Российская политика противодействия международному терроризму.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 <3>, Российская Федерация при обеспечении национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу исходит из необходимости постоянного совершенствования правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма, других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй Российской Федерации (п. 36). А к основным источникам угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности отнесены: деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей); деятельность транснациональных преступных организаций и группировок...; сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности (п. 37).

--------------------------------

<3> Российская газета. Федеральный выпуск. 2009. 19 мая. N 4912.

 

Утвержденная Президентом РФ 5 октября 2009 г. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации <4>, определяя терроризм как угрозу национальной безопасности страны, отмечает среди его современных тенденций расширение географии терроризма, интернациональный характер террористических организаций, использование международными террористическими организациями этнорелигиозного фактора; усиление взаимосвязи терроризма и организованной преступности, в том числе транснациональной; попытки использования терроризма как инструмента вмешательства во внутренние дела государств.

--------------------------------

<4> Российская газета. Федеральный выпуск. 2009. 20 октября. N 5022.

 

Согласно Концепции основными внешними факторами, способствующими возникновению и распространению терроризма в Российской Федерации, являются:

а) попытки проникновения международных террористических организаций в отдельные регионы Российской Федерации;

б) наличие очагов террористической активности вблизи Государственной границы РФ и границ ее союзников;

в) наличие в иностранных государствах лагерей подготовки боевиков для международных террористических и экстремистских организаций, в том числе антироссийской направленности, а также теологических учебных заведений, распространяющих идеологию религиозного экстремизма;

г) финансовая поддержка террористических и экстремистских организаций, действующих на территории Российской Федерации, со стороны международных террористических и экстремистских организаций;

д) стремление ряда иностранных государств, в том числе в рамках осуществления антитеррористической деятельности, ослабить Российскую Федерацию и ее позицию в мире, установить свое политическое, экономическое или иное влияние в отдельных субъектах Федерации;

е) распространение идей терроризма и экстремизма через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет и средства массовой информации;

ж) заинтересованность субъектов террористической деятельности в широком освещении своей деятельности в средствах массовой информации в целях получения наибольшего общественного резонанса;

з) отсутствие в международном сообществе единого подхода к определению причин возникновения и распространения терроризма и его движущих сил, наличие двойных стандартов в правоприменительной практике в области борьбы с терроризмом;

и) отсутствие единого антитеррористического информационного пространства на международном и национальном уровнях.

Отмечая международный характер современного терроризма, Концепция к числу основных задач по его предупреждению (профилактике) относит укрепление международного сотрудничества в области противодействия терроризму.

В Совместном заявлении России и Европейского союза от 28 января 2014 г. стороны отметили, "что терроризм, несмотря на имевшиеся в последние годы успехи в борьбе с этим вызовом, продолжает оставаться одной из серьезнейших и постоянно эволюционирующих угроз глобальному миру и безопасности. В контексте набирающей темпы глобализации и расширяющегося использования передовых технологий терроризм быстро развивается, распространяется на все новые регионы мира, расширяется диапазон деятельности его сторонников". Стороны отметили, что "борьба с терроризмом является долгосрочным процессом, который требует от международного сообщества комплексного подхода и объединенных усилий для противодействия террористам, стремящимся навязать свою волю государствам как на национальном, так и на региональном и международном уровнях" <5>.

--------------------------------

<5> Совместное заявление Россия - ЕС по борьбе с терроризмом. 28 января 2014 года // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/ref_notes/1602 (дата обращения: 15.02.2014).

 

Признавая международную составляющую современного терроризма, данные документы содержат его политическую оценку и устанавливают, что правовое обеспечение противодействия терроризму включает в себя как 1) постоянный мониторинг и анализ: а) терроризма как явления, б) проблем в организации деятельности субъектов в сфере противодействия терроризму, в) законодательства Российской Федерации и международного опыта в данной области, так и 2) подготовку и принятие соответствующих правовых актов, направленных на повышение эффективности противодействия терроризму.

Международный опыт.

