Экологическая доктрина Российской Федерации

Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р ("Российская газета" от 18.09.2002)

Современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды.

Устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества.

Россия играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, так как на ее обширных территориях, занятых различными природными экосистемами, представлена значительная часть биоразнообразия Земли. Масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала РФ обуславливают важную роль России в решении глобальных и региональных экологических проблем.

К числу основных факторов деградации природной среды на мировом уровне относятся:

рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов;

увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей;

деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биоразнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции и как следствие - невозможность существования человеческой цивилизации;

возможные изменения климата и истощение озонового слоя Земли;

возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф;

недостаточный для перехода к устойчивому развитию человеческой цивилизации уровень координации действий мирового сообщества в области решения экологических проблем и регулирования процессов глобализации;

продолжающиеся военные конфликты и террористическая деятельность.

К числу основных факторов деградации природной среды РФ относятся:

преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды;

низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами;

резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды;

высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов;

низкий технологический и организационный уровень экономики, высокая степень изношенности основных фондов;

последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни населения;

низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны.

Эти факторы должны учитываться при проведении в РФ единой государственной политики в области экологии.

1. Общие положения

Экологическая доктрина РФ определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в РФ единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период.

Сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния. Формирование и реализация стратегии социально-экономического развития страны и государственная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве.

Экологическая доктрина базируется на Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, международных договорах РФ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также на:

фундаментальных научных знаниях в области экологии и смежных наук;

оценке современного состояния природной среды и ее воздействия на качество жизни населения РФ;

признании важного значения природных систем РФ для глобальных биосферных процессов;

учете глобальных и региональных особенностей взаимодействия человека и природы.

Настоящий документ учитывает также рекомендации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро 1992 г.) и последующих международных форумов по вопросам окружающей среды и обеспечения устойчивого развития.

2. Стратегическая цель, задачи и принципы государственной политики в области экологии

Стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Для этого необходимы:

сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества;

обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;

обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения.

Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах:

устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

открытость экологической информации;

участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

3. Основные направления государственной политики в области экологии.

Обеспечение устойчивого природопользования

Основными задачами в указанной сфере являются неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов.

Для этого необходимы:

внедрение комплексного природопользования, его ориентация на цели устойчивого развития РФ, включая экологически обоснованные методы использования земельных, водных, лесных, минеральных и других ресурсов;

сокращение в структуре национальной экономики доли предприятии, эксплуатирующих природные ресурсы; развитие наукоемких природосберегающих высокотехнологических производств;

сохранение разнообразия используемых биологических ресурсов, их внутренней структуры и способности к саморегуляции и самовоспроизводству;

максимально полное использование извлеченных полезных ископаемых и добытых биологических ресурсов, минимизация отходов при их добыче и переработке;

минимизация ущерба, наносимого природной среде при разведке и добыче полезных ископаемых; рекультивация земель, нарушенных в результате разработки месторождений полезных ископаемых;

внедрение систем обустройства сельскохозяйственных земель и ведения сельского хозяйства, адаптированных к природным ландшафтам, развитие экологически чистых сельскохозяйственных технологий, сохранение и восстановление естественного плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения;

поддержание традиционной экологически сбалансированной хозяйственной деятельности;

предотвращение и пресечение всех видов нелегального использования природных ресурсов, в том числе браконьерства, и их незаконного оборота.

Снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение.

Основной задачей в указанных сферах является снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами и отходами, а также удельной энерго- и ресурсоемкости продукции и услуг.

Для этого необходимы:

внедрение ресурсосберегающих и безотходных технологий во всех сферах хозяйственной деятельности;

технологическое перевооружение и постепенный вывод из эксплуатации предприятий с устаревшим оборудованием;

оснащение предприятий современным природоохранным оборудованием;

обеспечение качества воды, почвы и атмосферного воздуха в соответствии с нормативными требованиями...

Сохранение и восстановление окружающей среды.

Основными задачами в указанной сфере являются сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности.

Для этого необходимы:

сохранение и восстановление оптимального для устойчивого развития страны и отдельных регионов комплекса наземных, пресноводных и морских природных систем;

сохранение и восстановление редких и исчезающих видов живых организмов в естественной среде их обитания, в неволе и генетических банках;

создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима, формирование на их основе, а также на основе других территорий с преобладанием естественных процессов природно-заповедного фонда России в качестве неотъемлемого компонента развития регионов и страны в целом, сохранение уникальных природных комплексов;

сохранение и восстановление целостности природных систем, в том числе предотвращение их фрагментации в процессе хозяйственной деятельности при создании гидротехнических сооружений, автомобильных и железных дорог, газо- и нефтепроводов, линии электропередачи и других линейных сооружений;

сохранение и восстановление природного биологического разнообразия и ландшафтов на хозяйственно освоенных и урбанизированных территориях.

4. Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности РФ.

Обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях.

Основной задачей в этой области является обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду.

