Исследование института федерального вмешательства было бы неполным без рассмотрения вопроса о соотношении данного института с институтом конституционной ответственности[1]. Юридическая ответственность является важнейшим институтом любой правовой системы. Будучи одним из видов юридической ответственности, конституционная ответственность обладает как общими признаками, присущими юридической ответственности, так и специфическими для отрасли конституционного права. Как справедливо отмечает С.В. Чердаков, конституционная ответственность является неотъемлемым элементом конституционно–правового статуса субъекта Российской Федерации[2].
Исследование проблем конституционной ответственности занимает значительное место в работах государствоведов, примером чему могут служить труды С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Т.Д. Зражевской, Ю.П. Еременко. Также, заслуживают внимания труды по проблемам конституционной ответственности И.Н. Барцица, Н.М. Колосовой, О.Е. Кутафина[3].
Значение института конституционной ответственности непосредственно связано с федеральным вмешательством, так как в основном федеральное вмешательство рассматривается именно как форма конституционной ответственности. [4] В то же время, данное положение не бесспорно и требует соответствующего анализа.
Юридическая ответственность, как отмечают С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Л.С. Явич и иные ученые, возникает в связи с нарушением правовой обязанности, основанием юридической ответственности является правонарушение[5].
Конституционная ответственность, в частности, проявляется в применении санкций за невыполнение субъектом федерации своих обязанностей. Причем, под конституционными обязанностями в отечественном государствоведении понимают обязанности соблюдать запреты и обязанности исполнять (позитивное обязывание)[6].
И.Н. Барциц выделяет следующие группы конституционных обязанностей субъекта федерации:
1) общие конституционные обязанности;
2) обязанности, устанавливающие правосубъектность как субъекта федеральных отношений;
3) обязанности во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти[7].
К первой группе обязанностей отнесены требования позитивного характера и запреты, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, которые носят наиболее общий характер, такие как применять и неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации (ч. 1 ст. 15); признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); официально публиковать законы (ч. 3 ст. 15); запрет на присвоение власти (ч. 4 ст. 3); запрет на принятие законов, иных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).
Вторую группу обязанностей, по мнению И.Н. Барцица, образуют закрепленные в Конституции Российской Федерации обязанности субъекта Российской Федерации: находиться в составе Российской Федерации в качестве субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65); иметь установленное Конституцией Российской Федерации официальное название (ч. 1 ст. 65); иметь нормативную правовую систему, включающую основной закон, закон и иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 5); иметь территорию (ст. 67); иметь органы государственной власти (ч. 2 ст. 11); определять свой статус в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 66); иметь предметы исключительного ведения (ст. 73); иметь в совместном ведении с Российской Федерацией, перечисленные в ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации предметы ведения; самостоятельно устанавливать системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации (с учетом требований федерального закона) (ч. 1 ст. 77); иметь представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 2 ст. 95); финансировать суды на территории субъекта Российской Федерации только из федерального бюджета (ст. 124) и др.
Третья группа обязанностей субъекта Российской Федерации определяется правилами взаимоотношений органов государственной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами государственной власти. Конституционными обязанностями субъекта Российской Федерации являются: прямое применение федерального законодательства, принятого по предметам ведения Российской Федерации (ч. 1 ст. 76); установление системы органов государственной власти в соответствии с федеральным законом (ст. 77); исполнение указов и распоряжений Президента Российской Федерации, в том числе о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 90) о введении на территории субъекта Российской Федерации военного или чрезвычайного положения (ч. 2 ст. 87) и др.[8].
Конституционную ответственность в отношении субъектов федерации за нарушение федерального законодательства следует определить как последствия нарушения федеративной дисциплины, т.е. ненадлежащее осуществление публичной власти. В отечественной науке выделяют в качестве отличительной черты конституционной ответственности то обстоятельство, что она может применяться и в том случае, когда невыполнение субъектом федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловило неспособность обеспечить стабильность в субъекте федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно–правового единства страны[9]. Данное обстоятельство указывается в качестве обоснования возможности применения мер ответственности без вины субъекта, в отношении которого эти меры применяются.
Однако, концепция «ответственности без вины» подвергается в правовой литературе существенной критике на том основании, что обязательным условием ответственности служит виновность лица (в том числе юридического), являющегося субъектом ответственности[10].
В вопросе соотношения конституционной ответственности и федерального вмешательства особую роль играет вопрос о федеральном вмешательстве, основанием для реализации которого послужили действия третьих лиц либо катастрофы природного и техногенного характера. В частности, такая ситуация возникает при наличии оснований для введения чрезвычайного положения таких как землетрясения, наводнения, эпидемии и т.д. Несомненно, реализация мер федерального вмешательства в такой ситуации не связана с нарушением федеральной дисциплины со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и стоит согласиться с В.О. Лучиным, который указал, что меры принуждения, применяемые в условиях чрезвычайного положения никак не связаны с юридической ответственностью[11].
В данном случае федеральное вмешательство не является формой конституционной ответственности. Для возникновения ответственности необходимо соответственно наличие состава правонарушения, а также субъекта ответственности, чья деятельность (действие или бездействие) находятся в причинной связи с возникшей ситуацией. Даже допуская возможность привлечения к ответственности при отсутствии вины, требуется субъект, чья невиновная деятельность привела к неблагоприятным последствиям. В случае возникновения природной катастрофы такой субъект отсутствует.