Криминализация терроризма как преступления по международному праву (преступления международного характера) осуществлена в большом числе международных антитеррористических договоров универсального и регионального характера. Ныне подписано 40 "антитеррористических" международных договоров - 18 универсальных на уровне Организации Объединенных Наций (14 документов и 4 поправки к ним) и 22 региональных <6>. Практически все они сводятся к закреплению обязательств государств:

--------------------------------

<6> Волеводз А.Г. Международный терроризм: национальная и международно-правовая криминализация // Библиотека уголовного права и криминологии. 2014. N 1.

 

- по криминализации и пенализации во внутригосударственном праве отдельных преступлений террористического характера (фактически описывая объективные признаки конкретных составов преступлений);

- по формированию правовых основ отдельных аспектов международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства по делам о терроризме.

При этом ни в одном из ныне действующих международных договоров как универсального, так и регионального характера нет дефиниции "международный терроризм". Все они оперируют определениями конкретных видов террористических актов (захват заложников и др.), терроризма или террористических преступлений.

Нет такого определения и в единственном международном договоре, который в своем названии содержит этот термин - в Конвенции Организации "Исламская конференция о борьбе с международным терроризмом" (Уагадугу, 1 июля 1999 г.) <7>, согласно которой:

--------------------------------

<7> Конвенция Организации "Исламская конференция о борьбе с международным терроризмом". Документ ООН A/54/637-S/1999/1204, 11 October 2000.

 

- терроризм означает любой акт насилия или угрозу такого акта, независимо от его побудительных причин или намерений, который совершается ради осуществления единоличного или коллективного преступного плана с целью запугивания людей или угрозы нанесения им вреда, либо создания опасности для их жизни, чести, свободы, безопасности или прав, либо создания угрозы для окружающей среды или для любого объекта или любой государственной или частной собственности, либо завладения ими или их захвата, либо создания угрозы для отдельного вида национальных ресурсов или для международных объектов, либо создания угрозы для стабильности, территориальной целостности, политического единства или суверенитета независимых государств;

- террористическое преступление означает любое преступление, которое было совершено, начато или в котором приняли участие ради достижения террористической цели в каком-либо из Договаривающихся Государств либо против его граждан, имущества или интересов или иностранных объектов и граждан, находящихся на его территории, и которое влечет за собой наказание согласно его внутреннему законодательству; а также преступления, предусмотренные в антитеррористических конвенциях ООН, за исключением тех, которые исключаются на основе законодательства Договаривающихся Государств или государств, не ратифицировавших их.

Фактически в действующих международных договорах даны разнообразные дефиниции, относящиеся к так называемому внутригосударственному терроризму. А разработанные определения использованы государствами-участниками для криминализации терроризма в национальном уголовном законодательстве в качестве общеуголовных преступлений, отнесенных, как правило, по своему родовому объекту к преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка <8>, что является составной частью внутригосударственного правопорядка.

--------------------------------

<8> Сравнительное уголовное право: Особенная часть: Монография / Под общ. и науч. ред. С.П. Щербы. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 266 - 294.

 

Разница разработанных государствами в национальном законодательстве дефиниций объективно создает препятствия для международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства по уголовным делам о терроризме. Преодолеть эти трудности предполагается путем выработки общепризнанного определения понятия "международный терроризм" и придания ему юридически обязательной силы международным договором универсального характера.

Именно поэтому Резолюцией ГА ООН от 17 декабря 1996 г. N 51/210 <9> был сформирован Специальный комитет для разработки на первом этапе проектов международных конвенций о борьбе с бомбовым терроризмом и с актами ядерного терроризма. С 2000 г. он приступил к разработке и обсуждению проекта Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме. Достигнутый при этом прогресс позволяет заключить, что выработка общепризнанного определения "международный терроризм" в принципе возможна. Именно поэтому, несмотря на незавершенность разработки Проекта, упомянутый Специальный комитет по поручению Генассамблеи ООН приступил к подготовке созыва дипломатической конференции высокого уровня для обсуждения вопроса о противодействии международному терроризму <10>.

--------------------------------

<9> Меры по ликвидации международного терроризма. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН N 51/210, принятая 17 декабря 1996 г. Документ ООН A/RES/51/210, 17 January 1997.

<10> Доклад Специального комитета, учрежденного Резолюцией N 51/210 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1996 г. Шестнадцатая сессия (8 - 12 апреля 2013 г.). Документ ООН A/68/37.

