Місцеве самоврядування і місцеві органи виконавчої влади

Тема № 4. Місцеве самоврядування та державна влада в Україні

План

1. Місцеве самоврядування і місцеві органи виконавчої влади

2. Повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування.

3. Поняття та особливості муніципальної влади.

4. Проблеми становлення муніципальної влади України.

Місцеве самоврядування і місцеві органи виконавчої влади

Терміни «система державних органів виконавчої влади», «вертикаль виконавчої влади», «виконавча вертикаль», «урядова вертикаль» з'явилися в політичному та науковому лексиконі разом із введенням в Україні місцевого самоврядування та пошуком оптимальної моделі його взаємодії з урядом, центральними органами виконавчої влади і особливо з місцевими органами виконавчої влади.

Річ у тім, що держава, якщо вона демократична, не може обійтися без децентралізації своєї виконавчої влади. Жорстка централізація цієї влади властива лише диктаторським або тоталітарним режимам.

У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

1) децентралізацію демократичну, коли йдеться про перенесення частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіальних колективів) і тих органів, які воно обирає (органів місцевого самоврядування);

2) децентралізацію адміністративну, коли йдеться про створення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих державних адміністрацій, префектур, урядових комісаріатів тощо), які становлять так звану урядову або виконавчу вертикаль [63].

У різних країнах по-різному застосовуються вказані вище форми децентралізації влади. Так, Велика Британія прославилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад і крупніших спільнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання державної адміністрації, органи якої на місцях відсутні. Цим шляхом йдуть також США, Канада, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі такий тип місцевого управління, що склався у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято йменувати англосаксонським, або класичним, типом [63].

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є те, що поряд з місцевим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури – префектури, комісаріати, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки відносно місцевого самоврядування, його органів і посадових осіб. Цей тип місцевого управління має назву французького, або континентального.

Починаючи з 1992 p., Україна пережила декілька реформ державної виконавчої влади і самоврядування на місцях:

1) у зв'язку із запровадженням у районах і областях, містах Києві та Севастополі, районах в цих містах місцевих державних адміністрацій на чолі з Представниками Президента України (1992 p.);

2) у зв'язку з ліквідацією цих місцевих органів виконавчої влади та відновленням систем виконкомів рад як органів місцевого самоврядування (1994 р.);

3) у зв'язку з ліквідацією виконкомів і відновленням місцевих державних адміністрацій на чолі з головами, на посаду яких призначаються Президентом України голови відповідних районних і обласних, Київської та Севастопольської міських, районних у містах рад (1995 p.).

Конституція України 1996 року передбачила систему місцевих державних адміністрацій у районах і областях, містах Києві та Севастополі як місцевих органів виконавчої влади, правовий статус яких визначається самою Конституцією (статті 118,119) [1] і Законом України «Про місцеві державні адміністрації» [18].

Однією з особливостей моделі організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях, яка поступово склалася і знайшла своє втілення у Конституції України, є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються не тільки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а й беруть на себе основний обсяг повноважень по здійсненню управління відповідними територіями, зокрема районами й областями, а також містами Києвом і Севастополем.

Це, своєю чергою, спричинило виникнення однієї з найскладніших проблем – проблеми розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування.

Складність проблеми розмежування функцій і повноважень між вказаними двома системами місцевих органів влади зумовлена, тим, що функціонально (змістовно) це, по суті, однорідні системи, оскільки вони вирішують практично однакові питання.

В Україні ця проблема набуває особливого значення ще й тому, що на районні та обласні державні адміністрації Конституцією України покладається не тільки здійснення виконавчої влади в районах і областях (ст. 118) і контроль за органами місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих їм законом повноважень органів виконавчої влади (ст. 143), а ще й повноваження районних і обласних рад, делеговані ними відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 119).

Слід зазначити, що делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування добре відомо світовій практиці державотворення. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом з тим є однією з найважливіших форм економії фінансових і людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще якихось структур державної виконавчої влади, особливо на первинному рівні адміністративно-територіального поділу держави.

Проте однією з новел, яку запровадила нова Конституція України, є перенесення нею інституту делегування повноважень з вертикального на горизонтальний рівень – від районних і обласних рад як органів місцевого самоврядування до районних і обласних районних адміністрацій як місцевих органів державної виконавчої влади. Оскільки згідно з Конституцією, районні та обласні ради визначені як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, проте без власних виконавчих органів, функції яких вимушені делегувати місцевим державним адміністраціям.

До того ж так звані делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад і повноваження районних і обласних адміністрацій не розмежовані, що також породжує певні проблеми при їх застосуванні, оскільки у відповідних правових актах чітко не визначено, хто має право застосовувати ці повноваження як перша інстанція і як бути в тому разі, коли і виконавчий орган місцевого самоврядування, і місцева державна адміністрація з одного і того питання приймають рішення, які суттєво розрізняються за своїм змістом.

Отже, складається така ситуація, що місцеві державні адміністрації беруть на себе функції виконавчих органів місцевого самоврядування.