Классификация субъектов политического анализа

Отметим, что в текущий момент политическая экспертиза перестала быть достоянием только властных структур. Круг потребителей аналитической продукции сегодня крайне широк — к ее услугам прибегают практически все субъекты политического процесса. Это хорошо видно по классификации экспертных корпораций — объединений экспертов, — которую можно назвать и классификацией субъектов политического анализа.
Одну из таких классификаций предлагает уже цитировавшийся нами Л. Пал. Рассматривая канадскую политическую систему, он разделил все структуры, работающие в сфере политического анализа, на два сектора: государственный и негосударственный. Каждый из них был разбит Л. Палом на более мелкие подгруппы: первый делится на правительственные и квазиправительственные аналитические подразделения, а второй — на аналитические центры, а) работающие на получение прибыли, б) созданные на базе университетов и в) не считающие финансовую прибыль основной целью своего функционирования.
Правительственные аналитические структуры в классификации Л. Пала представляют собой те подразделения, которые не просто работают на органы правительства, но являются частью его организационной структуры. Входящие в их штат аналитики имеют статус государственных служащих и выполняют функцию аналитической поддержки решений, принимаемых кабинетом министров. По утверждению Л. Пала, такие аналитические службы существуют в канадской политической системе как в аппарате премьер-министра, так и в аппаратах отдельных министерств и ведомств. Квазиправительственные же структуры в систематизации Пала — это те аналитические центры, которые также работают исключительно на правительство, но не входят непосредственно в его структуру и не являются по этой причине его частью.
Большинство в негосударственном аналитическом секторе составляют центры, ориентированные на получение прибыли, а следовательно, представляющие собой коммерческие структуры, для которых политическая аналитика — товар, продвигаемый ими на рынок. Они в первую очередь работают с крупными коммерческими компаниями, вовлеченными в политическую жизнь в основном через лоббистскую деятельность и сталкивающимися с необходимостью просчитывать политические риски, а также политическими партиями и общественными организациями. Но в ряде случаев подобные аналитические центры выполняют работы и для государственных структур, которые в подобной ситуации выступают как покупатели аналитических услуг на открытом рынке. К данной группе субъектов политического анализа Л. Пал относит и фирмы, занимающиеся социологическими опросами.
Центры, не ставящие в качестве своей основной задачи получение прибыли, существуют на спонсорские средства и гонорары от публикаций собственных исследований. Фактически они являются крупными научно-исследовательскими структурами, выполняющими как теоретические, так и прикладные разработки. Достаточно часто определенную долю расходов на их функционирование берет на себя государство, рассматривающее их в первую очередь как академические исследовательские подразделения. Аналогичным образом функционируют и аналитические центры, созданные на базе крупнейших университетов.
Данная классификация аналитических центров страдает, на наш взгляд, целым рядом недостатков. И дело даже не в том, что Л. Пал рассматривает частный случай — канадскую политическую систему. В современных демократиях структурирование экспертного знания достаточно схоже и не претерпевает принципиальных различий от страны к стране. Да, в Канаде — стране с парламентским политическим режимом — основным органом исполнительной власти является кабинет министров. Но это не означает, что экспертные структуры во властных структурах действуют только при правительстве, как об этом пишет Л. Пал. Существуют и аналитические службы в органах власти законодательной, которые Л. Пал относит к квазиправительственным структурам, хотя они зачастую являются подразделениями, непосредственно включенными в парламентскую структуру. Здесь Л. Пал становится заложником собственного деления на правительственные и квазиправительственные аналитические подразделения, которое представляется во многом условным. Ведь даже если аналитические центры и не являются полностью инкорпорированными в органы власти, но работают исключительно на них, то де-факто они входят в систему государственных институтов.
Кроме того, аналитические центры, созданные на базе крупнейших университетов, являются скорее подвидами центров, не ставящих в качестве своей основной задачи получение прибыли, а не самостоятельной категорией. При этом отнесение подобных структур к субъектам политического анализа также требует ряда серьезных оговорок. Как уже отмечалось, анализ текущей политической конъюнктуры является лишь одним из направлений использования имеющегося в их распоряжении интеллектуального потенциала, причем, что важно, далеко не самым основным. В первую очередь они занимаются теоретическими исследованиями и конкретные заказы политических акторов выполняют редко. Поэтому здесь необходим селективный подход к подобным структурам, который мы затронем при анализе альтернативных классификаций. Наконец, представляется ошибочным отнесение к сфере политической экспертизы фирм, занимающихся социологическими опросами — подобные структуры скорее являются поставщиками информационного материала для анализа, но непосредственно самим политическим анализом не занимаются.
Недостатки этого деления пытаются ликвидировать Д. Веймер и А. Вайнинг, которые рассматривают в первую очередь уже американскую политическую систему. Говоря о правительственных аналитических структурах — первой группе субъектов политического анализа — авторы выделяют в них подгруппы в соответствии с теми органами государственной власти, на которые они работают. Данный подход можно признать более точно отражающим специфику государственного аналитического сектора, чем деление Л. Пала на правительственные и квазиправительственные структуры. Д. Веймер и А. Вайнинг пишут о президентских аналитических службах — компактных аналитических группах типа Совета по национальной безопасности и Совета по внутренней политике, осуществляющих аналитическую поддержку решений, принимаемых президентом США; аналитических структурах, интегрированных в различные федеральные агентства, которые выполняют в США функции министерств; службах аналитического обеспечения деятельности парламента. Подобная градация может различаться в зависимости от политической модели той или иной страны (например, в парламентских республиках нет президента и соответственно отсутствуют президентские аналитические службы), но в целом деление по органам власти, в которые инкорпорированы аналитические подразделения, представляется правильным.
