Экономическая модель застоя и упадка

Чтобы сеть работала с выгодой, в сеть надо вложиться. Эта аксиома, не требующая доказательств. Обычно в аэродромы вкладывается либо государство, либо инвестор. И тот и другой вариант требует правового оформления на основе закона, в котором ясно и четко определен статус и режим аэропортов и аэродромов. До сих пор в России такого закона об аэропортах и аэропортах нет, хотя семь раз законодатели разного уровня и образования пытались его принять.

Утомленный этой непродуктивной и не очень профессиональной работой обессиленный Минтранс недавно пришел к выводу, что такой закон вообще авиаторам не нужен. Здесь расходятся существенно мнения авиаторов, непосредственно работающих в аэропортах и аэродромах сейчас, и видящих ситуацию не через призму транспортной стратегии, которая, дай ты бог, намечена для реализации Минтрансом к 2030 году. Стратегические мечтания регулятора обойдутся России очень дорого. По экспертным оценкам, из-за правового бессилия регулятора ежегодные потери российских аэропортов и аэродромов из-за отсутствия надежной правовой платформы их деятельности, упущенной выгоды от неоказанных услуг пассажирам и авиакомпаниям составляют около 50,0 млрд.рублей в год. Если представить, что решение правовых проблем аэродромной и аэропортовой сети будет по-прежнему откладываться, то ущерб или упущенная выгода от такой политики будет стоить России около одного триллиона долларов за период 2015-2030 гг. К этому следует добавить потери рынка авиаперевозок, потери рынка труда и инвестиционные потери. Словом, действующая экономическая модель функционирования аэропортов и аэродромов убыточна и бесперспективна, консервирует ее отсталость и демонстрирует неспособность к обеспечению национальных интересов в сфере внутренних и международных авиаперевозок. Значительную поддержку экономической модели застоя и упадка в области аэропортов и аэродромов вносит не доведенные до ума правовые конструкции действующего воздушного законодательства. Они отличаются неопределенностью, многословностью, фрагментарностью правового регулирования, что открывает широкий простор для самодельного регулирования и правотворчества. Изобретаются изощренные правовые практики, порождающие серьезные конфликты между верховенством права и квазирегулированием, получившим значительное распространение в условиях молчания закона и наличия больших пробелов. Сила права выгоды одолевает силу верховенства права и закона. Все это не похоже на правовую цивилизацию, устойчиво внедряемую ИКАО в правовую политику своих государств-членов. Россия упорно сторонится рекомендуемой ИКАО политики в сфере аэропортов, хотя она несомненно отвечает ее национальным интересам, но что явно не интересно регулятору.

Правовая незащищенность

Перефразируя Шекспира, нет повести печальнее на свете, чем повесть о праве аэропортов и аэродромов на защиту своих прав и законных интересов в сфере аэропортовой и аэродромной деятельности. Многочисленные порывы государства их обеспечить в федеральном законе, начатые в 1998 году, когда был подготовлен первый его вариант, т.е. 18 лет назад, после еще 7 попыток, закончились ничем. Авиаторы неоднократно ставили вопрос о принятии закона перед регулятором на Координационном совете по законотворческой деятельности при Минтрансе, но не были услышаны и предложения об этом преданы забвению. Последнее усилие предпринял Комитет по транспорту Государственной Думы 15 января 2015 года. Созданная для этого рабочая группа из представителей аэропортов, авиакомпаний, НИИ ГА, ФГУП «АГА А» ТЗК, Ассоциации «Аэропорт» ГА, Минтранса РФ и Росавиации, подготовила проект ФЗ об аэропортах, но он оказался ненужным. Такой вывод вытекает из заключений Минтранса и Росавиации о законопроекте, в которых сказано, что его принятие преждевременно, хотя ранее необходимость закона неоднократно подтверждалась различными органами авиационной власти. Салтыков-Щедрин писал: «Русская власть должна изумлять народ». Минтрансу это вполне удается.

Налицо явные нелады с правовой политикой государства в отношении аэропортов и аэродромов. Регулятора, в отличие от болеющих за авиацию авиаторов, не желающих мириться с удручающим положением дел в сфере аэропортов и аэропортов, совершенно не волнует экономическая и правовая ситуация с аэропортами. Не беспокоит регулятора отлучение миллионов россиян от услуг воздушного транспорта там, где они живут.

Особенно это касается сибиряков и дальневосточников. Для них свобода передвижений регулятором фактически купирована и недоступна. Своим отношением регулятор создал конституционный повод для направления потребителями услуг воздушного транспорта запроса в Конституционный Суд о соответствии практики исполнения и применения свободы передвижений Конституции РФ и международному праву.

Что нужно сделать, чтобы законодательство об аэропортах окрыляло их эконом ику и содействовало их развитию и процветанию? Аэропорты и аэродромы являются предметом публичного властвования, областью суверенных прав, вытекающих из государственного суверенитета. Эти права прямо связаны с использованием воздушного пространства в целях авиации, входят в систему правового регулирования ее деятельности, взаимосвязаны и подчинены задачам обеспечения безопасности воздушного транспорта. Ответственность за согласованность и координацию процесса регулирования использования воздушного пространства авиацией и обслуживающую ее аэродромную и аэропортовую сеть лежит, естественно, на государстве. Следует признать, что до сих пор согласованности и взаимосвязанности в этих вопросах государству достичь не удалось. Именно поэтому в первую очередь нужен закон об аэропортах и аэродромах, выполняющий системообразующую роль. Такой закон должен служить камертоном настройки других законов и правил об аэропортах, чего сейчас в помине нет. Все это привело не к системному, а фрагментарному регулированию вопросов взаимодействия множества хозяйствующих субъектов в аэропортах, неавиационной деятельности в аэропортах, наземного и технического обслуживания воздушных судов в аэропортах, не определены базовые понятия «администрация аэропорта», «главный оператор» и «оператор», «старший авиационный начальник аэродрома», употребляемые в ряде нормативно-правовых актов. Недостаточно также упорядочены вопросы земельных отношений, владения и распоряжения имуществом аэропортов и аэродромов, обеспечения безопасности в аэропортах. Совсем молчит закон о предоставлении аэропортовых и аэродромных услуг авиакомпаниям. Ничего не говорится в законе о правах пассажиров при их обслуживании в аэропортах, в чем давно ощущается острая необходимость.

Особо актуально урегулирование вопросов неавиационной деятельности, что позволило бы увеличить доходы аэропортов в несколько раз и довести их как минимум до 40% и выше (мировой опыт: 50-70 % от общих доходов аэропортов). Учитывая прямое влияние закона об аэропортах на их экономику, от законодателя требуется наладить четкий механизм регулирования аэронавигационных сборов и тарифов в соответствии с требованиями стандартов ИКАО. Внесение ясности в множество вопросов деятельности аэропортов и аэродромов в законе об аэропортах позволит не только устранить пробелы, но и стимулировать развитие аэропортов, повысить их экономическую эффективность, открыть дорогу инвестициям и тем самым вывести их из состояния застоя и упадка, в котором аэропорты и аэродромы пребывают в настоящее время. Закон должен, наконец, запустить механизм конституционного принципа верховенства права, который сейчас в отношении аэропортов и аэродромов фактически заблокирован и бездействует.