Лекция 6. Тип государственного устройства и формы правления
ПЛАН
1.Централизация или децентрализация.
2. Федеративное устройство.
3. Унитарное государство.
4. Формы государственного правления.
Централизация или децентрализация.
Административно-территориальные формы организации государства (или формы государственного устройства) могут основываться на двух принципах: унитаризма и федерализма, в соответствии с которыми государства разделяются на унитарные и федеративные.
Унитаризм представляет собой модель организации государственного управления, основанную на объединении политической компетенции центром. Воплощением принципа унитаризма является унитарное государство, которое представляет собой слитное государство, состоящее не из государственных образований, а из административно-территориальных единиц. Отличительными признаками унитарного государства выступают: единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны; единое гражданство и единая система права; централизованная судебная система; единая система высших органов государственной власти и подразделение на административно-территориальные единицы (департаменты, области, районы и т. д.), которые не обладают политической самостоятельностью.
В настоящее время существует несколько унитарных государств (Великобритания, Испания, Италия, Дания, Финляндия), устройство которых характеризуется наличием административной автономии для отдельных территорий. Например, в состав Великобритании входят Шотландия и Северная Ирландия, которые пользуются ограниченной автономией.
Понятие «федерализм» происходит от латинского foedus, что означает «договор», «союз», «соглашение». С конца XIX в. термин «федерализм» использовался для обозначения ассоциации, части которой сохраняют свою административную или финансовую независимость. Д. Кинг отмечает, что «федерализм — это институциональное соглашение о форме суверенного государства, отличающееся от других государств только тем, что его региональные единицы, согласно конституционно утвержденным процедурам, участвуют в процессе принятия решений центральным правительством». В. Рикер определяет федерализм как политическую организацию, в которой власть разделяется между региональными правительствами и центральным правительством и каждый тип правительства имеет область принятия окончательных решений. Федерализм можно рассматривать «фундаментальное разделение властей среди множества центров». Именно поэтому федерация трактуется как многоуровневая система институтов, осуществляющих функции политического управления.
Во всех современных государствах имеются центральные (национальные) и периферийные (областные, провинциальные или местные) органы власти.
Без центрального правительства государство попросту не сможет действовать на международной арене: вступать в военные союзы, заключать торговые соглашения, участвовать в международных совещаниях на высшем уровне или работе наднациональных органов. За внешние сношения государства отвечает центральное правительство, которое и занимается внешней политикой, дипломатией и обороной. Кроме того, без посредничества какой-то центральной власти и периферийные органы, собственно говоря, не могут сотрудничать в тех областях, где совпадают их интересы. Все это означает, что задачей центрального правительства в любом случае является общее руководство экономической жизнью государства и решение вопросов внешней торговли, транспорта и коммуникаций. Наряду с этим можно говорить о весьма и весьма весомых аргументах в пользу дополнительного усиления власти центрального правительства за счет периферийных институтов.
Централизация важна или в каких-то случаях приобретает важность, поскольку она обеспечивает:
• национальное единство. Только центральное правительство способно выражать интересы целого, а не частей, то есть интересы не местных, этнических или региональных групп, а нации в целом. Когда политическая система обладает сильным центром, правительству легче действовать в интересах всего общества; слабость центра ведет к противоречиям и соперничеству между частями страны;
• единообразие. Только центральное правительство способно устанавливать единые законы и создавать такую общественную инфраструктуру, при которой люди получают возможность совершенно беспрепятственно перемещаться из конца в конец страны. Когда же в стране существуют разные налоговые режимы и разные системы права, образования и общественной безопасности, мобильность общества, напротив, падает;
• равенство. Децентрализация имеет тот недостаток, что периферийные институты власти здесь опираются исключительно на местные ресурсы. Из этого, как правило, с неизбежностью вытекает то, что области с наиболее острыми социальными проблемами имеют меньше всего возможностей их решить, — ситуация, которую способно выправить только лишь центральное правительство;
• экономическое развитие. Централизации требуют многие задачи экономического развития. Так, только центральное правительство поддерживает единую денежную систему, контролирует налоговую и расходную политику в целях стабильного экономического роста, обеспечивает инфраструктуру в виде автомобильных и железных дорог, аэропортов и тому подобного.
