Полномочия Президента Российской Федерации

Занимая особое место в государственном механизме, Президент РФ имеет широкие права, которые обеспечивают ему возможность выполнять свои функции в государственном механизме. Во многих случаях эти права — одновременно и обязанности. Такое соединение характеризует особенности понятия полномочия органа государства и должностного лица в конституционном или административном праве (других отраслях публичного права) в отличие, например, от гражданского права, где полномочие — это лишь право (обычно субъективное). Имея права, государственный орган обязан их осуществлять, действовать, управляя государством и обществом. Вместе с тем, не все права Президента РФ являются одновременно его обязанностями (он, например, может председательствовать, а может по своему желанию и не председательствовать на заседаниях Правительства РФ) и не все обязанности — одновременно правами. Некоторые из обязанностей имеют личный характер (например, предоставление сведений об имущественном положении при выдвижении кандидатуры).

Полномочия Президента РФ могут быть разделены на несколько групп: 1) полномочия в сфере правового статуса личности; 2) полномочия, связанные с федеративным устройством государства; 3) полномочия в отношениях с парламентом; 4) полномочия в отношениях с органами исполнительной власти; 5) полномочия в отношениях с органами судебной власти; 6) полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций; 7) полномочия в военной сфере; 8) полномочия в области внешней политики.

Полномочия Президента, связанные с правовым статусом личности, вытекают из его положения гаранта Конституции. Основы правового статуса личности определяются Конституцией и законами, и главная задача Президента в этой сфере — обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Это делается самыми различными методами вплоть до введения чрезвычайного положения на территории страны и в отдельных местностях при массовых нарушениях прав и свобод. Чрезвычайное положение на территориях некоторых субъектов Федерации в связи с нарушениями прав и свобод граждан (в основном, по причине межэтнических конфликтов) вводилось несколько раз на части территории Северной Осетии — Алании, Ингушетии и др.

Президент РФ принимает лиц в гражданство РФ, дает разрешения на выход из российского гражданства, предоставляет право убежища в России иностранным гражданам, лицам без гражданства. Он вправе смягчать наказания, предоставлять помилование (например, в 1997 г. он помиловал гражданина Макарова, осужденного на семь лет тюремного заключения за государственную измену в связи с его активной помощью органам расследования, в 2000 г. — американского гражданина Поупа, осужденного за шпионаж), присваивает высшие воинские и почетные звания РФ, награждает орденами и медалями РФ и даже сам учреждает некоторые ордена и медали (например, в 1994 г. учредилорден Мужества, медаль Суворова и др., в 1998 г. орден Св. Андрея Первозванного), в 2000 г. орден Св. Георгия.

Положение о государственных наградах утверждено Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. Всего предусмотрено семь орденов различной степени, 13 медалей, 2 знака отличия и почетные звания (по различным специальностям, например, заслуженный врач, юрист, лесовод, агроном и т.д.). Вручение орденов и другие награждения Президент РФ осуществляет в торжественной обстановке, в особом зале Кремля по поручению Президента РФ государственные награды могут вручаться его представителями.

Полномочия Президента РФ, связанные с федеративным устройством государства, вытекают из его функции по охране государственной целостности Российской Федерации и обеспечению взаимодействия органов государственной власти. Особое значение эти полномочия приобрели в условиях сепаратистских акций в 90-х гг. прежнего руководства одного из субъектов РФ — Чеченской Республики, а затем — массовых террористических действий, которые осуществлялись созданными на территории этой республики незаконными вооруженными формированиями. Руководители Чечни заявили о выходе Чечни из РФ, что противоречит ст. 5 Конституции РФ, а вооруженные террористические формирования в 1999 г. напали на другой субъект РФ (Дагестан) и осуществили взрывы многоэтажных жилых домов в Москве, Волгодонске и других городах. В результате погибли более 300 человек мирных жителей. До этого Президент РФ, используя свои полномочия, вел переговоры с руководством Чечни. Им и по его поручению были подписаны несколько соглашений с чеченским руководством, но последнее нарушило их путем прямого попустительства, а затем и участия в массовых террористических операциях. Решительные меры против террористов были использованы в 1999 г., после их нападения на Дагестан. В качестве Верховного главнокомандующего Президент РФ применил Вооруженные Силы для восстановления конституционного порядка на территории Чечни.

