Региональная политика в системе государственного регулирования регионального развития.
Прогнозирование регионального развития. Программирование регионального развития. Региональные целевые программы и их роль в системе управления. Содержание региональных целевых программ.
В условиях становления и развития рыночных отношений формируется новая региональная политика. Следует отметить особую важность регионального аспекта экономических реформ, проводимых у нас в стране.
Вследствие огромных различий природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий определены подходы к особому развитию экономики каждого отдельного региона России38. При этом главными ориентирами будут:
1) учет специфики работы регионов в осуществлении общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэкономической политики;
2) перенос ряда направлений реформы в основном на региональный уровень, особенно в малом предпринимательстве, социальной сфере, охране природы и использовании природных ресурсов;
3) децентрализация процессов управления реформой, активизация экономической деятельности на местах;
4) необходимость разработки специальных программ проведения реформ в регионах с особо своеобразными условиями.
Стратегические задачи регионального развития сводятся к следующим39:
1) реконструкция экономики старопромышленных регионов и крупных городских агломераций путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровления экологической обстановки, приватизации;
2) преодоление кризисного состояния агропромышленных регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока, возрождение малых городов и российского села, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных земель;
3) стабилизация социально-экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией, создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего это районы Крайнего Севера, горные районы);
4) продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных регионах России за счет нецентрализованных инвестиций и с приоритетным развитием производств по комплексному использованию добываемого сырья с соблюдением строгих экологических стандартов;
5) стимулирование развития экспортных и импортозаменяю-щих производств в регионах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия; формирование свободных экономических зон, а также технополисов как региональных центров внедрения достижений отечественной и мировой науки, ускорения экономического и социального прогресса;
6) переспециализация новых приграничных регионов, создание в них рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры с учетом потенциальных переселенцев и передислокации военных частей из стран Восточной Европы и бывших республик СССР;
7) развитие межрегиональных и региональных систем — транспорта, связи, информатики, обеспечивающих и стимулирующих региональные структурные сдвиги и эффективность региональной экономики;
8) преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных республик и областей России.
Политика устранения зависимости России от импорта продовольствия потребует ускоренной интенсификации сельского хозяйства Нечерноземья и южных районов России. Большая часть задач региональной политики России будет перемещаться на уровень регионов.
Будет создан социально-экономический механизм, сочетающий государственное регулирование с региональным самоуправлением.
Прогнозирование региональных процессов [2] - важнейшая и неотъемлемая часть сложного процесса управления. От него в значительной мере зависят экономические, социальные и экологические последствия регионального развития, полнота использования трудовых, природных и материально-вещественных ресурсов.
Прогнозирование - одна из форм плановой деятельности, состоящая в научном предвидении состояния объекта прогнозирования в определенный момент будущего, основанная либо на анализе тенденций социально-экономического развития объекта за соответствующий период, либо на использовании нормативных расчетов.
В основе методологии регионального прогнозирования лежит познание и использование тех законов, которые действуют не только на уровне всей государственной социально-экономической системы, но и на уровне ее составляющих. Структура регионального прогноза включает как аспекты воспроизводства, так и различные уровни агрегирования производства и расселения в регионе. Взаимоувязка всего спектра прогнозов с учетом действия прямых и обратных связей обеспечивает в совокупности обобщенный региональный прогноз, на основе которого формируются концепция и стратегический план региона. Разработка региональных прогнозов базируется на двух универсальных подходах. Генетический подход обосновывает направления развития исходя из достигнутого уровня развития производительных сил региона, наметившихся региональных проблем. При нормативно-целевом подходе пути развития региона ставятся в зависимость от предварительно сформулированных целей.
Прогнозирование регионального развития строится в соответствии с общими принципами прогностики и территориального прогнозирования. Среди этих принципов особое значение имеют системность и согласованность, вариантность и непрерывность, а также верифицирумость (достоверность и точность) прогнозов. Территориальные прогнозы используются при разработке схем экономического и социального развития и финансового состояния регионов и их частей, развития и размещения отраслей, комплексных (генеральных) схем развития и размещения производительных сил. Их необходимость, особенно для средне- и долгосрочных периодов, обусловливается долговременностью и комплексным характером территориальных проблем, большим влиянием макроэкономической политики на формирование региональных комплексов и рынков. Общая структура регионального прогноза показана на схеме
Структура комплексного прогноза развития региона
Прогнозирование применяется в областях, где планирование нецелесообразно или невозможно, но оно ни в коем случае не может заменить планирование.
