Развитие финансового законодательства связано с постоянными изменениями регулирующей роли финансовых инструментов в государственной политике. В первую очередь затрагиваются вопросы обеспечения стабильности национальной валюты; использования резервной банковской системы для обеспечения выполнения обязательств участников финансового рынка; стабильности платежно-расчетных отношений в условиях единого рынка; обеспечения доходности бюджетов разного уровня и использования бюджетных средств на цели, определенные законодательством о федеральном ежегодном бюджете. В этих условиях повышается роль и значение кодификации
финансовых норм, которая могла бы упорядочить финансовое законодательство как в целом, так и по типам финансовых правоотношений (и наметить четкие контуры его конкретных подотраслей: о банковском регулировании и контроле, о регулировании рынка ценных бумаг, о налогообложении, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о ценообразовании, о денежной системе и расчетных отношениях, о валютном регулировании и валютном контроле, о государственном внутреннем и внешнем долге, об органах финансового регулирования и финансового контроля, о бухгалтерском учете и
отчетности, об амортизации и оценке основных и оборотных фондов, о государственном страховании финансовых обязательств, о международных финансовых организациях и финансовых договорах с участием Российской Федерации). Основанием для того, чтобы выделять такие подотрасли финансового права служит принятие практически по каждому из направлений финансовой деятельности системообразующих базовых законов:
1. "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" (в проектах закон о банковской резервной системе, об ответственности банков, о банкротстве банков и др.).
2. "О рынке ценных бумаг" (в проекте закон об инвестиционных ценных бумагах), "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в проекте Налоговый кодекс).
3. "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе" (в проекте Бюджетный кодекс).
4. "О денежной системе Российской Федерации" (в проекте закон о государственном контроле).
5. "О валютном регулировании и валютном контроле" (в проекте новая редакция этого закона).
6. "О бухгалтерском учете".
7. "О страховании" (в проекте закон о государственной системе страхования кредитов) и других.
При кодификации финансового законодательства следует исходить в первую очередь из оформления общих принципов регулирования и контроля в сфере финансов, основанных на нормах Конституции Российской Федерации, на выделении объектов регулирования финансовых прав государства и объектов регулирования финансовых прав хозяйствующих субъектов. Объекты регулирования финансовых прав государства - обязательные платежи в бюджет, распределение государственных доходов, обеспечение стабильности национальной валюты относительно валют иностранных государств (курс национальной валюты), государственные гарантии надежности банковской системы, доходность и ликвидность государственных ценных бумаг, выполнение обязательств по внутреннему и внешнему долгу государства, государственные гарантии по иностранным инвестициям (страхование кредитов), контроль за инфляцией, заемная политика, оценка эффективности использования бюджетных средств. Объекты государственного регулирования (ограничения) финансовых прав хозяйствующих субъектов (финансовые инструменты рынка): ограничения на обращения наличных денежных средств, ставка банковского процента, правовое регулирование ценообразования, ставки налогов, таможенные пошлины, регулирование текущих валютных операций, регулирование операций, связанных с движением капитала (осуществляемых по лицензии органа государственного валютного контроля, Банка России), контроль за инвестиционными ценными бумагами и их обеспеченностью, порядок обращения ценных бумаг на фондовом рынке, предотвращение недобросовестного поведения участников рынка ценных бумаг (фиктивный капитал).
Финансовое законодательство - это конкретная форма выражения объективно складывающегося финансового права, представляющая собой комплекс издаваемых государственными органами нормативных актов, важнейшими из которых являются законы.
Финансовое право включает нормы и принципы финансового законодательства, более тесно связано с экономическими нормами и обычаями, правосознанием, законностью и правопорядком, демократией, политическим режимом, различными нормами, регулирующими финансовую деятельность хозяйствующих субъектов на рынке. В этом смысле существующее правовое регулирование финансовых отношений не включает многие нормы и принципы, которые бы позволили говорить о сформировавшейся отрасли права.
Действующее бюджетное, налоговое, валютное, платежно-расчетное, банковское законодательство не согласовано с Конституцией Российской Федерации, не отражает все элементы финансово-экономической политики государства.