 

Национальный опыт.

Осознание потребностей противодействия именно международному терроризму повлекло за собой то, что отдельные государства приступили к формированию законодательства об уголовной ответственности за него, не дожидаясь результатов международных усилий по выработке общепризнанного определения этого явления. Данный шаг вполне объясним, если учесть, что подготовка и согласование международных договоров, в особенности глобального уровня, занимают длительное время.

К настоящему времени уголовная ответственность за международный терроризм установлена небольшим числом стран (США, Македония, Черногория, Армения, Белоруссия). Но и их опыт весьма поучителен: законодатели сформулировали конкретные составы преступлений, исходя из особенностей уголовно-правовой доктрины и потребностей национальной уголовной политики.

Так, согласно § 2331 Титула 18 Свода законов США "термин "международный терроризм" означает деятельность, которая:

(a) включает акты насилия или акты, представляющие угрозу человеческой жизни, которые являются нарушением уголовных законов Соединенных Штатов или какого-либо штата либо которые являлись бы уголовно наказуемым деянием, если были бы совершены в пределах юрисдикции Соединенных Штатов или какого-либо штата;

(b) выглядит направленной (i) на запугивание или принуждение гражданского населения; (ii) на оказание влияния на политику какого-либо правительства посредством запугивания или принуждения; либо (iii) на оказание воздействия на действия какого-либо правительства посредством массового поражения, убийства государственного деятеля или его похищения; и

(c) имеет место преимущественно вне территориальной юрисдикции Соединенных Штатов или осуществляется с пересечением государственных границ в смысле используемых для ее осуществления средств, лиц, избранных объектами запугивания или принуждения, либо места, в котором действуют или ищут себе убежище нарушители" <11>.

--------------------------------

<11> United States Code (U.S.C.) // Legal Inform. Inst. (LII), Cornell Univ. Law School, 2011.

 

Статья 447 УК Черногории "Международный терроризм" гласит:

1) лицо, которое, руководствуясь намерением причинить вред иностранному государству или организации, совершает похищение человека или иной акт насилия, устраивает взрыв или пожар или совершает иные в целом опасные действия либо угрожает применением ядерных, химических, бактериологических или иных опасных средств, наказывается тюремным заключением на срок от 3 до 15 лет;

2) если преступление, упомянутое в пункте 1 настоящей статьи, приводит к смерти одного или нескольких человек, исполнитель преступления наказывается тюремным заключением на срок от 5 до 15 лет;

3) если при совершении преступления, упомянутого в пункте 1 настоящей статьи, исполнитель совершает умышленное убийство, исполнитель преступления подлежит тюремному заключению на минимальный срок в 10 лет либо тюремному заключению на срок в 30 лет <12>.

--------------------------------

<12> Criminal Code of Montenegro of 2009. - "Official Gazette of the Republic of Montenegro" N 70/2003 and Correction N 13/2004.

 

Аналогичное определение содержит ст. 419 УК Македонии <13>.

--------------------------------

<13> Criminal Code of Macedonia. Electronic data (1 file) (http://www.answers.com/topic/criminal-code-of-macedonia, 01.10.2013).

 

В ст. 389 УК Армении под международным терроризмом понимается "организация или осуществление на территории иностранного государства взрыва или поджога либо иных действий, направленных на уничтожение людей или причинение им телесных повреждений, уничтожение или повреждение зданий, сооружений, дорог и коммуникаций, средств связи или иного имущества, совершенные в целях разжигания международных осложнений или войны либо дестабилизации внутренней обстановки иностранного государства" <14>.

--------------------------------

<14> Уголовный кодекс Республики Армения от 18 апреля 2003 г. Ереван, 2008.

 

По УК Белоруссии (ст. 126) объективную сторону международного терроризма также образуют "убийство либо причинение телесных повреждений государственным или общественным деятелям иностранного государства, или причинение вреда их имуществу" <15>.

--------------------------------

<15> Уголовный кодекс Республики Беларусь от 9 июля 1999 г. N 275-З (в ред. Закона Республики Беларусь от 26 октября 2012 г. N 435-3). Минск, 2013.