Планирование - метод осуществления хозяйственно-организаторской функции государства и экономической политики.
Важной частью планирования является программирование. Оно базируется на прогнозных разработках и имеет своей целью составление проектов целевых комплексных программ. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1450 предусмотрено образование Центра федеральных программ по развитию регионов при Правительстве РФ. На него возлагаются функции единого заказчика федеральных программ развития регионов. Кроме того, образована Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов РФ. Комиссия призвана координировать деятельность федеральных и региональных органов власти по стимулированию инвестиционной активности в регионах, эффективности использования выделяемых им бюджетных средств, мобилизации собственных ресурсов организаций всех форм собственности для решения первоочередных задач экономического и социального развития. Комиссия готовит предложения по определению приоритетных направлений развития регионов, совершенствованию мониторинга социально-экономического развития, оказанию помощи в реализации целевых программ развития территорий. С учетом предложений государство может выделять региональные квоты по кредитам на инвестиционные программы.
Эта квота определяется суммой доли участия региона в производстве продукции и в кредитных ресурсах страны:
где Qi - объем производства в регионе;
Q0 - объем производства в стране;
Кри - квота по кредитам на инвестиционные программы;
КВр - кредитные вложения банков данного региона;
КВ0 - общие кредитные вложения всех кредитных банков;
КВм - кредитные вложения местных банков.
Региональное целевое программирование позволяет федеральному центру активно влиять на проблемные регионы, успешно решать как текущие, так и стратегические задачи, направленные на уменьшение различий в уровне социально-экономического развития регионов. Однако существующие в России программы все еще имеют существенные недостатки. Главные из них - слабое обоснование проблемных приоритетов, отбора и эффективности программ, отсутствие надлежащей межпрограммной увязки и координации, недостаточная проработка вопросов территориально-хозяйственной комплексности и интеграции, плохой контроль за реализацией, неустойчивость финансирования. Названные недостатки приводят к невозможности реализации федеральных программ, как это случилось с «Федеральной целевой программой экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг.».
Региональные целевые программы и их содержание. [3] Исследователи А.И. Жуковский, С.В. Васильев под целевой комплексной программой понимают увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-технических, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на решение важной народнохозяйственной проблемы наиболее эффективными способами и в установленные сроки.
Целевые программы являются ключевым средством реализации государственной политики, воздействия на производственные, экономические и социальные процессы в пределах полномочий органов власти федерального, регионального и местного уровней. Целевые программы являются средством управления и регулирования стратегиями социального, научно-технического и экономического развития, способом аккумулирования ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.
Целевые программы по направленности и источнику финансирования делятся на федеральные, региональные и муниципальные
Региональные целевые программы – это комплекс мероприятий и проектов, направленных на достижение целей и конкретных задач экономического, социального или экологического характера, требующих согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов и финансируемых полностью или частично из областного бюджета [9, с. 12].
Разработка региональных программ — это целенаправленный и последовательный процесс аккумулирования всех возможностей регионов на различных уровнях.
Региональные программы обладают строгой целевой направленностью и по сравнению с федеральными государственными программами относительно небольшими объемами работ и ресурсных затрат и обладают строгой целевой направленностью, адресностью, ограничением временных интервалов и связываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой страны.
Базовыми методологическими принципами разработки и реализации региональных программ в современных условиях являются:
комплексность и синхронность целей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;
целевая направленность и системность мероприятий программы;
вариантная разработка мероприятий программы с учетом неопределенности (альтернативности) условий ее реализации;
ресурсная обеспеченность программы;
адресность заданий программы (исполнители, сроки, контрольные показатели и т.п.);
обеспечение управляемости программы (создание необходимых правовых, организационных, финансовых механизмов).
Классификация региональных программ
Исследователи А.И. Жуковский, С.В. Васильев, Д.С. Штрейс классифицируют региональные целевые программы по таким признакам как уровень значимости или государственный статус, территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, отраслевая локализация, характер возникновения проблемы, срок реализации программ и т. д.
По государственному статусу программы подразделяются на федеральные региональные программы, реализуемые средствами только Российской Федерации (ФЦП) и собственно региональные, которые утверждаются региональными органами власти.