Обеспечивая целостность Федерации и взаимодействие органов государственной власти (а органы субъектов Федерации также являются органами их государственной власти), Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85). В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на разрешение соответствующего суда. Президент применял эту форму разрешения разногласий между отдельными республиками, принимал делегацию Чечни, в 1996 г. уре-

 

гулировал разногласия между органами законодательной и исполнительной власти Вологодской, Тульской обл. и других субъектов Федерации. В 1994 г. он выступил с инициативой Договора об общественном согласии (его подписали более 800 участников — представители партий, субъектов Федерации и т.д., но Договор не был осуществлен).

Президент в соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. Такие представители назначались в том числе в субъекты Федерации или в группы субъектов (один полномочный представитель для нескольких субъектов), а с 2000 г. — в семь федеральных округов (об этом говорилось выше). Они не обладают исполнительно-распорядительными полномочиями по отношению к законодательным или исполнительным органам субъектов Федерации, но имели место факты, когда Президент РФ в кризисных условиях наделял на короткое время своего представителя властными полномочиями (в 1998 г. в Приморском крае). С 1998 г. полномочные представители Президента в субъектах РФ (группе субъектов) возглавляли региональную коллегию федеральных органов исполнительной власти. Коллегия была совещательным органом при полномочном представителе Президента в субъекте РФ. Как отмечалось, в федеральных округах (с 2000 г.) некоторые ведомства РФ также создают свои территориальные органы, при полномочном представителе Президента РФ в этих округах (его часто называют в печати неофициально генерал-губернатором) создаются совещательные и координирующие органы (советы и др.). В связи с этим Коллегии в отдельных субъектах РФ упраздняются, представители Президента РФ в них не назначаются. В соответствии с Указом Президента от 30 января 2001 г. полномочные представители Президента РФ подчиняются руководителю Администрации Президента РФ.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, а также в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Такие акты приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом. Президент РФ неоднократно приостанавливал действие указов президентов Ингушской Республики, Республики Саха (Якутия), постановления главы администрации Ненецкого автономного округа, губернатора Курской области, администрации Воронежской области, много актов подобного рода были приостановлены Президентом РФ в 2000 г. Своим Указом от 17 января 1995 г. Президент РФ определил, что Указ Президента Чувашской Республики о защите Военнослужащих, являющихся гражданами этой республики, не подлежит применению, так как этот вопрос относится к исключительному ведению Российской Федерации. Нужно иметь в виду, что право Президента РФ приостанавливать акты президентов Республик и глав администрации других субъектов относится и к актам исполнительной власти в сфере исключительной компетенции субъекта Федерации, если такие акты нарушают права человека и гражданина, противоречат федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации.

Президент имеет право воздействовать на отклоняющееся поведение субъектов Федерации, их должностных лиц. В частности, Президент РФ объявлял выговоры избранным губернаторам субъектов Федерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности (в связи с избирательными кампаниями). В соответствии со ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством РФ обеспечивает «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ». Следовательно, он вправе и обязан пресекать не только грубые формы нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятеж, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение субъектов РФ от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетенцией. Правда, это право выражено в общей формулировке. О конкретных мерах федерального принуждения в отношении субъектов РФ сказано выше.

Полномочия Президента РФ в отношениях с парламентом (законодательной властью) связаны с тем, что Президент является необходимым участником законодательного процесса, без промульгации им законов (см. ниже) законодательный процесс не может быть завершен. Президент обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, тогда как другие субъекты законодательной инициативы могут быть в этом ограничены (например, отдельный депутат Государственной Думы или член Совета Федерации не может предложить поправку к Конституции РФ).

