и охраной окружающей среды

Административные методы управления природопользованием

 

Природопользование - один из самых сложных объектов управления, оно находится на стыке взаимодействия естественных и общественных процес­сов. Отсюда - чрезвычайно важная роль научного обоснования управленче­ских решений на всех уровнях управления природопользованием.

Эффективность системы управления природопользованием в решающей мере определяется состоянием контроля и нормирования использования при­родных ресурсов. Необходимо разработать комплексную систему контроля, нормирования и стимулирования природопользования.

В управлении природопользованием используют различные методы воз­действия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население страны. Среди них наиболее широко распространены админист­ративно-правовые, организационные, социально-психологические и эконо­мические методы управления. Все эти методы в управлении природопользо­ванием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете эконо­мических методов управления.

Административно-правовые методы управления заключаются в разра­ботке и издании правовых и административных актов, регулирующих орга­низацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по эконом­ному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде. Административные акты имеют обязатель­ную силу и непосредственно воздействуют на коллективы предприятий, ор­ганизаций, отдельных работников и население данного района.

До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе государственного управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях, когда государство монопольно владело природными ресурсами, а правовые нормы и порядок воздействия на окружающую среду устанавливались заинтересованными ведомствами-природопользователями, что вполне устраивало предприятия, наносившие вред природе, в десятки раз превышавший стоимость выпускаемой ими продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.

Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:

· планирование, в том числе формирование целей, задач и определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;

· проведение организационных мероприятий с детальной классификацией предстоящих работ;

· подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

· технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

· выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативных правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственным природоохранными органами, а также разрешения или запреты на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов (нормативов), которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. В соответствии с законодательством государственными стандартами и иными техническими нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды устанавливаются требования (нормы и правила) в области охраны окружающей среды к товарам (работам, услугам), технологическим процессам и соответствующим методам контроля. В государственных стандартах и иных технических нормативных правовых актах на новую технику, технологии и технологические процессы, материалы, вещества и другую продукцию, ее хранение, транспортировку, использование, в том числе после перехода продукции в категорию отходов, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды, и соответственно этому в мировой практике различают следующие их разновидности:

- Стандарты качества окружающей среды регламентируют допустимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной среде, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, т.е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей, в том числе оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода и сероводорода.

- Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса (эмиссионные стандарты) регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, к которым относят допустимые выбросы (сбросы) (ПДВ, ПДС), проводят с учетом рассекания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников. Если по объективным причинам нормативы ПДВ(С) не могут быть соблюдены, в качестве компромисса устанавливаются временные нормативы — временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС). Их действие распространяется на оговоренный срок.

- Технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, существуют весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран введены также нормативы на выбросы сжигающих установок, отработавших газов автотранспорта и др.

-Стандарты качества продукции, или товарные стандарты, регламентируют экологичность продуктов, изделий, сырья, питьевой воды и т.п., устанавливая нормативы содержания в них тех или иных вредных примесей.

Проведение рыночных преобразований потребовало безусловного соблюдения норм и правил, принятых международным сообществом. Международная организация по стандартизации (ИСО), объединяющая 163 государства, разрабатывает единые стандарты методов не только контроля качества окружающей среды, но и экологического управления. Стандарты ИСО серии 14000 включают требования и руководство по внедрению и использованию системы экологического управления, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции. Изучение, освоение и внедрение международной системы стандартов ИСО 14000 должно способствовать совершенствованию системы управления природопользованием в стране.

Помимо экологических стандартов (нормативов) административное регулирование предполагает широкое применение к виновникам загрязнения правовых рычагов, мер административного воздействия (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов вводятся, когда это жизненно необходимо. Например, запрет на применение высокотоксичного пестицида ДДТ последовал, когда выяснилось его губительное воздействие на иммунную систему живых организмов. А согласно Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, к концу XX в. предполагался полный запрет на производство и потребление хлорфторуглеродов, приводящих к разрушению озонового слоя. Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка лесов и т.п.) должны быть лишь ограничены, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Разрешения, или лицензии, выдаются природопользователям, желающим закрепить юридическое право на ведение хозяйственной или иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Документ наделяет правом пользования одним видом природного ресурса (или правом на один вид воздействия на окружающую среду) в установленном месте, на конкретный срок и на определенных условиях с возможностью возобновления через некоторое время. Выдаются специальные лицензии на пользование ресурсами недр, водо-, земле- и лесопользование, а также разрешения на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных, вылов рыбы.

Главный принцип административного управления природопользованием — разрешительно-запретительный. Суть его состоит в следующем: Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Минприроды) и его органы (или другие уполномоченные властные структуры) устанавливают лимиты на пользование природными ресурсами, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов и др., и в соответствии с ними субъектам хозяйствования выдаются разрешения на природопользование (на заготовку леса (лесорубочный билет), на специальное водопользование, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.). Ответственные работники Минприроды и его органов или других уполномоченных властных структур имеют право приостанавливать деятельность хозяйствующих субъектов в случае несоответствия экологическим требованиям, составлять протоколы и налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за нарушения природоохранного законодательства.

Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приведет к стремлению производителей увеличивать прибыль за счет экономии на природоохранных издержках, обходя указания административных органов. Поэтому необходимо создать условия экономической невыгодности отрицательного воздействия на окружающую среду и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических методов управления.

Эти методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном природопользовании и охране богатств природы. Они основаны на использовании стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. Однако успешное применение стоимостных механизмов возможно лишь при четко регламентируемой системе государственных стандартов, разработка и реализация которых осуществляется административными методами, директивно ограничивающими нерациональное природопользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законодательство, прогнозирование и планирование природопользования и природоохранной деятельности, лицензирование природопользования, нормирование качества окружающей среды, лимитирование объемов выбросов загрязнений и др. В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешательства государственных структур в хозяйственную деятельность производителей, расширяется свобода действий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и производственных проектов, сужается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление (в трактовке, изложенной выше) развертывается на уровне производственного объекта и сводится в основном к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.

На макроуровне воздействие властных структур приобретает характер регулирования, что предполагает снижение степени "зарегламентированности" природоохранной деятельности отказ от прямого вмешательства органов государственного управления в деятельность субъектов хозяйствования, от безусловного приоритета командно-распорядительных методов и административного давления.

Регулирование природопользования, или экологическое регулирование, представляет собой систему способов и мер государственного воздействия с целью экологизации общественного развитая, гармоничное сочетание механизмов административного управления (нормативно-правовых и организационно- хозяйственных) и экономического стимулирования. Только союз экономических и административных методов управления, исключающий прежнюю сверхрегламентацию природоохранной деятельности, способен создать действенный хозяйственный механизм природопользования.