Понятие и виды административного надзора, осуществляемого органами внутренних дел.

Вопрос 1.

Содержание и виды административной деятельности органов внутренних дел.

Содержание административной деятельности органов внутренних дел и ее назначение составляет реализация ее функций, осуществляемых в установленных формах и соответствующими методами.

Функции органов внутренних дел обусловлены объективными факторами. Количество и характер этих функций зависят от целей и задач, которые государство ставит перед полицией, ее назначения. Содержание многих функций при любых условиях остается неизменным. В данной связи в административной деятельности по целенаправленности можно выделить две больших группы функций, взаимосвязанных и взаимообусловленных: внутри-организационных и внешних.

Внутриорганизационные административные функции более постоянны и предназначены для обеспечения четкого функционирования всех служб и подразделений, их личного состава (сотрудников органов внутренних дел), а также для эффективного использования других сил и средств. К ним относятся: анализ, прогнозирование и планирование, формирование управляющей и управляемой систем, подбор и расстановка кадров, организация взаимодействия, контроль и проверка исполнения, учет и т. п. Важной частью внутриорганизационной деятельности является функция регулирования, которая призвана обеспечить необходимую для осуществления субъектами этой деятельности их упорядоченность. Через регулирование осуществляется непосредственное руководство деятельностью служб (подразделений) и сотрудников.

Внутриорганизационная деятельность направлена на формирование подразделений и служб, определение функциональных обязанностей сотрудников, на руководство подчиненными службами, аппаратами подразделений и т. п. Эта деятельность способствует эффективному осуществлению внешне организационной деятельности, то есть деятельности по реализации задач борьбы с преступностью, обеспечению общественного порядка и безопасности.

Административно-правовые отношения в этом случае возникают между органом внутренних дел в лице руководителя и его сотрудниками (например, при назначении на должность, перемещении сотрудников, присвоении им специальных званий, поощрении, привлечении к дисциплинарной ответственности и в других случаях).

Внутриорганизационные функции выполняются всеми службами и подразделениями органов внутренних дел, включая и те, которые занимаются оперативно-розыскной работой или проводят дознание. Однако, несмотря на всю важность и необходимость этих функций, они являются вспомогательными, направленными на обеспечение слаженной работы коллектива конкретного органа или подразделения, эффективной реализации внешних административных функций органов внутренних дел.

Внешние административные функции органов внутренних дел связаны с практическим решением ею своих задач вовне. Их осуществление выходит за пределы внутриорганизационных отношений и распространяется на неподчиненные им государственные и негосударственные организации, а также на их должностных лиц и на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Внешний административно-правовой характер имеет реализация таких функций, как охрана общественного порядка, обеспечение безопасности дорожного движения, регистрация транспортных средств, выдача лицензий, разрешений и т. д. Это та деятельность, для осуществления которой и создается в конечном счете конкретный орган внутренних дел или его подразделение.

В данном случае административно-правовые отношения возникают между органом внутренних дел в лице его сотрудников (должностных лиц) с одной стороны и гражданами, государственными органами, предприятиями, организациями и должностными лицами не подчиненными органам внутренних дел в служебном отношении.

По характеру управленческих задач, решаемых при осуществлении административной деятельности органов внутренних дел, ее функции можно подразделить на общие, специальные и обеспечивающие.

К общим функциям административной деятельности органов внутренних дел относятся: прогнозирование и планирование; организация; регулирование; учет; контроль. Данные функции являются составными элементами любой управленческой деятельности и реализуются как в рамках внутриорганизационной, так и внешнеорганизационной административной деятельности органов внутренних дел.

К обеспечивающим функциям относятся: кадровое, финансовое, материально-техническое, психологическое, медицинское и иное обеспечение административной деятельности органов внутренних дел. Эта деятельность направлена на то, чтобы обеспечить согласованную и ритмичную деятельность конкретных органов и подразделений при решении стоящих перед ними внешних задач.

