Демократичний потенціал системи публічної влади будь-якої країни значною мірою обумовлюється рівнем правового регулювання організації роботи владних органів. Тоталітарна спрямованість влади, етатичний характер держави, що виявлявся, насамперед, в пріоритеті держави над людиною, догматизований підхід до розробки державно-правових проблем не сприяли розробці багатьох актуальних проблем державного будівницва. Свого часу наука радянського будівництва розглядалася багатьма фахівцями як другорядна. Таке ставлення до питань державного будівництва значною мірою не подолано й сьогодні.
На жаль, нині фактично відсутні самостійні дисертаційні дослідження основних елементів державного будівництва. Саме цим значною мірою обумовлена багатоманітність поглядів по кожному з більш-менш суттєвих питань організації роботи органів публічної влади, «омонімізація» та «синонімізація» наукової термінології.
На сучасному етапі йде зближення теорії та політико-правової практики. Аналізуючи функціонування відповідних органів публічної влади, наука державного будівництва виявляє позитивні й негативні сторони їх діяльності, робить висновки та пропозиції, які, хоча й не завжди, але ж враховуються владними структурами. На основі аналізу публічно-правової практики наука державного будівництва нині виявляє «білі плями» у правовому регулюванні, дає пропозиції щодо необхідності врегулювання віповідних суспільних відносин, пропонує найбільш ефективні засоби впливу на державно-правову практику. Предметом вивчення є діяльність Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування, інших владних і самоврядних структур.
Значні зміни у суспільних відносинах і державі, які відбуваються у зв’язку із запровадженням у життя Конституції України, породжують необхідність перетворень інститутів держави, системи державного управління, вдосконалення методів правового регулювання суспільних відносин, тобто необхідність державно-правової реформи. Ця реформа повинна здійснюватися комплексно, охоплюючи одночано всі основні функції держави, а також систему місцевого самоврядування в Україні. Виходячи з цього, здійснення даної реформи передбачає одночасні перетворення публічно-правових інститутів за наступними основними напрямами: парламентська реформа; адміністративна реформа; судово-правова реформа; реформа місцевого самоврядування (муніципальна реформа)[29]. Відповідно до основних напрямів державно-правової реформи здійснюються й наукові дослідження фахівців з державного будівництва та місцевого самоврядування.
Завданням парламентської реформи в Україні є не тільки побудова раціональної системи законодавчої діяльності, формування оптимальної структури Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, єдиного представницького органу Українського народу, а й удосконалення його правового статусу. Під час парламентської реформи має бути розв’язане широке коло питань, пов’язаних зі становленням Верховної Ради України передусім як професійного парламенту. Водночас слід займатись і створенням науково обґрунтованої комплексної системи управління законодавчим процесом, яка забезпечувала б планомірність, послідовність і системність у здійсненні законодавчої діяльності в Україні.
Здійснення організаційних заходів парламентської реформи або ж розробку та подальше прийняття конкретних законодавчих актів, внесення змін до чинного законодавства безпосередньо передбачають і деякі норми чинної Конституції 1996 р. Якщо вести мову про організаційні заходи, то тут насамперед слід оптимально вибудувати систему комітетів Верховної Ради України, раціонально розмежувати їх компетенцію. Адже наявна кількість комітетів теоретично не обґрунтована. Нині у складі комітетів існує одразу чотири так званих «правових» комітети, а саме: 1) з питань правової політики; 2) з питань державного будівництва та місцевого самоврядування; 3) з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією; 4) з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. Доцільно об’єднати їх в один юридичний (правовий) комітет з відповідними підкомітетами з тим, щоб справді не лише виробляти, а й активно, цілеспрямовано та узгоджено здійснювати через законодавчий процес єдину в державі правову і законодавчу політику. Потребує перегляду й нинішня система комітетів, які займаються економічними та іншими питаннями.
Заслуговує на увагу й пропозиція підвищити продуктивність роботи Верховної Ради України шляхом укрупнення існуючих в Україні партій, створення політичних блоків, появи правлячих коаліцій, які, маючи більшість у парламенті, формували б уряд[30].
Практика функціонування Верховної Ради України виявила низку проблем, пов’язаних з удосконаленням системи її повноважень, що потребує внесення відповідних змін до Конституції України.