Президент подписывает закон. Эта процедура не сводится к техническому действию постановки подписи на бумаге. Она обычно определяется как промульгация: подписание, санкционирование и распоряжение исполнительным органам выполнять закон. Президент вправе не подписать закон и возвратить его в парламент (право отлагательного вето в соответствии со ст. 107 Конституции). Он вправе это сделать не только по причине содержания закона (например, он находит его противоречащим Конституции), но, как постановил Конституционный Суд РФ, также, если нарушен установленный порядок его принятия. Однако это должно быть точно установлено. Например, подсчет депутатов Государственной Думы кем-либо «по головам» — недостаточное доказательство. Президентское вето применяется часто. По тому или иному основанию до 2000 г. Президент РФ в некоторые годы возвращал в парламент десятки законов. Вето президента, как отмечалось выше, может быть преодолено парламентом путем повторного принятия закона, но квалифицированным большинством голосов. Преодолеть вето Президента РФ удается сравнительно редко. Как постановил Конституционный Суд 22 апреля 1996 г., Президент РФ обязан подписать закон, если его вето преодолено (а такой отказ имел место). Дело может и не дойти до применения президентского вето, если до принятия Закона используются, как это часто бывает, согласительные процедуры, и они приводят к общему мнению. Для взаимодействия с палатами Парламента, а также Конституционным Судом Президент РФ назначает в эти органы своих полномочных представителей. Президент обращается к парламенту с ежегодными посланиями. Имели место и другие послания тематического характера (например, в 1996 г. о национальной безопасности РФ).

Президент назначает дату очередных выборов в Государственную Думу. Он вправе распустить ее, но только в предусмотренных Конституцией случаях (при отказе Правительству в доверии, при двойном вотуме недоверия). При этом он вправе выбирать альтернативу: распустить Думу или уволить Правительство в отставку. При роспуске Думы он обязан назначить дату новых выборов. Президент не вправе распускать Думу в течение года после ее избрания и в течение полугода до окончания срока своих полномочий. Кроме того, он не может распускать Думу при выдвижении ею обвинения против Президента РФ (с момента официального выдвижения, а не со времени создания комиссии Думы). Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного

положения.

Президент назначает референдум, но не вправе инициировать его (он назначается, как говорилось, если будут собраны подписи 2 млн.граждан).

По Конституции РФ Президент имеет обширные полномочия по отношению к исполнительной власти. Прежде всего, Президент формирует Правительство. Он представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства (премьер-министра, хотя этот термин в Конституции не употребляется) и после получения согласия назначает председателя Правительства, а затем и его членов (заместителей Председателя, министров). Как говорилось, согласия Думы на назначение членов Правительства не требуется, но в Конституции сказано, что заместителей премьер-министра и министров Президент назначает на должности и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства. На практике назначенный премьер иногда ведет длительные переговоры с Президентом по этому вопросу и его предложения о составе Правительства Президент учитывает не всегда. Это относится и к освобождению от должности заместителей премьер-министра и федеральных министров. До 1998 г. Председатель Правительства занимал эту должность в течение нескольких лет, но в 1998—1999 гг. в условиях обострившегося экономического и финансового кризиса сменились шесть председателей Правительства. Для освобождения от должности Председателя Правительства согласие Государственной Думы не требуется. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, но делает это крайне редко. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия (что не требуется при избрании нового состава Государственной Думы) и формируется вновь (так было в 1996 и 2000 гг.).

Структуру Правительства определяет Президент (после консультаций с назначенным им Премьер-министром). В Конституции и в Федеральном конституционном законе о Правительстве 1997 г. перечень министерств не устанавливается, названы только некоторые министерства. Поэтому при формировании нового Правительства РФ Президент каждый раз издает указ о структуре федеральных органов исполнительной власти, где названо Правительство, перечислены федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, иные федеральные органы исполнительной власти (главное управление федеральных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте, Управление делами Президента). В настоящее время действует структура, утвержденная Указом Президента от 17 мая 2000 г.¹ Кроме такого указа, Президент издает указы о назначении конкретных лиц Председателем Правительства, его членами, руководителями других федеральных органов исполнительной власти. Непосредственно Президенту (а не главе Правительства РФ) подчинены некоторые «силовые» министры (обороны, внутренних дел и др.), а также некоторые другие министры (иностранных дел, юстиции и др.), руководители иных ведомств (например, ФСБ), он руководит их деятельностью.