Следующую группу субъектов политического анализа составляют крупные исследовательские институты, называемые американскими политологами «резервуарами мысли» — это понятие возвращает нас к проблеме места академических научных структур в политическом анализе. Д. Веймер и А. Вайнинг относят к резервуарам мысли те структуры, которые занимаются разработкой принципиально новых методов анализа, а затем используют их на практике. Наиболее ярким примером такого рода учреждений является «РЭНД Корпорейшн», разработавшая, в частности, метод Дельфи. Подобные научные корпорации — действительно значимые субъекты политического анализа, однако далеко не все академические и университетские структуры выполняют подобные исследования. Поэтому мы солидарны с позицией американских политологов, выделивших в качестве субъектов политического анализа только те научные центры, которые фактически превратились в крупные структуры для проведения прикладных исследований, ставших для них ключевым занятием. При этом научные структуры, занятые фундаментальными исследованиями и выполняющие лишь разовые прикладные работы, вряд ли могут быть включены в классификацию субъектов политического анализа.
Подобные организации являются как бы промежуточным звеном между государственными аналитическими структурами и коммерческими аналитическими центрами. Это связанно с большой ролью государства в их функционировании — именно государство совместно с крупными частными компаниями финансирует производимые ими работы. С этим солидарны и О. Колобов и ряд других авторов, изучавших процесс принятия внешнеполитических решений в США и странах Западной Европы — аналитические структуры, описанные Д. Веймером и А. Вайнингом, они назвали мозговыми центрами (что по сути схоже с понятием «резервуары мысли»), подчеркивая, что их деятельность сконцентрирована преимущественно либо исключительно на правительственных инстанциях.
Третью группу субъектов политического анализа Д. Веймер и А. Вайнинг называют частными аналитическими центрами — она соответствует центрам, имеющим получение прибыли своей основной целью по классификации Л. Пала. В то же время ни Л. Пал, ни Д. Веймер не делят ее на подвиды, что представляется целесообразным с учетом фактора существенно роста в последний период индустрии политического анализа, в которой коммерческие аналитические центры играют все большую роль и развиваются наиболее динамично. Подобное деление предлагает А. Макарышев, выделивший центры прямой поддержки и центры широкой поддержки. Первые из них ориентированны на одного финансирующего их заказчика, в то время как вторые диверсифицируют свою деятельность и не привязаны к одному источнику финансирования.
Центры прямой поддержки часто функционируют в качестве подразделений каких-либо крупных коммерческих компаний, активно участвующих в политической жизни и просчитывающих политические риски. Существуют и формально независимые аналитические структуры, но реально поставляющие свою продукцию одному крупному клиенту, что также позволяет причислить их к данной категории субъектов политического анализа. Центры же широкой поддержки не привязаны к одному источнику финансирования и осуществляют исследования по заказу сразу нескольких политических акторов, среди которых могут быть как коммерческие компании, политические партии или отдельные политики, так и государственные структуры. Деятельность таких центров в большей степени диверсифицирована, так как они работают с большим количество клиентов, запросы которых могут быть достаточно разнообразными».
Резюмируя вышесказанное, можно выделить следующие группы субъектов политического анализа: аналитические подразделения властных структур, зависящие от конкретного органа государственной власти, на который они работают и в который они инкорпорированы; крупные исследовательские центры, занимающиеся разработкой новых аналитических методов и апробирующие их в прикладных политических исследованиях; и, наконец, коммерческие аналитические центры, среди которых выделяются привязанные к одному субъекту политического процесса или же работающие сразу с несколькими заказчиками.
Данную классификацию правильно было бы дополнить таким, субъектом политического анализа, как средства массовой информации. Ведь наиболее авторитетные из них выступают уже не просто как поставщики информации, но и как фирмы, способные обработать ее и препарировать именно в аналитическом ключе.
Наиболее часто СМИ работают в жанре первого этапа политического анализа — анализа политической ситуации. Однако в них все чаще можно встретить попытки спрогнозировать развитие ситуации, а, кроме того, ситуационный анализ и прогнозы в СМИ являются уже описанным нами случаем, когда они непосредственно не связаны с принятием политических решений, но могут оказать влияние на данный процесс. Политические анализы, осуществляемые СМИ, формально не имеют конкретного заказчика, но они, во-первых, потребляются политически активным читателем, зрителем или слушателем, который в большинстве своем является участником политического процесса, пусть даже и в самых простых формах — например, в качестве избирателя. Выбор избирателя — также политическое решение, которое он принимает на основе ситуационного анализа и политического прогноза, выполняемых СМИ. На основе материалов СМИ человек также может принимать решения и о других формах участия в политической жизни — о вступлении в политическую организацию, об участии в политической акции и т.д. Во-вторых, на основе материалов СМИ могут принимать решения и более серьезные политические акторы, являющиеся членами властных структур, лидерами политических партий или общественных организаций. Подчеркнем, что в данном случае мы имеем в виду сугубо аналитические тексты в СМИ, которые могут изменить взгляд субъекта политического процесса на ту или иную политическую проблему, а следовательно, скоординировать линию его поведения или изменить уже принятое им решение. Речь не идет о выполнении СМИ информационной функции, так как она имеет лишь подготовительное значение для аналитических процедур, хотя ее влияние на политический процесс может оказаться более осязаемым. Достаточно вспомнить, как расследование журналистов двух американских газет привело к решению палаты представителей Конгресса США начать процедуру импичмента президента Р. Никсона, после чего он вынужден был добровольно уйти в отставку. Но в данном случае причинно-следственная связь между публикациями в СМИ и конкретными политическими решениями достаточно очевидна, в то время как связь между аналитическими материалами в СМИ и конкретными политическими решениями по причине разорванности во времени и пространстве этих процедур прослеживается менее четко, что вовсе не означает ее отсутствие.