Однако централизация хороша лишь до известного предела. Сегодня вообще было бы абсурдом полагать, что государство способно нормально управлять жизнями десятков, а то и сотен миллионов людей. Будь так, работай все современные системы управления по указу свыше, воцарился бы сплошной хаос и неразбериха. Такую ситуацию экономисты называют «потерей на масштабах». Нет никаких сомнений в том, что «местные проблемы», такие, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и планирование, следует передавать местным же органам власти. Но этого мало: подчас выдвигаются и требования о предоставлении периферийным органам еще более широких полномочий.
Децентрализация хороша тогда, когда ею обеспечиваются:
• гражданское участие. Местное или региональное правительство значительно
эффективнее, чем центральное, обеспечивает гражданам возможность участвовать в политической жизни сообщества; принимая участие в общих делах, граждане при этом становятся более информированными и опытными в делах местной политики;
• оперативность. Периферийные институты, понятно, стоят «ближе» к людям и
лучше осведомлены об их потребностях. Здесь скорее обеспечивается политическая подотчетность органов власти и их участие в делах конкретных сообществ;
• легитимность. Известно, что от того, сколь близко или далеко находится правительство, зависит и отношение людей к его решениям. Решения, принятые на местном уровне, как правило, более «понятны» и потому легитимны. Центральное правительство, напротив, может казаться чем-то весьма далеким не только в географическом, но и в политическом смысле;
• свобода. Поскольку по известному выражению «власть развращает», в централизации всегда скрывается опасность вырождения правительства в тиранию. Децентрализация же благоприятствует свободе личности уже тем, что ведет к более или менее равномерному распределению власти, обеспечивая целую сеть сдержек и противовесов: местные органы власти уравновешивают центральное правительство, но одновременно и друг друга.
Баланс между централизацией и децентрализацией в государстве определяется целым рядом географических, исторических, культурных, экономических и политических факторов. Главным из них является конституционная система государства, где более всего важен вопрос о том, откуда в данном государстве исходит суверенитет. Именно конституционная система дает общую схему отношений между центром и периферией, хотя в той или иной степени свою роль здесь, конечно, играют и другие факторы.
Из моделей территориальной организации власти, существующих в современном мире, наиболее эффективными считаются две — федеративная и унитарная; третья, конфедеративная, считается неустойчивой. Поскольку в конфедерации составные части союза связаны между собой слабее всего, а суверенитет как раз от этих частей и исходит, неудивительно, что ее главными сторонниками являются анархисты, как в свое время был Пьер-Жозеф Прудон. На практике конфедеративный принцип чаще всего реализуется в форме межправительственных связей, которые воплощают в себе такие международные организации, как НАТО, ООН, Организация Африканского Единства (ОАЕ) и Британское Содружество Наций. На уровне национального государства примеры конфедераций встречаются значительно реже. В свое время конфедерацией были США, где власть вначале отправлялась Континентальными конгрессами (1774—1781), а затем системой, основанной на «Статьях конфедерации» (1781—1789). Самая известная из современных конфедераций — это Содружество Независимых Государств (СНГ), образованное в 1991 г. в период распада СССР 11 из 15 бывших советских республик (без Грузии 1 и трех прибалтийских государств). При отсутствии наднациональных исполнительных органов, однако, сегодняшнее СНГ представляет собой не более чем форум для встреч на высшем уровне — еще одно подтверждение того, что при отсутствии сильного центра конфедерации либо преобразуются в федерации, как это произошло с США, либо движутся к распаду, как это, не исключено, произойдет с СНГ.