Практика впровадження Конституції в життя виявила очевидні недоліки у розв’язанні кадрових питань, які мають бути врегульовані на її рівні та пов’язані, зокрема, із процедурою звільнення Прем’єр-міністра (за дев’ять років незалежності України їх звільнено сім). Досить часто змінювалися члени Уряду. В цьому випадку спостерігається залежність звільнення виключно від Президента, а також недостатня можливість парламенту здійснювати передбачений п.13 ст.85 Конституції України контроль за діяльністю Кабінету Міністрів. Виходячи з цього, пропонується розширення установчих функцій парламенту шляхом внесення до компетенції Верховної Ради надання згоди Президенту не лише на призначення Прем’єр-міністра (п.12 ст.85), а й надання згоди і на його звільнення з посади Президентом[31].
Разом з тим, необхідно внести доповнення і до ст.87 Конституції України, яке дало б змогу Верховній Раді України розглянути питання про відповідальність чи недовіру не лише Кабінету Міністрів у цілому, а й щодо окремих його членів, що спричинює припинення їх повноважень. Ці зміни сприятимуть підвищенню відповідальності Уряду та його членів за результати їх діяльності не лише перед Президентом, а й перед Верховною Радою України.
Для здійснення парламентської реформи необхідно виробити і найоптимальнішу систему законодавчої діяльності, яка забезпечувала б її планомірність, послідовність та системність. Цьому сприятимуть розроблена Інститутом законодавства Верховної Ради України Концепція розвитку законодавства України на 1997–2005 рр. і державні програми законодавчих робіт, які слід планувати на більш короткі періоди. Необхідно прийняти в остаточній редакції й Закон «Про нормативно-правові акти України», який би чітко врегулював правотворчу діяльність держави.
Наступним напрямом державно-правової реформи є здійснення адміністративної реформи, сутність якої зводиться, передусім, до рефорування виконавчої влади.
Аналіз ситуації у багатьох сферах державного управління (економічній, соціально-культурній, адміністративній, яка раніше називалась адміністративно-політичною) свідчить про те, що однією з причин наявної кризи є насамперед недосконалість і серйозні недоліки в організації діяльності структур виконавчої влади. На те, що вона далеко не досконала, вказують неодноразові її структурні перебудови (злиття, роз’єднання, ліквідація та створення) тих чи інших міністерств, комітетів, відомств. За період 1991–2000 рр. було видано близько двохсот указів Президента України, якими вносилися зміни до системи, назви, структури та функцій центральних органів виконавчої влади. Особливо це стосується тих, які покликані удосконалити управління в економічній сфері.
Спостерігається надзвичайна, та не завжди виправдана розгалуженість центральних структур виконавчої влади. Сьогодні в Україні налічується біля 60 різних міністерств і державних комітетів, тоді як в інших країнах, значно більших за територією або населенням, таких центральних органів значно менше (США – 14, Німеччина – 16).
Незважаючи на серйозні зміни, що відбуваються впродовж останніх років у політико-економічній ситуації України, система її виконавчої влади практично не змінилася. Розроблюючи та здійснюючи адміністративну реформу, необхідно визначити та обґрунтувати чітку систему органів виконавчої влади, їхню кількість лише на науковій основі. При цьому слід враховувати й те, що зміна, наприклад, кількості центральних органів призведе до перерозподілу управлінських функцій не лише серед них, а й на рівні окремо взятого міністерства, державного комітету або інших центральних органів виконавчої влади. Цілком зрозуміло, що подібні зміни на згаданому рівні потребують відповідних змін і по «вертикалі», тобто в нижчих ієрархічних ланках виконавчої влади.
Необхідною передумовою підвищення якості виконавчої діяльності є прийняття нового Закону «Про Кабінет Міністрів України», який чітко окреслив би його компетенцію, характер взаємозв’язків Уряду з іншими органами державної влади, форми і методи його діяльності. На жаль, організація роботи вищого органу виконавчої влади є однією з найменш досліджених проблем у вітчизняній науці державного будівництва.