В этой связи стоит подвергнуть критике позицию В.Н. Савина, который полагает, что федеральное вмешательство означает ответственность не только органов государственной власти субъекта федерации, а субъекта федерации в целом, включая население (народ) данного субъекта[12]. Действительно, многие ученые указывают на то, что федеральное вмешательство приводит к приостановлению или ограничению ряда прав и свобод граждан, а также возложению на них дополнительных обязанностей[13]. Не отрицается данный факт и автором настоящего исследования. Но является ли это юридической ответственностью? В юридической литературе высказано обоснованное мнение о том, что такие субъекты как народ, нация, государство не могут быть деликтоспособными[14]. Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что хотя любая норма права обеспечивается государственным принуждением, однако отсюда не следует, что все нормы права представляют собой институт ответственности[15]. Как отмечает Н.В. Витрук, юридическая ответственность есть одна из мер (форм) государственного принуждения[16]. По отношению к юридической ответственности в науке принято выделять два вида принуждения: 1) принуждение к соблюдению нормативных требований (цель ответственности); 2) принуждение к установленным нормой права отрицательным последствиям (способ, посредством которого реализуется социальное назначение ответственности)[17].
В свою очередь, санкции правовых норм подразделяются на два основных вида: 1) правовостановительные, направленные на устранение вреда, причиненного неправомерными действиями, на исполнение невыполненных обязанностей, восстановление нарушенных прав; 2) штрафные, карательные санкции, предназначение которых состоит в несении правонарушителем определенного правового урона[18]. Такая классификация санкций совпадает с делением их на меры защиты и меры ответственности. Общим для ответственности и защиты является то, что их применение обеспечивается государственным принуждением. Однако, как указывает А.П. Чирков, способ принуждения в указанных случаях разный – при реализации мер защиты принуждение производится непосредственно, в то время как при применении мер ответственности принуждение является не самоцелью, а лишь вспомогательным средством воздействия на субъекта для выполнения в будущем неисполненной им обязанности[19].
Федеральное вмешательство, являясь самостоятельным конституционно–правовым институтом, может выступать формой конституционной ответственности в случаях, когда основанием вмешательства послужили действия (бездействие) органов государственной власти субъектов федерации. Причем в данном случае федеральное вмешательство в зависимости от конкретной формы может быть расценено и как мера защиты, и как мера ответственности. Однозначно признать ответственностью можно лишь такую форму федерального вмешательства, как отстранение (роспуск) высших органов государственной власти субъектов федерации.
В том же случае, когда основанием федерального вмешательства выступают действия третьих лиц, либо природные катастрофы и иные обстоятельства непреодолимой силы, федеральное вмешательство не является формой конституционной ответственности, так как объект федерального вмешательства и субъект правонарушений не будут совпадать, либо такой субъект будет вообще отсутствовать вследствие отсутствия факта правонарушения. В свою очередь, именно совершение субъектом конституционно–правового деликта (действия или бездействия, признаваемого законом противоправным) является необходимым и единственным основанием конституционно–правовой ответственности[20].
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что федеральное вмешательство не всегда связано с конституционной ответственностью. Недопустима и позиция отождествления указанных институтов.
[1] Мы исходим из признания тождественности терминов «конституционно–правовая ответственность», «государственно–правовая ответственность» и «конституционная ответственность». Также, тождественным по сути термину «конституционная ответственность» Нами принят термин «федеральная ответственность», используемый И.Н. Барцицом (Барциц И.Н. Федеральная ответственность. Конституционно–правовые аспекты. М., 1999).
[2] Чердаков С.В. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области). Дис. … канд. юрид. наук. Благовещенск, 2001. С. 31.
[3] См.: Авакьян С.А. Государственно–правовая ответственность // Сов.государство и право. 1975. № 10; Боброва Н.А. Ответственность как средство укрепления законности в государственно–правовых отношениях // Юридические гарантии и режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Еременко Ю.П., Рудинский Ф.М. Проблема ответственности в советском государственном праве // Юридическая ответственность в советском обществе. Волгоград, 1974; Барциц И.Н. Федеральная ответственность. Конституционно–правовые аспекты. М., 1999; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.; Кутафин О.Е. Конституционно–правовая ответственность // Предмет конституционного права. М., 2001.
[4] См. например: Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Моск. ун–та. Серия 11, Право. 2000. № 6. С. 22; Барциц И.Н. Федеральная ответственность. Конституционно–правовые аспекты. М., 1999.
[5] Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 227; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 4; Явич Л.С. Право и социализм. М., 1982. С. 136.
[6] Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 170–175.
[7] Барциц И.Н. Правовое пространство. М., 2000. С. 414.
[8] Барциц И.Н. Указ. соч. С. 414–415.
[9] Сырых В.М. Проблемы взаимной конституционной ответственности Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. 2001. № 7. С. 105.
[10] Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т.1; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 389.
[11] Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 273.
[12] Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12. С. 69.
[13] См. к примеру: Алпатов Ю.М. Конституционно–правовой институт президентского правления в штатах Индии. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 12.
[14] Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 124; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 400.
[15] Малеин Н.С. Имущественная ответственность в хозяйственных отношениях. М., 1968. С. 13; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 273.
[16] Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. М., 2001. С. 379.
[17] Чирков А.П. Ответственность в системе права. Калининград, 1996. С. 20.
[18] Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 62.
[19] Чирков А.П. Указ. соч. С. 28.
[20] Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 430; Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 12–19.