Президент назначает также некоторых других высших должностных лиц, в том числе высшее командование Вооруженных Сил РФ. Он назначает третью часть состава Центральной избирательной комиссии. Особую роль играет Администрация Президента и назначаемый им глава Администрации. Администрация обеспечивает выполнение постановлений и распоряжений Президента РФ, его повседневную деятельность. В составе Администрации множество отделов и управлений, в том числе Референтура Президента РФ, которая, в частности, участвует в подготовке проектов ежегодных посланий Президента парламенту, проектов иных документов программного характера, проектов публичных выступлений Президента. Во многих случаях Администрация Президента подменяла деятельность Правительства.

Президент вправе в любое время отправить в отставку Председателя Правительства, его заместителей, министров, что он неоднократно делал (иногда это было сюрпризом для самого Премьер-министра). В случае отставки прежний состав Правительства выполняет свои обязанности до формирования нового.

Полномочия Президента РФ по отношению к судебной власти ограничены. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначает федеральных судей (мировых судей назначают высшие органы субъектов Федерации), вправе обращаться в суд по определенным вопросам, связанным с государственной деятельностью (обращение в Конституционный Суд, обращение в суд в связи с недостижением согласия при осуществлении согласительных процедур и др.).

Президент представляет также в Совет Федерации кандидатуру Генерального прокурора и вносит предложение о его освобождении от должности. В 1999 г. Президент временно отстранил Генерального прокурора от должности и трижды вносил предложение в Совет Федерации о его увольнении, но Совет Федерации такое постановление принял уже в 2000 г.

Полномочия Президента РФ в связи с чрезвычайными ситуациями связаны с введением военного и чрезвычайного положения. В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент издает указ о введении военного положения. Военное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий элементы военного управления и ограничение определенных прав и свобод граждан (ст. 19 Федерального закона «Об обороне»). Органы государственной власти и местного самоуправления Могут быть наделены полномочиями, обеспечивающими выполнение задач, связанных с военным положением, могут быть созданы специальные органы военного управления, власть которых распространяется и на гражданских лиц. Все органы и должностные лица обязаны оказывать содействие военному командованию для обороны, обеспечения безопасности и порядка. Чрезвычайное положение вводится Президентом в связи с массовыми нарушениями общественного порядка, стихийными бедствиями и катастрофами. В условиях чрезвычайного положения обычно действуют прежние органы государственной власти и местного самоуправления, которые наделяются дополнительными полномочиями, но могут создаваться новые органы, а также часть полномочий может передаваться силовым структурам. Ограничиваются преимущественно политические права граждан (запрещаются массовые демонстрации, митинги, может вводиться и цензура, не проводятся выборы и т.д.), но ограничения касаются и личных прав граждан (ограничивается свобода передвижения, вводится досмотр транспортных средств, а иногда — личный досмотр, лица, подстрекающие к общественным беспорядкам, могут быть выдворены из данной местности, иногда вводится комендантский час, т.е. запрещение появляться на улицах в ночные часы). При объявлении чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями и катастрофами могут быть введены трудовая повинность, распределение предметов первой необходимости и др.). Однако Конституция РФ в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает, что многие права и свободы не подлежат ограничениям даже в условиях чрезвычайного положения. Видимо, эту норму до определенной степени по аналогии можно распространить и на военное положение. Запрещаются отступления от статей Конституции, провозглашающих право на жизнь, свободу совести, неприкосновенность частной жизни, свободу предпринимательской деятельности, свободу совести и др.

Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов о военном и чрезвычайном положении. Ни один из них пока что не принят. О военном положении отдельного закона нет (есть различные нормы, относящиеся к этому, в других актах). Чрезвычайное положение регулируется законом о нем, принятым в 1991 г. (это не конституционный, а обыкновенный закон).