Важливим фактором під час здійснення адміністративної реформи є розумна побудова взаємовідносин органів виконавчої влади з Адміністрацією Президента, яка нерідко підміняє Уряд нашої держави. Належна перебудова цих відносин сприятиме не лише скороченню кількісного складу Уряду, а й управлінських структур, президентської адміністрації. При цьому слід звернути увагу на неухильне додержання основоположних принципів організації й діяльності виконавчих органів, зокрема розподілу влад, верховенства права, законності, субординації, колегіальності, науковості, гласності. Адже в їх здійсненні в нинішній час мають місце певні недоліки.
У зв’язку з проведенням адміністративно-правової реформи перед державознавцями постало дуже важливе завдання – наукове забезпечення проведення реформи державної служби. Слід провести структурні перетворення в державному апараті, здійснити їх правове забезпечення, відпрацювати системи підготовки та підвищення кваліфікації кадрів, створення кадрового резерву проходження служби. Всі ці заходи мають отримати належне наукове обґрунтування.
Нова Конституція вимагає визначення нових шляхів здійснення і забезпечення судово-правової реформи в Україні. Головним завданням цієї реформи має бути створення системи ефективного захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, інтересів суспільства і держави, підтримання режиму законності та правопорядку в державі.
Конституція проголошує (ч.2 ст.124), що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі. Це положення істотно розширює юрисдикцію судів і свідчить про те, що немає обмежень у зверненні зацікавлених осіб за судовим захистом конституційних прав і свобод. Крім того, постає необхідність розмежування правовідносин між судами загальної юрисдикції та Конституційним Судом України, а також за видами судочинства у судах загальної юрисдикції. Тим більше, що правовий статус Конституційного Суду визначено у Конституції й Законі про нього.
Концептуальним питанням судово-правової реформи є визначення шляхів реформування самої судової системи. Конституція передбачила функціонування в Україні єдиної системи судів загальної юрисдикції, визначила побудову її за принципами територіальності й спеціалізації, створення вищих спеціалізованих судів, запровадила суди присяжних. Крім того, до судової системи має увійти як спеціалізована галузь система господарських судів, яка на сьогодні є самостійною, та військові суди.
Реформування судової системи повинне відбуватися на підставі прийняття нового закону про судоустрій. Одним з центральних питань цього закону є структурування судової системи, у якому має поєднатися створення галузевих (спеціалізованих) судів із запровадженням внутрішньої спеціалізації у деяких судових ланках.
Водночас слід зазначити, що судово-правова реформа передбачає реформування не лише судової системи, а й правоохоронних та інших органів, діяльність яких пов’язана з діяльністю судів. Тому реформуванню в її межах підлягають і органи прокуратури, попереднього розслідування, внутрішніх справ, юстиції тощо.
Однією із складових частин державно-правової реформи в Україні має стати реформування місцевого самоврядування або, як інколи його називають, муніципальна реформа. Вона має передбачати здійснення системи заходів, які умовно можна поділити на чотири блоки.
Перший блок заходів пов’язаний зі створенням стабільної правової бази місцевого самоврядування. У розвиток базових законів «Про місцеве самоврядування в Україні», і «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про службу в органах місцевого самоврядування» слід прийняти закони про правовий режим майна комунальної власності та про порядок формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування, гарантії місцевого самоврядування та ін.
Другий блок заходів має бути спрямований на формування матеріально-фінансової основи місцевого самоврядуванняч. Під цим кутом зору необхідно найближчим часом завершити формування комунальної власності територіальних громад, провести муніципалізацію земель, забезпечити чітке розмежування доходів і видатків між державним і місцевими бюджетами, а також між районними й обласними бюджетами, розробити механізми фінансування державою витрат органів місцевого самоврядування, яких вони зазнали внаслідок виконання делегованих повноважень виконавчої влади та рішень органів державної влади.
Третій блок заходів муніципальної реформи пов’язаний з наданням інформаційної, науково-методичної та організаційної підтримки місцевому самоврядуванню.
І нарешті, четвертий, без якого неможливе виконання зазначених заходів, має бути спрямований на створення системи підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування. Важливим кроком у цьому напрямку, безумовно, було створення Української академії державного управління, регіональних центрів підвищення кваліфікації державних службовців. Проте, на сьогоднішній день, цього недостатньо. Слід здійснити підготовку і випуск навчально-методичної літератури та програм, визначити базові навчальні заклади або створити факультети підготовки спеціалістів для органів місцевого самоврядування за державним замовленням.
