенная различными судебными инстанциями с рамках разрешения дел о защите прав и законных интересов граждан, касательно которых имело место применение Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, оценивалась как свидетельство их противоречия в указанной прокурором части установкам федерального законодателя.
При таких обстоятельствах заявленные требования признаются обоснованными. Формой их удовлетворения судом согласно ст. 253 ГПК РФ и п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 может быть признание оспоренного нормоположения недействующим (полностью или в части) со дня его принятия или иного времени.
По смыслу закона, нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Но если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, допустимо признание его недействующим полностью или в части со дня вступления судебного решения в законную силу. Однако в связи с действием оспариваемой части Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа имело место существование незаконно установленного запрета, а не реализация чьих-то прав. Как следствие, указанная прокурором часть ч. 9 ст. 15 Правил признается недействующей с момента принятия решения.
Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 12, 103, 194-199, 245, 246, 249, 252, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора г. Петрозаводска об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить.
Признать часть 9 статьи 15 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета в части «В границах территориальных зон перспективной застройки Жип, Жсп, Жмп и Одк запрещается формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки). Данное правило распространяется также на территорию в жилом районе «К.» недействующей[64].
Представляется необходимым проанализировать некоторые процессуальные особенности, связанные с рассмотрением дел, возникающих из публичных правоотношений, в целях более эффективной работы прокуроров по обращению в суды с заявлениями по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Во – первых по гражданским делам, возникающим из публичных правоотношений, в отличие от искового производства подаются не исковые заявления, а жалобы и заявления (ч. 2 ст. 4 ГПК)[65]
Во - вторых, следует отметить, что особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, обусловлены характером рассматриваемых споров [66].
Прежде всего, в данной процессуальной форме рассматриваются материально-правовые споры, относящиеся к публичному праву, которое определяется как совокупность отраслей права, регулирующих отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес, в отличие от отраслей права, направленных на защиту частного интереса (частного права). К таким отраслям относятся: международное, конституционное, административное, финансовое, уголовное, уголовно-процессуальное право и ряд других[67].
Наличие данного вида судопроизводства, отличного от искового, обусловлено несколькими причинами: неравноправным положением участников в правоотношениях; специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях.
Предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым, в отличие от частноправовых, присущ императивный (властный) характер. В качестве одного из участников данного вида судопроизводства всегда выступает государственный орган.
Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.
Кроме того, нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предусматривают досудебного порядка урегулирования споров.
Так, согласно ч. 2 ст. 247 ГПК РФ обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Поэтому вопрос о том, располагал ли заявитель иными средствами защиты и воспользовался ли ими, не должен выясняться и заявление не может быть возвращено по этому основанию. Из изложенного следует, что п. 1 ст. 135 ГПК РФ по делам, возникающим из публичных правоотношений, не применяется.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может иметь места договорная подсудность [68].
Кроме того, по делам, возникающим из публичных правоотношений, установлены сокращенные сроки обращения в суд (по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - 3 месяца; по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации - 3 месяца, когда заявителю стало известно о нарушении избирательного законодательства, 8 дней со дня голосования по заявлениям об отмене регистрации кандидата; в период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через десять дней со дня его подачи.
Другим отличием дел данной категории от искового производства является отсутствие третьих лиц, как заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющих таких требований. В то же время в процесс могут вступать заинтересованные лица (ст. 34 ГПК РФ).
Таковыми, например, могут быть признаны органы юстиции, зарегистрировавшие нормативный правовой акт, являющийся предметом обжалования. Данные лица, участвующие в деле, имеют все процессуальные права и несут все процессуальные обязанности. Причем если дело возбуждается по заявлению нескольких лиц или по заявлению одного, а потом в процесс вступают другие, то все они будут заявителями.
Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием принятия нормативного правового акта, его законности, а