Программы по характеру подразделяются на сводные, социально-экономические, научно-технические, инновационные, экологические, территориальные, внешнеэкономические, оборонные.
По срокам действия различают программы краткосрочные (продолжительность до 2 лет); среднесрочные (от 3 до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет).
Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например: конкретная региональная программа может быть по территориальной принадлежности – областной; по функциональной ориентации – экологической; по масштабности проблемы – узкоспециализированной; по продолжительности – среднесрочной и т. д.
Таким образом, основной целью региональной программы является эффективное использование и развитие в рыночных условиях природного, производственного, трудового и интеллектуального потенциала региона, преимуществ его участия в национальном и международном разделении труда и повышение на этой основе уровня жизни населения региона.
Программа социально-экономического развития – целевая программа, направленная на достижение стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития регионов.
Сегодня стратегия и прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Согласно статье 32 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2] стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации разрабатывается на период, не превышающий периода, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, в целях определения приоритетов, целей и задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации.
Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации разрабатывается на основе законов субъекта Российской Федерации, актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом других документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации.
Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации содержит:
1) оценку достигнутых целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
2) приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики субъекта Российской Федерации;
3) показатели достижения целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, сроки и этапы реализации стратегии;
4) ожидаемые результаты реализации стратегии;
5) оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии;
6) информацию о государственных программах субъекта Российской Федерации, утверждаемых в целях реализации стратегии;
7) иные положения, определяемые законами субъекта Российской Федерации.
Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации является основой для разработки государственных программ субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
В стратегию социально-экономического развития входят проекты и мероприятия, финансируемые в рамках региональных целевых программ, которые реализуются на территории субъекта Российской Федерации, проекты и мероприятия, реализуемые на основе средств федерального бюджета в рамках механизмов государственно-частного партнерства (особые экономические зоны, режим промышленной сборки, технопарки, наукограды и другие), а также все иные проекты и мероприятия, реализация которых необходима для развития региона.
В работе с региональными программами выделяются следующие этапы:
1) стадия разработки (входят определение проблем и постановка целей, объяснение применения программно-целевого подхода, разработка комплекса мероприятий и системы применения ресурсов и, наконец, согласование программы с заинтересованными лицами);
2) оценка потенциала (оценка социально-экономического потенциала реализации программы, разработка критериев оценки программ и выбор программы);
В стадию оценки потенциала входят:
определение ресурсных возможностей региона и сопоставление их с потребностями для решения проблем;
предварительная ресурсная оценка каждой из предлагаемых к решению проблем (потребность в финансовых, материальных, земельных, трудовых, информационных и временных ресурсах);
расчет полезной результативности решения каждой из проблем, конкретизация конечных результатов;
ранжирование проблем для выбора проблем по значимости и приоритетности;
принятие решения о разработке конкретных программ
3) инициация (стадия включает принятие необходимых законодательных актов и создание управляющего органа программы);
На данной стадии происходит определение управляющего органа программы, ответственного за формирование и реализацию программы. Определяются функциональный «Заказчик» и «Исполнитель» программы. Взаимоотношения между «Заказчиком» и «Исполнителем» регламентируются на основе заключаемых контрактов на разработку конкретной программы;
Выбор головного разработчика (как правило, научно-исследовательская проектная организация, специально созданная комиссия, рабочая группа) проводят на конкурсной основе по согласованию с «Заказчиком» и ответственным «Исполнителем». Головным разработчиком могут быть как местная организация (всех форм собственности), так и специализированные организации других регионов или творческие коллективы, составленные из представителей разных ведомств и имеющие соответствующий опыт решения поставленных в программе проблем.
На основе утвержденного перечня программ организация-заказчик подготавливает и выдает головному разработчику исходное задание на формирование региональной программы, которое содержит – формулировку главной цели, состав программы в рамках региона, примерную потребность в ресурсах, объем ориентировочных затрат; реализация (стадия состоит из реализации комплекса запланированных мероприятий, регулярной оценки эффективности программы и оперативной корректировки программы); оценка результатов (анализ эффективности реализованной программы и подготовка отчета о реализации программы).
Таким образом, процесс разработки программы социально-экономического развития региона содержит целый комплекс процедур, которые необходимо выполнять для успешного претворения в жизнь разработанной программы. Только последовательная разработка и реализация всех элементов программы даст плодотворный результат в будущем и будет иметь положительный эффект.