Серед найбільш актуальних проблем сучасної науки державного будівництва не можна обминути й низку питань, пов’язаних з дослідженням сутності та обґрунтуванням оптимальних моделей функціонування органів публічної влади Автономної Республіки Крим. Поки що ці питання залишаються одними з найменш досліджених, що негативно впливає на політико-правову практику, перш за все – на ефективність діяльності органів влади автономії та їх взаємозв’язок з центральними та вищими органами державної влади України.
В умовах економічної кризи й хронічної нестачі фінансових коштів значної гостроти набула проблема забезпечення матеріально-фінасової основи діяльності органів публічної влади, оптимального перерозподілу бюджетних коштів між центром і регіонами. На фахівців у галузі державного будівництва значною мірою покладається завдання наукового забезпечення бюджетної та податкової реформи, обґрунтування найбільш доцільних шляхів поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів у даній сфері.
У цілому можна констатувати, що наука державного будівництва сучасної України критично переоцінила здобутки теорії та практики радянського будівництва і нині перебуває на стадії становлення. На наш погляд, було б недоречним говорити про науку державного будівництва як усталену сукупність знань про оптимальну організацію роботи органів публічної влади, оскільки за нинішніх умов НТР та постіндустріального суспільства суспільні технології модифікуються, трансформуються і створюються постійно, а не лише на обмежених періодами реформ етапах. Поки що в Україні спостерігаються спроби колективного пошуку оптимальних моделей із залученням позитивно оціненого досвіду роботи радянського апарату та функціонування органів публічної влади у розвинених зарубіжних країнах, що далеко не завжди дає бажаний ефект.
Однією із основоположних тенденцій розвитку науки державного будівництва на сучасному етапі є розширення її предмета, що обумовлено демократизацією суспільних відносин, у тому числі й у науковій сфері, розширенням предмета конституційного регулювання. За останні роки до кола інтенсивно досліджуваних проблем були введені питання оптимізації правового статусу Президента України, зокрема його компетенції, організація роботи Конституційного Суду, місцевих державних адміністрацій, виборчих комісій та ін. Складні теоретичні і практичні проблеми сьогодні пов’язані зі статусом місцевого самоврядування і насамперед із їх правовим регулюванням і взаємовідносинами з іншими органами та організаціями. Є підстави прогнозувати, що у майбутньому предмет державного будівництва пошириться й на інші державні органи, охопивши механізм публічної влади в цілому.
Впадає у вічі зростаючий інтерес багатьох авторів до загальнотеоретичних аспектів державного будівництва та місцевого самоврядування, намагання критичного переосмислення вихідних положень цієї науки. І це цілком зрозуміло. В умовах реформування усіх сфер суспільного життя першочергового значення набуває вироблення відправних засад майбутніх перетворень, їх теоретичної основи.
Зазнає суттєвих змін і методологія сучасної науки державного будівництва. Поряд з методами, що довели свою результативність ще за радянських часів (системно-структурного аналізу, функціональний, історико-правовий, формально-логічний та ін.), дедалі ширше використовуються порівняльно-правовий, соціологічний, статистичний та інші методи.
Водночас відбувається певна зміна принципів наукових досліджень. У першу чергу, на зміну класовому підходу приходить аналіз суспільних процесів із загальнолюдських, загальноцивілізаційних позицій. Серед найважливіших принципів сучасної науки державного будівництва можна назвати також науковість, об’єктивність, історизм, демократизм, критицизм та ін.
Центрами наукових досліджень з державного будівництва в Україні на сьогодні є Київ, Харків, Львів, Одеса – визнані центри юридичної науки. В Національній юридичній академії України ім.Ярослава Мудрого успішно працює спеціалізована кафедра державного будівництва і місцевого самоврядування, в інших юридичних наукових закладах проблемами державного будівництва займаються переважно кафедри конституційного права. Є всі підстави очікувати, що вже у найближчі роки наука державного будівництва отримає своє остаточне оформлення і займе належне місце серед юридичних дисциплін. Цього вимагає розвиток демократичних перетворень в Україні, становлення правової державності.