 

В отечественном законодательстве термин "международный терроризм" пока не используется. Вместе с тем в п. 3 ст. 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" сформулировано иное понятие - "международная террористическая деятельность", которая определяется как "террористическая деятельность, осуществляемая:

а) террористом или террористической организацией на территории более чем одного государства или наносящая значительный материальный ущерб интересам более чем одного государства;

б) гражданами одного государства в отношении граждан другого государства или на территории другого государства;

в) в случае, когда как террорист, так и жертва терроризма являются гражданами одного и того же государства или разных государств, но преступление террористического характера совершено за пределами территории этих государств" <16>.

--------------------------------

<16> СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146. С последующими изменениями и дополнениями.

 

Однако эти деяния не получили самостоятельной криминализации в УК РФ ни как самостоятельный состав преступления, ни как одно из обстоятельств, отягчающих ответственность террористов.

Изложенное позволяет:

а) констатировать серьезную дефектность национальных (внутригосударственных) правовых основ международного сотрудничества в борьбе с терроризмом. И во многом это связано с тем, что пока можно говорить лишь об условном, собирательном понятии международного терроризма, содержащем признаки ряда преступлений, которые мировое сообщество относит к таковым посредством международных договоров. Но не о юридически выверенном и точном его определении;

б) с учетом доктринальных положений и принимая во внимание вовлеченность в террористическую деятельность на территории нашей страны "иностранного элемента", предложить дополнить УК РФ нормой об уголовной ответственности именно за международный терроризм.

Представляется важным, чтобы ответственность за это преступление в УК РФ была установлена не только по территориальному признаку, подобно нормам уголовного законодательства указанных выше стран (как за преступление, совершенное на территории иностранного государства и/или против его интересов), а в развитие норм п. 3 ст. 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму". Для того, чтобы за преступления терроризма с любым так называемым иностранным элементом, совершенным не только за рубежом, но и на территории России, виновные лица несли уголовную ответственность за международный терроризм.

С учетом этого содержание уголовно-правового запрета могло бы быть сформулировано так: международный терроризм - совершение хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. ст. 205, 205.1, 205.2, 205.3, 205.4, 205.5, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278, 279 и 360 настоящего Кодекса, на территории более чем одного государства или наносящего значительный материальный ущерб интересам более чем одного государства, либо гражданами одного государства (лицами без гражданства, постоянно проживающими на его территории) в отношении граждан другого государства или на территории другого государства, либо если лицо, совершившее одно из названных преступлений и потерпевший являются гражданами одного и того же государства или разных государств, но преступление совершено за пределами территории этих государств.

При этом законодателю следует исходить из того, что объектом международного терроризма как преступления в первую очередь являются внутригосударственные правоотношения и правопорядок, мир и безопасность <17>. Данное понимание станет отражением достигнутого по этой проблеме консенсуса, который нашел свое выражение в преамбуле проекта Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, где указано, что "акты, методы и практика терроризма представляют собой грубое пренебрежение целями и принципами Организации Объединенных Наций, что может угрожать международному миру и безопасности, ставить под угрозу дружественные отношения между государствами, препятствовать международному сотрудничеству и вести к подрыву прав человека, основных свобод и демократических основ общества <18>.

--------------------------------

<17> Кочои С.М. Терроризм в международном уголовном праве // Lex Russica (Научные труды МГЮА). 2005. N 2. С. 296 - 309; Волеводз А.Г. Указ. соч. С. 70 - 93.

<18> Доклад Специального комитета, учрежденного Резолюцией 51/210 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1996 г. Шестнадцатая сессия (8 - 12 апреля 2013 г.). Документ ООН A/68/37.

 

Пристатейный библиографический список

 

1. Волеводз А.Г. Международный терроризм: национальная и международно-правовая криминализация // Библиотека уголовного права и криминологии. 2014. N 1.

2. Кочои С.М. Терроризм в международном уголовном праве // Lex Russica (Научные труды МГЮА). 2005. N 2.

3. Современные международные отношения: Учебник / Под ред. А.В. Торкунова, А.В. Мальгина. М.: Аспект Пресс, 2012.

4. Сравнительное уголовное право: Особенная часть: Монография / Под общ. и науч. ред. С.П. Щербы. М.: Юрлитинформ, 2010.