Федеративные системы
Федеративные системы правления куда более типичны для современного мира, нежели конфедеративные. Сегодня свыше трети населения земного шара живет в федеративных государствах, в том числе такие страны, как США, Бразилия, Пакистан, Австралия, Мексика, Швейцария, Нигерия, Малайзия и Канада. Хотя в мире не найдешь двух совершенно одинаковых федераций, все они имеют одну общую черту — суверенитет в них разделен между центральными и периферийными институтами. Это означает, по крайней мере теоретически, что ни один уровень системы правления не может посягать на власть другого. В этом смысле федерация выступает промежуточной формой политической организации общества — чем-то средним между конфедерацией (в которой суверенитет исходит от периферийных институтов) и унитарным государством (в котором полнота власти принадлежит центральным учреждениям). Федеративные системы, следовательно, воплощают в себе своего рода компромисс между принципами единства и регионального разнообразия страны, между потребностью в эффективной центральной власти и необходимостью ограничения этой власти.
Если бросить общий взгляд на современные федерации, между ними можно увидеть много общего.
1. Какие-то черты сходства и подобия мы всегда найдем в их истории. Чаще всего они создавались несколькими уже устоявшимися политическими сообществами, которые при этом, однако, хотели сохранить свое своеобразие, а порой и автономию. Это наглядно демонстрирует история США. Хотя 13 бывших британских колоний в Америке весьма быстро разочаровались в конфедеративной системе взаимных отношений, каждая из них уже обладала какими-то своими политическими традициями, которые и стремилась удержать за собой в новой, более централизованной, системе отношений.
Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и Джон Джей настаивали на учреждении сильного централизованного правительства, которое, однако, обеспечивало бы свободу штатов и людей. Конституция была ратифицирована в 1789 г., но только после того, как были приняты Билль о правах и Десятая поправка к конституции, то есть когда сложились гарантии того, что полномочия, официально не делегированные федеральному правительству, будут «оставлены соответственно за штатами, или за народом». Это и стало конституционной основой американского федерализма.
Такую же картину мы видим при объединении в 1871 г. Германии. Основную
роль здесь играла Пруссия, но именно федеральная идея помогла развеять те опасения, которые остальные 38 государств, что с незапамятных времен привыкли к независимости, испытывали перед централизацией. Эта традиция региональной автономии, на короткое время прерванная лишь нацистами, получила закрепление в конституции Федеративной Республики Германии 1949 г. — документе, предоставившем право иметь собственную конституцию каждой из 11 германских земель.(После объединения Германии в 1990 г. их число увеличилось до 16).
2. На формирование федераций повлиял такой фактор, как наличие внешней угрозы и стремление новых государств играть более заметную роль в международных делах: у небольших, стратегически уязвимых государств есть, следовательно, серьезный мотив для вхождения в состав более крупных политических объединений. Готовность германских государств в XIX столетии заключить федеративный союз и примириться с «пруссификацией» страны в значительной мере объясняется усилением соперничества великих держав, в частности угрозой, исходившей от Австрии и Франции. Точно так же движение в сторону федеративной Европы, начавшееся с учреждения в 1952 г. Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) и в 1957 г. Европейского экономического сообщества, во многом объяснялось страхом перед советской агрессией и стремлением усилить вес Европы в складывавшемся биполярном мировом порядке.
3. Географические размеры государств. Не случайно к федеративному устройству приходили именно территориально крупные государства. Это справедливо в отношении США, а также Канады (ставшей федерацией в 1867 г.), Бразилии (1891), Австралии (1901), Мексики (1917) и Индии (1947). Дело в том, что в государствах с большой территорией унитарной системе чрезвычайно сложно сдерживать центробежные тенденции, идущие от культурного многообразия общества и глубоко укоренившихся в нем местных традиций. Наконец, последний фактор, способствующий федерализации, — это культурная и этническая неоднородность общества: федерализм в этом случае становится своего рода институциональным ответом на всю совокупность социальных различий, существующих в обществе. Десяти канадским провинциям, например, присущи не только традиционный регионализм, но также языковые и культурные различия между англоязычным и франкоязычным населением страны.
Наличие в Индии 25 обладающих самоуправлением штатов определяется в первую очередь языком, но в отношении Пенджаба и Кашмира 1 свою роль играет религиозный фактор. Подобным же образом федеративная конституция Нигерии, состоящей из 19 штатов, учитывает племенные и религиозные различия, в особенности между Севером и Юго-Востоком страны