В процессе исполнения внешних административных функций в наибольшей мере проявляется социальное назначение полиции как исполнительного органа государственной власти. В учебной литературе их выделяют в качестве специальных (основных). Исходя из Федерального Закона РФ «О полиции» ее специальными (основными) административными функциями являются:

- защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

- выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

- розыск лиц;

- производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

- обеспечение правопорядка в общественных местах;

- обеспечение безопасности дорожного движения;

- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

- охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

- государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

- осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

Перечисленные и другие административные функции выполняют участковые уполномоченные полиции, подразделения патрульно-постовой службы органов внутренних дел, государственной инспекции безопасности дорожного движения, охраны объектов по договорам, а также инспекторский состав подразделений лицензионно-разрешительной работы, подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства, по делам несовершеннолетних. В реализации определенных административных функций полиции участвуют сотрудники специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых, подразделений охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, наряды дежурных частей территориальных органов внутренних дел и органов внутренних дел на транспорте.

Общие, обеспечивающие и специальные (основные) функции находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. В совокупности они составляют содержание (сферу, объем) административной деятельности органов внутренних дел.

Для административной деятельности органов внутренних дел характерно то, что она преимущественно связана с внешней по отношению к полиции сферой. Эта деятельность - наиболее обширное, емкое направление в работе полиции. В связи с этим большая часть сотрудников органов внутренних дел осуществляет внешние административные функции. В процессе осуществления этой деятельности ее субъекты вступают в административно-правовые отношения с гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства, государственными органами, организациями, общественными объединениями, государственными служащими, служащими (представителями) общественных объединений.

В зависимости от юридических свойств перечисленных специальных (основных) направлений административной деятельности в научной литературе выделяют следующие ее виды:

а) учетно-регистрационная (например, учет средств цветного копирования, регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним, регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства, регистрация заявлений, сообщений и иной поступающей информации о преступлениях, регистрация и учет административных правонарушений);

б) лицензионно-разрешительная (лицензирование частной детективной и охранной деятельности, выдача лицензий на продажу и приобретение гражданского и служебного оружия, выдача разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, разрешений на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения, выдача лицензий на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков);

в ) административно-юрисдикционная (осуществление производства по делам об административных правонарушениях, назначение административных наказаний, исполнение административных наказаний);

г) контрольно-надзорная (осуществление административного надзора за соблюдением установленных правил в сфере общественного порядка, безопасности дорожного движения, соблюдения гражданами и должностными лицами паспортных правил и правил регистрационного учета, соблюдения установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности и других).

На основе вышеизложенного можно определить, что административная деятельность органов внутренних дел представляет собой, осуществляемую в административно-правовых формах, с использованием административно-правовых методов, подзаконную, исполнительно-распорядительную деятельность, направленную на организацию слаженной работы служб и подразделений, их личного состава и непосредственное обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрану общественного порядка, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений, принятие мер по привлечению нарушителей к ответственности. Она по своему воздействию охватывает как внутриорганизационную, так и внешневластную сферу деятельности органов внутренних дел.

Вопрос 2

Понятие и виды административного надзора, осуществляемого органами внутренних дел.

В научной литературе на протяжении многих лет административный надзор традиционно рассматривался как важнейшая правовая форма административной деятельности органов внутренних дел. В то же время некоторые известные российские ученые-административисты считают административный надзор способом (методом) деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности, а отдельные из них - функцией органов внутренних дел. Независимо от подходов, определение понятия административного надзора остается неизменным.

Административный надзор органов внутренних дел - это систематическое наблюдение органов внутренних дел за точным исполнением должностными лицами и соблюдением гражданами общеобязательных правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения и пресечения их нарушений, выявления правонарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия.

Это так называемый общий административный надзор органов внутренних дел, который имеет самую широкую сферу воздействия.

Во-первых, он осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических) за соблюдением ими общеобязательных правил, содержащихся, например, в федеральных нормативных актах или нормативных актах субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, пользования общественным транспортом, организации и проведения массовых мероприятий и другим.

Во-вторых, административный надзор распространяется на более определенный круг субъектов и по более конкретному кругу вопросов, например, надзор органов внутренних дел за соблюдением правил лицензионно-разрешительной, паспортно-визовой, учетно-регистрационной систем, правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, правил дорожного движения, правил продажи алкогольной продукции и многим другим.