Аналитические центры можно классифицировать:
1. по видам деятельности (функциям):
• проводящие анализ, исследования
• обучающие, организующие обсуждение проблем (проводят семинары, конференции, круглые столы, др.)
• выполняющие медиаторские функции, защищающие общественные интересы;
• и другие (многопрофильные);
2. по сферам (направлениям) деятельности:
• занимающиеся политическими проблемами;
• занимающиеся экономическими проблемами;
• занимающиеся экологическими проблемами;
• занимающиеся социальными проблемами;
• занимающиеся правовыми проблемами;
• и другие (многопрофильные);
3. по правовому статусу:
• общественные организации
• непартийные, неправительственные, некоммерческие общественные организации (НКО);
• общественные организации, учредителями которых являются властные структуры;
• общественные организации, учредителями которых являются партийные структуры;
• общественные организации, учредителями которых являются бизнес-структуры
• образовательные учреждения
• департаменты властных структур
• коммерческие организации
• консалтинговые фирмы;
• центры избирательных технологий.
4. по степени независимости:
• работающие на органы власти (федеральные, региональные, местные);
• работающие на политические партии;
• работающие на бизнес-структуры;
• независимые (их результатами могут пользоваться власти, бизнес, политические партии, НКО и др.).
Основной продукт деятельности аналитического центра – создание алгоритма практического решения конкретной проблемы. Интеллектуальный продукт аналитического центра – это идеи и решения, представленные в форме докладов самого разного типа. Он может быть представлен в виде нового варианта политического курса, оценки, теории, предложения, предупреждения, долгосрочного плана или прогноза, описания методики, статистических выкладок, анализа.

