Инструменты государственного управления природопользованием

Структурно, система управления природопользованием состоит из пяти основных групп инструментов управления:

• Инструменты правового регулирования;
• Инструменты прямого административного принуждения;
• Инструменты прямого экономического принуждения;
• Инструменты косвенного экономического принуждения;
• Инструменты экономического стимулирования.

Инструменты правового регулирования. Основу любой системы управления составляют алгоритмы (организационные принципы и правила) деятельности. В случае охраны окружающей среды и природопользования такими алгорритмами являются нормы экологического права, источником которого служит экологическое законодательство. Законодательство же строится в соответствии с Государственной политикой в той или иной области.

Основные положения государственной экологической политики Российской Федерации отражены в законах России, в частности в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной срелды" (от 19.12.91 г. № 2060-1) и Законе РФ "Об экологической экспертизе" (от 23.11.1995г. №174-ФЗ), Указах Президента Российской Федерации "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развитая" (Указ Президента РФ от 04.02.94 № 236 и Приложение к Указу Президента РФ № 236 "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития") и "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" (Указ Президента РФ от 01.04.96 г. № 440), а также других документах правового характерара.

Среди других инструментов правового регулирования ООС и рационального природопользования, выделяют главные:

1. Установление стандартов, определяющих и регулирующих уровни загрязнения ОС, а также лимитов использования природных ресурсов;
2. Установление норм предельно допустимого воздействия и антропогенной нагрузки на ОС;
3. Применение процедуры государственной экологической экспертизы как средства предупредительного контроля за разработкой и осуществлением всевозможных проектов и выявления негативных последствий реализации этих проектов для ОС и здоровья населения;
4. Включение положений об охране окружающей среды в хозяйственное, налоговое, таможенное законодательство, банковское дело, законоположение о приватизации, об иностранных инвестициях, землепользовании и региональном развитии;

Различного рода методы экономического стимулирования (поощрения и принуждения) охраны ОС и рационального природопользования (государственные дотации и субсидии, льготные займы и налоговые кредиты, налоговые и прочие льготы, ускоренная амортизация очистного, ресурсо- и энергосберегающего оборудования, обязательные платежи и налоги, создание системы обязательного экологического страхования и компенсационных фондов, а также введение чисто рыночных регуляторов, например, продажа прав на загрязнение или торговлю ресурсами

Инструменты прямого административного принуждения. Данная группа инструментов охватывает широкий круг механизмов управления прямого действия: запреты, разрешения, нормы и стандарты предельно-допустимых значений загрязняющих веществ (веществ, выбросов, сбросов), совместимости средств техники и технологических решений с окружающей средой, слодержания вредных для здоровья людей и объектов природной среды веществ в продуктах и изделиях, а так же нормативы и стандарты для измерения данных параметров, Государственная экологическая экспертиза хозяйственных проектов, решений государственных органов и экономических объектов по хозяйственным вопросам.

К числу принудительных (административно-правовых и экономических) мер наказания за нарушение природоохранного законодательства относят:

• различного рода запреты и другие меры юридической ответственности, штрафы и компенсационные выплаты за нанесенный ущерб;
• обязательное получение государственного разрешения на строительство новых и модернизацию действующих промышленных и других объектов, служащих источниками загрязнения ОС;
• подготовку правовых, административных санкций и иных мер наказания, приостановление действия или отзыв разрешения (лицензий), а также прекращение деятельности, нарушающей природоохранные требования и представляющей угрозу здоровью людей и окружающей среде.

Инструменты прямого экономического принуждения. Это инструменты (механизмы), которые вступают в действие при нарушении, либо несоблюдении экологических нормативов, норм и стандартов субъектами природопользования. Главным рычагом экономического принуждения при этом являются административные штрафы, которые предъявляются как юридическим, так и физическим лицам.

Порядок применения механизмов прямого экономического принуждения определен законодательно Кодексом об административных правонарушениях.

Инструменты косвенного экономического принуждения. Среди инструментов экономического принуждения основное место занимают платежи и налоги за загрязнение и использование природных ресурсов. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы за выбросы или сбросы, а также за владение, пользование и другие законные действия с природными ресурсами. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды, стоимости какого-либо природного ресурса и т.д. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет значительную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них.

Если природоохранные издержки низки, то природопользователь может значительно сократить выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории он сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа за загрязнение.

Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технологии. Хотя чисто внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими двумя инструментами. Когда мы произносим слово "налог", то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т. д.

Инструменты экономического стимулирования. В условиях рынка, без экономического стимулирования рационального природопользования трудно рассчитывать на сколько-нибудь твердую экологическую политику. Резкое повышение требований к природопользователям в части охраны окружающей среды от загрязнения предполагает существенную ломку их экономики. Для огромного числа природопользователей, едва сводящих концы с концами, не имеющих никаких накоплений, оснащенных большой долей изношенного и поэтому особенно опасного в экологическом плане оборудования повышение экологических требований часто просто не под силу и здесь не помогут никакие рычаги принуждения - ни экономические, ни правовые.