При введении военного и чрезвычайного положения Президент РФ немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Как говорилось, чрезвычайное положение вводилось в отдельных местностях на юге России, фактов введения военного положения не было. Указ Президента о введении военного или чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации. При неутверждении указ теряет силу (такой факт имел место 7 февраля 1995 г., когда Совет Федерации отказал Президенту в утверждении указа о продлении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее Действовавший указ).

Полномочия Президента РФ в военной сфере и области внешней политики обширны. Эти две сферы традиционно относятся к полномочиям главы государства.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. Непосредственно ему (а не председателю Правительства) подчиняется министр обороны, а также некоторые другие руководители министерств и ведомств, имеющие в своем распоряжении войска (министр внутренних дел, директор Федеральной службы безопасности, министр по чрезвычайным ситуациям и др.). Президент утверждает военную доктрину РФ по обеспечению военной безопасности страны (утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г., текст ее не является секретным, он опубликован)¹, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (в соответствии с положениями о казачьих воинских формированиях он назначает или утверждает также их войсковых атаманов).

При принятии решений по вопросам безопасности страны и внешней политики важную роль играет совещательный орган при Президенте — Совет Безопасности (он занимается также и принципиальными вопросами внутренней безопасности, выработкой мер по ликвидации внутренних угроз, продовольственной, экологической безопасностью и др.). Председателем Совета Безопасности является Президент. В составе Совета есть назначенные им постоянные и непостоянные члены. Среди постоянных членов несколько ведущих министров, председатели палат парламента, а с 2000 г. — также семь представителей Президента РФ в федеральных округах. В Совете Безопасности созданы межведомственные комиссии по различным вопросам, которые взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти.

Президент осуществляет руководство внешней политикой государства (ему непосредственно подчиняется министр иностранных дел). Он ведет переговоры и подписывает международные договоры (вестипереговоры и подписывать договоры могут также лица и главы делегаций по уполномочию Президента), подписывает ратификационные грамоты (после принятия законов парламентом о ратификации международных договоров), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (эти грамоты адресуются главой одного государства главе другого государства). После консультаций с соответствующими комитетами палат Федерального Собрания (обычно это Комитет по иностранным делам) Президент назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. В Государственной Думе созданы три комитета, которые занимаются различными аспектами внешнеполитических вопросов. Президент может обратиться к любому из них. Мнение комитета не является решающим.

Временное исполнение обязанностей Президента РФ. Временно исполнять некоторые обязанности Президента РФ может председатель Правительства. Как постановил Конституционный Суд РФ 6 июля 1999 г., это может иметь место, во-первых, когда Президент РФ возлагает определенные полномочия на Председателя Правительства. Так было, например, во время операции на сердце Президента Б.Н. Ельцина с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. до 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г. Начало и завершение временного исполнения обязанностей было оформлено изданием указов Президента. Во-вторых, это возможно по объективно сложившимся обстоятельствам (внезапная смерть, непреодолимая невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья). Такой практики нет, но ясно, что в этих случаях издание указов лицом, занимающим должность Президента РФ, невозможно или вряд ли возможно. От указанных двух случаев нужно отличать исполнение полномочий Президента РФ Председателем Правительства РФ в случае ухода Президента РФ в отставку. В этом случае председатель Правительства становится исполняющим обязанности Президента РФ до выборов нового Президента. Такая практика, как говорилось, есть.

Полномочия глав субъектов Федерации во многом аналогичны полномочиям Президента РФ, но они осуществляются в иных масштабах. Вместе с тем, многими полномочиями главы субъектов РФ не обладают и не могут обладать. Они не обладают полномочиями, связанными с правовым статусом личности (принимать в гражданство, предоставлять помилование и др.), хотя в некоторых республиках в составе РФ установлены свои знаки отличия. Нет у них полномочий, аналогичных полномочиям Президента РФ, в области федеративных отношений, обороны, внешней политики и т.д. Сказанное относится также к ответственности глав субъектов Федерации, к существующим в отношении их запретам. Эти вопросы детально рассматриваются в особом параграфе.