Розділ II
Основи організації та діяльності органів публічної влади в Україні
Глава 1
Загальнотеоретичні аспекти організації
роботи органів публічної влади в Україні
§1. Поняття, види та ознаки органів публічної влади
У суспільстві існують різноманітні види особистої і соціальної влади – влада глави сім’ї, влада володаря над рабом або слугою, економічна влада власників засобів виробництва, духовна влада церкви та ін. Усі названі види являють собою або індивідуальну, або корпоративну (групову) владу. Вона існує в силу особистої залежності підвладних, не розповсюджується на всіх членів суспільства, не претендує на загальність, не є публічною.
Влада ж публічна спрямована на вирішення суспільних справ, розповсюджується за територіальним принципом, їй підкоряються всі, хто знаходиться на певній «підвладній» території. Вона здійснюється особливим прошарком людей, які професійно займаються управлінням і складають апарат влади. Цей апарат підпорядковує всі шари суспільства, соціальні групи своїй волі, управляє на основі організованого примусу аж до можливості фізичного насильства відносно соціальних груп і окремих людей. Апарат публічної влади існує й функціонує за рахунок податків з населення і призначений для того, щоб діяти у суспільних інтересах. Але апарат, і перш за все його керівництво відображають інтереси суспільства так, як вони їх розуміють. Точніше, в умовах демократії апарат лише під тиском громадського суспільства відображає реальні інтереси більшості соціальних груп, а в умовах авторитаризму правителі особисто визначають, у чому полягають інтереси й потреби суспільства.
Публічна влада виступає у двох формах: 1) державна влада,
2) влада місцевого самоврядування (муніципальна влада). Для обох форм публічної влади притаманна низка спільних ознак:
– спрямованість на виконання суспільних завдань і функцій;
– інституційний характер, тобто функціонування через відповідні публічні інститути (органи публічної влади);
– легітимність;
– відособленість апарату, що здійснює цю владу, від населення;
– об’єднання підвладних за територіальною ознакою;
– загальність, тобто охоплення владою всіх осіб на відповідній території;
– безперервність функціонування (за наявності окремих тимчасових органів);
– універсальність, тобто спрямованість на вирішення усіх справ суспільного значення;
– обов’язковість владних рішень для всіх суб’єктів на відповідній території;
– функціонування у правових формах (нормотворчій, установчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній), тобто діяльність за законодавчо встановленою процедурою і оформлення владних рішень правовими актами;
– можливість використання передбачених законодавством засобів примусу для реалізації своїх рішень;
– право встановлювати і стягувати загальнообов’язкові податки і збори з населення; самостійне формування бюджету[32].
Водночас, для державної влади притаманні певні особливості, у першу чергу, державний суверенітет, загальнодержавний масштаб дії, спрямованість на першочергове виконання загальнонаціональних потреб, постійний правовий зв’язок з населенням через інститут громадянства, наявність субординаційних відносин всередині державного апарату, наявність особливих органів – так званих «силових структур» (армія, суд, прокуратура, служба безпеки, органи виконання покарань та ін.). Матеріально-фінансовою основою державної влади є загальнонародна та державна власність, а також кошти державного бюджету.
Безумовно, найбільш суттєвою ознакою державної влади є її суверенітет. У новітній юридичній літературі державний суверенітет визначається як «властивість держави самостійно і незалежно від влади інших держав здійснювати функції всередині держави і у відносинах з іншими державами»[33] або як «верховенство і незалежність від будь-яких інших влад всередині країни або у взаємовідносинах з іншими державами»[34]. Однак легальне (законодавче) визначення державного суверенітету є більш розгорнутим і міститься в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., яка розглядає цей політико-правовий феномен як «верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах»[35].
Влада місцевого самоврядування також характеризується деякими особливостями:
– її джерелом є народ, а первинним носієм – територіальна громада;
– вона розповсюджується лише на територію адміністративно-територіальних одиниць (муніципій);
– її органи діють від імені територіальної громади, а не народу чи держави;
– матеріально-фінансову базу її органів складають комунальна (муніципальна) власність і місцевий (муніципальний) бюджет;
– її органи пов’язані більш тісними зв’язками з населенням;
– в системі її органів відсутня жорстка ієрархія і підпорядкованість.
§2. Система органів публічної влади в Україні
Публічна влада може здійснюватись двома шляхами – безпосередньо населенням (народом у цілому чи територіальними громадами) або через відповідні інституції, які називаються органами публічної влади. В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Органи публічної влади являють собою досить жорстку, внутрішньо узгоджену і взаємопов’язану у своїх елементах систему.