В-третьих, административный надзор может осуществляться за строго определенным кругом лиц, например, за условно осужденными; за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; а также осужденными, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы; несовершеннолетними, состоящими на учете в подразделениях органов внутренних дел по делам несовершеннолетних и некоторыми другими.

Последний вид надзора характерен только для органов внутренних дел. В специальной и юридической литературе он носит наименование «специальный правоохранительный надзор органов внутренних дел» или индивидуальный, персонифицированный надзор за отдельными категориями лиц.

Таким образом, в зависимости от круга лиц и объектов, за которыми милиция осуществляет официальное наблюдение, можно выделить три разновидности административного надзора:

- надзор в отношении неопределенного круга лиц;

- надзор в отношении определенного круга субъектов;

- надзор персональный.

Административный надзор органов внутренних дел осуществляется от имени государства и только по вопросам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел.

Общие надзорные полномочия полиции и сфера ее надзора главным образом определены в Федеральном Законе РФ «О полиции». Полномочия по применению принудительных мер воздействия, в том числе административных наказаний, установлены в Кодексе РФ об административных правонарушениях и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Характерная черта административного надзора состоит в том, что он носит внешний характер, то есть осуществляется в отношении неопределенного круга лиц, не находящихся в организационном или ином подчинении органам внутренних дел, но на которых законами или подзаконными актами возлагается необходимость соблюдения конкретных правил в сфере общественного порядка и безопасности.

Другая характерная черта, тесно связанная с первой - административный надзор, как правило, связан с применением мер административного принуждения.

В осуществлении административного надзора так или иначе участвуют все сотрудники органов внутренних дел, но для сотрудников службы обеспечения общественного порядка (особенно, для нарядов патрульно-постовой службы), участковых уполномоченных полиции, дорожно-патрульной службы ГИБДД он является одной из важнейших правовых форм их повседневной служебной деятельности. Систематический надзор имеет большое значение для укрепления общественного порядка. Он является также важным психологическим фактором, побуждающим граждан воздерживаться от нарушения установленных правил. Именно поэтому говорят, что нахождение сотрудника полиции в общественном месте в форме - уже профилактика правонарушений.

В практической деятельности органов внутренних дел сложились следующие методы административного надзора:

1. Непосредственное наблюдение за исполнением (соблюдением) установленных общеобязательных правил должностными лицами и гражданами (метод характерен, например, для нарядов патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных полиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения, всех сотрудников, несущих службу по охране правопорядка в общественных местах).

2. Периодические проверки исполнения (соблюдения) должностными лицами и гражданами правил, надзор за которыми отнесен к компетенции органов внутренних дел (метод характерен, например, для работы аппаратов миграционной службы, службы лицензионно-разрешительной работы, участковых уполномоченных полиции).

3. Проверка и выявление нарушений по жалобам, заявлениям и иным обращениям граждан, организаций, сообщениям в средствах массовой информации, материалам, поступившим из правоохранительных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений (метод характерен, например, для работы участковых уполномоченных полиции, службы дежурных частей органов внутренних дел).

Органы внутренних дел не ограничиваются только принятием мер административного воздействия в отношении правонарушителей, они ведут учет и анализ правонарушений с целью выявления причин, их порождающих, и условий, им способствующих. Для анализа берутся данные, как об общем количестве правонарушений, так и отдельно по видам, месту и времени совершения, особенностям субъектов, причинам и т. д. Это позволяет судить о динамике правонарушений в целом и по отдельным видам и, в свою очередь, помогает оценивать эффективность административного надзора.

На основе анализа правонарушений органы внутренних дел информируют органы государственной власти и местного самоуправления, добиваясь от них устранения причин правонарушений, вносят предложения о принятии нормативных правовых актов, их изменении, дополнении или отмене, о расширении участия общественности в охране правопорядка и т. п.

Успешное осуществление административного надзора во многом зависит от правильной оценки оперативной обстановки и расстановки сил органов внутренних дел.

Вопрос 3.