Пока финансовое законодательство в основном регламентирует контрольные и фискальные функции финансовых органов. В то же время финансово-экономический федерализм и финансовый рынок вообще выпадают из поля зрения финансового законодательства. Слабо намечены ориентиры по обеспечению финансовых гарантий государства по страхованию валютных, банковских и иных предпринимательских рисков. Нет системы государственного содействия оптимизации и законной минимизации финансовых расходов, выплат, обязательных платежей, что подтверждается частым непризнанием налоговыми, валютными, таможенными органами выводов и расчетов аудиторов. Поэтому на современном этапе важно установить пределы разумного сочетания административно-правового, финансово-правового и экономико- нормативного регулирования, выполняющего не только фискально-контрольные, но и регулирующие функции. Действующие финансовые институты, оформленные в законодательных и нормативных актах, имеют существенные недостатки.
Существует проблема отграничения самостоятельного предмета регулирования финансового права и смешение его институтов с гражданским, административным и процессуальным правом. На практике это приводит к тому, что нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) и других законов в области гражданского и административного права искажаются в нормах финансового законодательства, дублируются или повторяются в урезанном виде. В нормах (особенно налогового законодательства) смешиваются в одном контексте разные понятия, режимы, стадии правоприменения, различные отрасли и методы законодательства. Под фразами "для целей налогообложения", "в интересах регулирования рынка ценных бумаг" в налоговые и иные финансовые нормы включаются правоотношения, уже урегулированные гражданским правом, искажается их содержание. Административно-процессуальные нормы КОАП РФ о порядке обжалования действий должностных лиц искажаются валютным, банковским, налоговым законодательством, а проекты Налогового и Бюджетного кодексов не согласованы с новым проектом КоАП РФ
и противоречат также другим процессуальным кодексам (АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ). В то же время предмет правового регулирования финансового права достаточно четко определен содержанием государственного управления в сфере финансовой деятельности
(финансовые инструменты, финансовая информация, государственные меры обеспечения интересов участников финансового рынка, регулирование государственных доходов и расходов).
Предметом финансового права являются общественные отношения
в сфере:
- финансового управление государственными доходами, расходами, долгами;
- финансового управления предпринимательской деятельностью;
- финансового управление государственным обеспечением финансовых обязательств участников рынка;
- финансового управления информацией, отчетностью и бухгалтерским учетом;
- обеспечения законности и правопорядка в финансовой деятельности (защита имущественных прав субъектов и имущественных интересов государства) и в процессе контроля государства за соблюдением финансового законодательства (обоснованные необходимостью пределы вмешательства в хозяйственную деятельность субъекта и его коммерческую тайну).
Ограниченно урегулирован институт принципов финансового регулирования, который бы служил критерием законности, конституционности и эффективности финансовой деятельности в Российской Федерации, институты не охватывают все виды финансовых правоотношений, составляющих ту или иную сферу финансов (например, законы Российской Федерации "Об основах налоговой системы", "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе", "О денежной системе Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления" и другие). Финансовые законы не отражают законченного комплекса норм (институтов), касающихся целей, задач, общих подходов (принципов), что характеризовало бы финансовую деятельность и доктрину финансового законодательства как целостную систему (этим отличаются законы "О рынке ценных бумаг", "О банках и банковской деятельности", "О валютном регулировании и валютном контроле", "О государственном внутреннем долге" и другие.
Происходит регулярное обновление структуры и содержания финансовых актов под влиянием комплекса экономических, политических, социальных и правовых факторов.
На формирование институтов (уже включенных в действующие специальные законы или предполагаемых к включению в проекты) существенное влияние оказывают смежные институты других отраслей права, методы, принципы, понятия различных отраслей законодательства. Однако следует отметить, что эффективная система финансовых институтов может быть построена с учетом следующих факторов. Формирование и реализации норм и институтов финансового законодательства зависят от уровня заинтересованности государственных органов в учете всего комплекса функций финансов на всех срезах общества и рынка при строгом соблюдении основ конституционного строя в Российской Федерации.
Действенность и объективность финансового законодательства Российской Федерации зависит от правового регулирования содержания и уровня базовых финансовых инструментов управления экономикой и финансовым рынком.
К таким инструментам относятся: налоговые ставки, ставка банковского кредита Центрального банка Российской Федерации, индекс инфляции, минимальная заработная плата, предел расчетов наличными деньгами, таможенные пошлины, акцизы, выплаты по государственному внешнему и внутреннему долгу, уровень обязательных отчислений в резервную банковскую систему, курс национальной валюты к иностранным валютам, размер обязательной доли прибыли Центрального банка Российской Федерации, перечисляемой в бюджет, основные статьи расходов государственных бюджетов и бюджетов местного самоуправления, уровень доходности государственных ценных бумаг и другие.