Аналитические центры вышли из академической среды, отделив_

шись от традиционных научно_исследовательских организаций (ТНИО)

в начале XX в., когда в связи с усложнением политико_управленческих

задач, стоящих перед государственными структурами, возник спрос на

прикладной анализ политических решений. К числу старейших «фаб_

рик мысли» относятся Фонд Карнеги (1910) и Институт Брукингса

(1927), хотя впервые этим термином была названа корпорация «РЭНД»,

возникшая в 1948 г.

Сохраняя связь с традиционными академическими институтами,

АЦ вместе с тем существенно отличаются от ТНИО (см. табл. 1) по та_

ким параметрам, как сфера, вид, содержание, адресат и характер дея_

тельности и свойства аналитического продукта.

Обслуживая процесс принятия политико_управленческих реше_

ний, АЦ проводят прикладные социально_политические исследования,

результатом которых становятся «идеи, анализ и альтернативы, в кото_

рых заинтересованы те, кто делает политику»3. Поскольку проблемы,

которые встают перед управленческими структурами, часто требуют

комплексного анализа, деятельность АЦ носит междисциплинарный

характер. Включенность в политико_управленческий процесс сказыва_

ется и на производимом АЦ продукте: «заточенный» под конкретные

задачи, он актуален именно «здесь и сейчас» — пока актуально соответ_

ствующее управленческое решение.

Что касается ТНИО, то, как следует из самого названия этих орга_

низаций, они функционируют в научной сфере и ориентированы преж_

де всего на производство нового знания, используемого другими уче_

ными. Их деятельность, как правило, осуществляется в рамках одной

научной дисциплины, и продукт этой деятельности утрачивает актуаль_

ность только в случае неадекватного отражения реальности, будучи оп_

ровергнут в ходе дальнейших научных изысканий.

2) Процесс диверсификации «фабрик мысли» также заметно ускорился в последние десятилетия прошлого века. Джеймс МакГанн предлагает следующую классификацию современных экспертных центров:

• Академические экспертные центры, как правило, аффилиированы с крупнейшими университетами. Большинство их не занимают чёткой позиции в политических дискуссиях, подчёркивая свою беспристрастность и неангажированность.

• Экспертные центры, специализирующиеся на реализации заказов государственных органов, часто работают в военной области или в области так называемых «стратегических исследований», касающихся проблем, связанных с обеспечением безопасности государства.

