Формирование и развитие современной модели местного самоуправления Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для выработки основ российского местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ любого демократического государства.
Говоря об основах местного самоуправления, закрепленных в Хартии, необходимо отметить, что в преамбуле изложены основные принципы, на которых она строится:
- органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;
- право граждан участвовать в управлении государственными делами является общим демократическим принципом, и это право непосредственно может быть осуществлено на местном уровне;
- с целью обеспечения эффективного и приближенного к гражданину управления необходимо существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления;
- местные органы должны быть созданы демократическим путем, иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и обладать достаточными для этого средствами.
Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к ней любого государства Европы.
При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.
В соответствии с Хартией принципы местного самоуправления должны быть призваны альтернативно там, где это целесообразно, в конституции государства или в законодательстве страны. Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосредственно относящихся к организации и деятельности местного самоуправления. Эти нормы устанавливают то конституционное поле, в рамках которого функционирует муниципальная система.
В Российской Федерации конституционное законодательство включает также и конституционно-правовые акты субъектов Федерации. Устав Архангельской области воспроизводит основные положения федеральной Конституции, относящиеся к сфере местного самоуправления.
Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3 Хартии). Это положение воспроизведено в российском законодательстве в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепляет право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления и перечисляет основные правомочия этого права.
В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования Хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как:
- выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии (п. 1 ст. 3 Хартии);
- самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции (п. 2 ст. 4);
- расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов (п. 5 ст. 4).
Хартия затрагивает три группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам, свободное осуществление полномочий на местном уровне, ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Отмеченные принципы нашли свое закрепление и развитие в правовой системе Российской Федерации. Эти нормы развиваются и в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Административный контроль, о котором идет речь в Хартии, осуществляется в соответствии с действующими законами. Его цель – обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных актов в сфере местного самоуправления.
Финансовые основы отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов и сборов и быть соразмерной представленным полномочиям Законодательство Российской Федерации отражает и развивает эти требования Хартии. Конституция РФ гарантирует право каждого муниципального образования утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Положения Хартии оказали заметное влияние на развитие российского законодательства. Идеи Хартии были использованы при разработке федерального законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Отечественная модель включила в себя такие принципы, как признание местного самоуправления на конституционном уровне, свобода действий органов местного самоуправления в пределах их полномочий, самостоятельность местного самоуправления при определении своих внутренних структур. Вместе с тем, законодатель не воспроизвел автоматически принципы, заложенные Хартией. Примером может служить решение об обособлении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, чего не требует Хартия.
Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных о местном самоуправлении и др.