Важным направлением развития финансового законодательства является регулирование использования финансовой информации (методик оценки экономических нормативов и нормативов по исчислению обязательных платежей, рисков, цен), предоставление финансовой отчетности, бухгалтерский и управленческий учет. Составной частью финансового права являются порядок, направления, цели и задачи осуществления различных видов финансового контроля. Проекты законов о финансовом контроле, о государственном контроле находятся в процессе доработки. Однако финансовая сфера нуждается не только в контроле, но и в регулировании в целом, где контроль являлся бы частью государственного управления (регулирования). Поэтому целесообразно разработать проект закона о государственном регулировании финансовой деятельности в Российской Федерации.
Закон должен включать:
- основные принципы государственного регулирования финансовой деятельности в Российской Федерации;
- содержание финансовой политики в условиях обеспечения интересов финансового федерализма и единого рынка;
- разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в финансовой сфере;
- координацию финансовой деятельности по вопросам совместного ведения;
- регулирование по основным направлениям (финансовым инструментам) государственного финансового управления;
- государственное страхование финансовых рисков и обязательств;
- участие Российской Федерации в международных финансовых организациях;
- регулирование внешнего и внутреннего долга, виды финансового контроля.
Особое место в системе финансового права занимает государственный финансовый контроль и его новая функция в условиях рынка. Нельзя идентифицировать методы контроля за финансовой деятельностью в плановой и рыночной экономике. В плановой экономике государство (СССР, корпорация-гигант) выступало и как собственник (внутренний аудитор, менеджер), и как представитель (носитель, контролер) общего надзора за законностью по использованию собственного имущества. Компетенция государственных органов в рыночной экономике преимущественно касается не столько контроля, сколько регулирования поведения участников рынка. Регулирующие функции контроля в условиях рынка можно проследить на примерах финансового контроля (общего надзора за законностью) в налогово-бюджетной сфере. Функции общего надзора за законностью в налогово-бюджетной сфере направлены на контроль за деятельностью государственных органов по предотвращению: сокрытия объектов налогообложения, незаконного вывоза капиталов за рубеж, предотвращению недобросовестной конкуренции, монополизма на рынке, мошенничества на фондовом рынке, невыполнения бюджетных обязательств государства, вытекающих из законов о бюджете, невыполнения государством обязательств по формированию фондов страхования банковских вкладов юридических и физических лиц.
Методы осуществления общего надзора (финансового контроля):
- метод анализа финансовой отчетности и финансовой информации;
- метод административного процесса;
- метод оценки расчетно-платежных потоков хозяйствующего субъекта.
Метод использования арбитражно-процессуальных и административно-процессуальных норм в процессе обеспечения законности и правопорядка в налогово-бюджетной или иной финансовой сфере означает, что при обнаружении финансового нарушения не хозяйствующий субъект должен доказывать свою невиновность, а налоговые органы должны подавать в суд и доказывать вину хозяйствующего субъекта (налогоплательщика) или иного участника финансовых (налоговых) отношений по нарушению государственных финансовых интересов. Такой подход, в частности, вытекает из установленного государством порядка контроля финансовой отчетности и исчисления налогооблагаемой базы.
Налоговым проверкам предшествует финансовый контроль в лице "обязательного аудита", как внутреннего, так и внешнего. Причем внешний аудит проводится специальными аудиторскими организациями, имеющими лицензию, и подтверждает соответствие баланса международным и внутренним стандартам и правовым нормам бухгалтерского учета. То есть налоговый орган, не согласный с ведением бухгалтерского учета и считающий, что есть "сокрытие или искажение налогооблагаемой базы", должен подавать в суд на аудиторскую организацию за умышленное или неумышленное искажение отчетности, поскольку аудиторы консультируют налогоплательщика и гарантируют ему правильность отнесения затрат и состав налогооблагаемой базы. То же самое можно сказать и об отношениях банков и налоговых органов.
По Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы" (ст. 15) налоги в обязательном порядке перечисляются в бюджет через банки. Однако банки часто не переводят налоговые платежи в бюджет, используя их в банковском обороте, а налоговые органы накладывают штрафные санкции на налогоплательщика. Налоговые органы должны подавать в суд на банки и взыскивать с них финансовые санкции, поскольку обязанность налогоплательщика по уплате налога заканчивается переводом платежного поручения банку. Также своего рода "лазейкой" для приоритета налогового контроля над финансовым является отсутствие законодательства о государственном финансовом контроле и закона об аудиторской деятельности (государственной и негосударственной). В этой связи повышение роли Счетной палаты Федерального Собрания Российской Федерации как органа контроля за денежным обращением, финансовым рынком и эффективностью бюджетных расходов, формирующего в том числе и государственных аудиторов, могло бы быть государственной гарантией защиты имущественных интересов хозяйствующих субъектов.