• «Адвокатские» экспертные центры, занятые преимущественно не исследованиями, а распространением информации, способной содействовать принятию конкретных решений в той или иной области. Они работают в тесной взаимосвязи с политическими партиями или общественными организациями, придерживающимися аналогичных взглядов. [10]

3) Аналитические центры стран Запада более активно, чем российские, используют стратегии диверсификации и специализации своих направлений деятельности и источников финансирования. Типичный АЦ на Западе проводит исследования по достаточно широкому кругу вопросов (от проблем национальной безопасности до изучения состояния автомобильных дорог). При этом для решения поставленных исследовательских задач привлекаются достаточно разнообразные источники финансирования (от специальных фондов до частных пожертвований). Обычно западный аналитический центр специализируется на каком-то одном узком направлении исследований и разработок (например, налоговая политика, межрасовые отношения и т.д.).
Для российских АЦ в целом не характерна столь масштабная диверсификация и специализация исследовательской базы и источников финансирования. Это связано с несколькими причинами.
Во-первых, российские аналитические центры сохраняют более тесные связи с "альма-матер" (традиционными научно-исследовательскими организациями), поэтому в своей деятельности ограничены методологически и инструментально одной-двумя отраслями знаний (политология, социология, экономика, психология и т. д.). То есть для многих российских АЦ не характерна междисциплинарность производимых исследований и разработок.
Во-вторых, отсутствует спрос на разнообразные услуги. Основными клиентами российских аналитических центров являются государственные и бизнес-структуры. Поэтому исследования и разработки российских АЦ в основном направлены на сопровождение уже принятых решений в области государственного и бизнес-управления. Возможностей для проведения "альтернативных" исследований и разработок у российских АЦ немного (в том числе из-за неразвитости институтов гражданского общества, которые могли бы создать спрос на исследования такого рода). Тем более не хватает ресурсов для проведения автономной от клиентов (государства и бизнеса) политики (экспертного влияния на политический процесс). Во многом поэтому у российских аналитических центров совершенно не развиты направления деятельности, характерные для западных "центров влияния": политическое обучение и воспитание граждан, материальная поддержка каких-либо групп граждан и т.п.
В-третьих, особенностями политико-управленческого процесса в России является централизованный и закрытый характер принятия решений, концентрация и монополизация ресурсов и капиталов в руках ограниченного круга доминирующих лиц (акторов)7. По этой причине среднему аналитическому центру довольно трудно диверсифицировать свои источники финансирования. Чтобы иметь постоянный доход, российские АЦ часто вынуждены встраиваться в централизованную, закрытую систему своего "патрона". Попытка диверсифицировать источники финансирования зачастую рассматривается "патроном" как "измена" и ведет к потере постоянного источника средств. Поэтому российские центры часто имеют единственный источник финансирования, что приводит к их зависимости и сужает свободу их действий.
Тем не менее среди российских АЦ можно назвать немало примеров, которые в своей деятельности используют стратегию диверсификации и специализации. Это Центр политических технологий и Фонд "ИНДЕМ".
По результатам исследования можно сделать вывод о том, что "типичный" западный аналитический центр обладает в целом большим объемом материальных ресурсов, чем его российский аналог.
Интеллектуальным ресурсом аналитического центра является, прежде всего, вырабатываемый им аналитический продукт (книги и научные статьи, аналитические отчеты и доклады; информационные справки и материалы по конкретным направлениям политики, пресс-релизы). Каких-либо страновых различий здесь выявить не удалось, чего нельзя сказать о способах продвижения аналитическими центрами своих исследований и разработок ("социальном ресурсе" мозговых центров или "ресурсах связи").
Западные аналитические центры более активно, чем российские, участвуют в работе структур правительства и парламента (комитетах и комиссиях, рабочих группах и т. п.) и в парламентских слушаниях. Центры влияния на Западе более активно организуют специальные акции и события, где занимаются "пиаром" своих аналитических продуктов. Политическая элита больше следит за разработками АЦ и применяет их результаты на практике. В целом можно констатировать, что в развитых странах Запада существует некоторый тандем независимых аналитических центров и элиты (политической и экономической).
В России, напротив, пока не сложилось конструктивного взаимодействия между экспертным сообществом и элитой, отсутствует доверие между ними. Причина этого кроется в недостаточной распространенности стратегий диверсификации и специализации направлений исследований и источников финансирования среди российских АЦ.