Система органів публічної влади в Україні – це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва. Відповідно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:
І. Система органів державної влади:
1. Глава держави – Президент України.
2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) – Верховна Рада України.
3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України – вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом – центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації – місцеві органи державної виконавчої влади;
4. Система державних органів судової влади.
II. Система органів влади Автономної Республіки Крим:
1. Єдиний представницький орган автономії – Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
2. Система органів виконавчої влади автономії:
а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим – вищий виконавчий орган автономії;
б) міністерства і республіканські комітети – центральні виконавчі органи автономії.
IІІ. Система органів місцевого самоврядування:
1. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради – органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради – представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.
2. Виконавчі органи місцевого самоврядування – виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.
3. Органи самоорганізації населення – будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів – можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.
Таким чином Конституція України чітко розмежує дві системи органів публічної влади – органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Згідно з положенням ч.1 ст.5 Основного Закону, народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що й органи державної влади, і органи місцевого самоврядування – суть органи влади народу, але водночас – це різні форми здійснення цієї влади.
Орган державної влади – складова частина державного апарату, що бере участь у здійсненні функцій держави, діє від його імені і за дорученням, має державно-владні повноваження, відповідну компетенцію і структуру, застосовує властиві їй організаційно-правові форми діяльності.
Державна влада є єдиною у тому сенсі, що вона здійснюється державним апаратом у цілому і не існує кількох конкуруючих «державних влад». Це є однією із складових державного суверенітету. Однак, по-перше, єдину державну владу здійснюють законодавчі, виконавчі і судові органи. По-друге, з історичним розвитком державності формується певний принцип взаємовідносин, диференціації та кооперації цих органів, який називається поділом влади.
Єдину державну владу здійснює державний апарат, що являє собою систему державних органів. У межах цієї системи розрізняються три основні підсистеми органів або гілки державної влади: законодавча, виконавча і судова. В основі такого структурного устрою апарату держави лежить функціональна диференційованість державної влади[36]. Зазвичай цю функціональну диференційованість пояснюють як поділ праці з державного управління. Раціональна організація і поділ праці з державного управління породжують державні органи, що мають різну компетенцію: є органи, які встановлюють загальнообов’язкові норми, органи, які управляють згідно з цими нормами, і органи, які вирішують спори про право.
Три основні гілки влади відображають основні правові форми впливу державного апарату на суспільство, прерогативні функції відповідних органів спрямовані назовні державного механізму, на цілеспрямоване впорядкування суспільних відносин. Однак з ускладненням завдань, що постають перед суспільством і державою відбувається ускладнення державного апарату і подальша спеціалізація державних органів, з’являються нові органи, які не входять до жодної з основних гілок влади. До таких органів слід віднести президента у напівпрезидентській республіці, конституційний суд, прокуратуру, рахункову палату, виборчі комісії та ін. Їх функції в першу чергу спрямовані всередину державного механізму, мають на меті забезпечення його оптимального функціонування в межах Конституції та законів. На сьогодні дедалі більше вітчизняних державознавців схильні розглядати принцип поділу влади як доктринальний, не обмежуючи систему органів державної влади трьома гілками, про які йдеться у ст.6 Конституції України[37].
Орган місцевого самоврядування – це орган самоврядного територіального співтовариства (територіальної громади), яким він формується і перед яким відповідає за належне здійснення своїх повноважень.
Система органів місцевого самоврядування, на відміну від системи державних органів, не підпорядковується принципу поділу влад. Однак це не виключає їх функціонального і компетенційного розмежування. Змістовна класифікація цих органів зводиться до їх поділу на представницькі і виконавчі. Представницькі (ради) є виборними, їх основна функція полягає у виявленні і відображенні думок, настроїв та інтересів членів територіальної громади та їх оформленні у вигляді загальнообов’язкових рішень з питань місцевого значення. Як слушно зазначає з цього приводу російський автор В.І.Васильєв, «головна ознака представницького органу в тому й полягає, що будучи виборним органом, він один поєднує у своїй особі всю місцеву спільноту і уповноважений цією спільнотою на вирішення найважливіших питань його життєдіяльності»[38]. Втіленням цих рішень в життя займаються виконавчі органи, які можуть бути виборними або призначуваними.