Таким образом, на сегодняшний день законность в налогово-бюджетной сфере не обеспечивается из-за неправильного понимания соотношения финансового контроля, налогового контроля и общего надзора за законностью (которая осуществляется органами налоговой полиции). Смешение этих понятий недопустимо, поскольку органы налоговой полиции часто превышают свои полномочия, занимаясь налоговыми проверками вместо аудиторов и налоговых инспекций, в то время как они обязаны выявлять правонарушения методами оперативно-розыскной деятельности и не смешивать ее с финансовым контролем и административным процессом.
Источниками финансового права являются различные нормативные правовые акты. Основополагающие нормы финансового права содержатся в Конституции Российской Федерации. Конституционные основы финансового права закреплены в ст. 5, 8, 15, 34, 41, 57, 71, 72, 75 и др. Конституции РФ. Так, например, в ст. 57 Конституции РФ определено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Статьей 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; в ведении Российской Федерации находятся федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Источниками финансового права являются также многочисленные федеральные законы, регулирующие различные виды финансовых отношений. Значительное количество федеральных законов принято для регулирования налоговых отношений.
Важнейшим нормативным правовым актом, кодифицирующим общие нормы налогового законодательства, регулирующие вопросы налогообложения, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, является Налоговый кодекс Российской Федерации (ч. I), принятый 31 июля 1998 г. и введенный в действие с 1 января 1999 г., за исключением п: 3 ст. 1, ст. 12, 13, 14, 15 и 18, которые будут введены в действие со дня введения в действие ч. II Налогового кодекса Российской Федерации.
Кодифицирующим нормативным правовым актом является Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый 31 июля 1998 г. и введенный в действие с 1 января 2000 г.
Нормы финансового права содержатся в Указах Президента РФ, регулирующих финансовые отношения; в соответствующих постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации.
Особое значение для регулирования финансовых отношений имеют инструкции, письма и другие документы Министерства финансов Российской Федерации, Центрального Банка Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.
В юридической литературе совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права, определяют как финансовое законодательство. Однако при этом следует иметь в виду, что категория «законодательство» употребляется и в ином объеме, и в ином смысле.
Так, в общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171, совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права, получила наименование «Законодательство о финансах и кредите».
В Гражданском кодексе РФ понятие «законодательство» значительно сужено. В соответствии со ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. 1 и 2 ст. 2 Гражданского кодекса. Следовательно, все остальные нормативные акты, регулирующие отношения, подпадающие под действие ст. 2 ГК РФ, не входят в гражданское законодательство.
Итак, легального определения понятия «финансовое законодательство» нет. Однако, рассматривая данную категорию, следует учесть, что в Налоговом кодексе Российской Федерации (ч. I) и Бюджетном кодексе Российской Федерации законодатель употребляет понятие «законодательство» в более узком смысле, чем это традиционно было принято в науке финансового права.
В соответствии со ст. 1 НК РФ: «законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах». Бюджетное законодательство Российской Федерации в соответствии со
ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации включает в себя Бюджетный кодекс Российской Федерации и принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения.
Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, бюджетное законодательство, получившие легальное определение, входят в состав финансового законодательства наряду с другими законами и нормативными правовыми актами, регулирующими финансовые отношения в различных сферах общественной жизни страны.
Совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, принято определять как финансовое законодательство. Определяя финансовое законодательство как совокупность нормативных актов, содержащих финансово-правовые нормы, следует иметь в виду, что категория "законодательство" употребляется и в ином объеме, в ином смысле.
Так, в общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. 2171 (ВВС РФ. 1993. 51. Ст. 4936), совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, получила название "Законодательство о финансах и кредите".
В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ "Бюджетное законодательство РФ состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса".
В соответствии со статьей 1 Налогового кодекса РФ (часть первая) "Законодательство РФ о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и (или) сборах".
В соответствии со ст. 3 ГК РФ "Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ".
Однако следует помнить, что в соответствии с п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство, не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