Для этого необходимы:

осуществление в приоритетном порядке учета интересов безопасности населения при решении вопросов о потенциально опасных производствах и видах деятельности;

обеспечение радиационной и химической безопасности и снижение риска воздействия на здоровье человека и окружающую среду при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе и эксплуатации промышленных и энергетических объектов (в том числе ядерных установок, включая АЭС, химических, горнодобывающих предприятий и т.п.);

...реабилитация территорий и акваторий, загрязненных в процессе функционирования объектов ракетно-космической и атомной отраслей промышленности, в том числе при производстве, испытании, хранении и уничтожении оружия массового поражения, а также в результате деятельности Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований.

Экологические приоритеты в здравоохранении.

Основными задачами в указанных областях являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействий экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды.

Для этого необходимы:

оценка и снижение экологических рисков здоровья населения;

обеспечение качества воздуха и воды в соответствии с установленными нормами;

...переход хозяйственного комплекса в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями на высокоэффективные автоматизированные технологии, применение вахтовой и ротационной систем ведения работ.

Предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций.

Основной задачей в указанной области является выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Для этого необходимы:

своевременное прогнозирование и выявление возможных экологических угроз, включая оценку природных и техногенных факторов возникновения возможных чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями;

разработка и осуществление мер по снижению риска чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями;

обучение населения правилам поведения, действиям и способам защиты при чрезвычайных ситуациях с негативными экологическими последствиями;

разработка и совершенствование универсальных средств защиты населения и территорий при возникновении чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями.

Предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды.

Основной задачей в указанной области является предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию окружающей среды.

Для этого необходимы:

предотвращение диверсий и техногенных аварий с негативными последствиями для окружающей среды;

предотвращение преднамеренного применения химических веществ, вызывающих деградацию природной среды;

предотвращение умышленных пожаров, вызывающих уничтожение природных и аграрных экосистем, а также предотвращение ввоза и распространения с террористическими целями видов живых организмов, вызывающих нарушения в данных экосистемах.

Контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов.

Основной задачей в этой области является организация контроля за вывозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов и генетически измененных организмов.

Для этого необходимы:

Обеспечение эффективной работы карантинных служб, предотвращение проникновения и несанкционированного ввоза на территорию страны чужеродных видов и генетически измененных организмов, а также вредителей, переносчиков и возбудителей заболеваний...

5. Пути и средства реализации государственной политики в области экологии.

Развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием.

Основной задачей в указанной сфере является обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов соответствующего демократическому устройству и рыночной экономике.

Для этого необходимы:

развитие государственного регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов с учетом различных форм их освоения;

четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием ресурсов и состоянием окружающей среды;

учет экологических проблем при регулировании отношений собственности на природные ресурсы;

обеспечение государственного, ведомственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля, а также совершенствование системы лицензирования, сертификации и паспортизации;

развитие государственного нормирования и контроля качества окружающей среды и установление единых требований к хозяйствующим субъектам;

совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ;

внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов;

поддержание в постоянной готовности органов управления, сил и средств реагирования на возникающие экологические угрозы и чрезвычайные ситуации;

создание в секторах промышленности, в которых осуществляется потенциально опасная деятельность, специализированных подразделений, предназначенных для предотвращения и ликвидации негативных последствий такой деятельности;

наделение должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, необходимыми полномочиями, обеспечение им государственной защиты и предоставление социальных гарантий.

Нормативное правовое обеспечение и правоприменение.

Основными задачами в указанной сфере являются создание эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости.

Для этого необходимы:

устранение противоречий между природно-ресурсными и природоохранными нормами законодательства РФ, а также между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права;

обеспечение реализации законодательных актов путем принятия подзаконных актов, необходимых для полноценного применения федеральных законов;

правовое закрепление необходимости представления экологического обоснования деятельности как одного из обязательных условий при проведении конкурсов, тендеров, аукционов на право реализации и/или выбора проектов;

развитие системы государственных стандартов РФ в области охраны окружающей среды, закрепление в правовой системе РФ международных экологических стандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду;

гармонизация законодательства РФ в области охраны окружающей среды и норм международного права в этой области в рамках обязательств РФ по международным договорам;

развитие и активизация судебных механизмов разрешения противоречий между интересами населения, субъектов хозяйственной деятельности и государства в области охраны окружающей среды;

укрепление системы прокурорского надзора и реализация мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды;

совершенствование методик расчета и практики компенсации ущерба в результате экологических правонарушений и/или осуществления экологически опасных видов деятельности;

обеспечение применения механизмов прекращения незаконной деятельности.

Экономические и финансовые механизмы.

Основной задачей в этой области является экономическое регулирование рыночных отношений в целях рационального неистощительного природопользования, снижения нагрузки на природную среду, ее охраны, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность.

Для этого необходимы:

обеспечение перехода в сфере природопользования к системе рентных платежей;

включение в экономические показатели полной стоимости природных объектов с учетом их средообразующей функции, а также стоимости природоохранных (экологических) работ (услуг);

создание полноценного механизма взимания с хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих природные ресурсы, платежей и их использование на сохранение и восстановление природной среды, в том числе биоразнообразия;

реализация в полной мере принципа "загрязнитель платит"; обеспечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности для окружающей среды и здоровья населения...

формирование условий для стимулирования благотворительности в области охраны природы.

Экологический мониторинг и информационное обеспечение.

Основной задачей в этих областях является обеспечение государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан достоверной информацией о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях.

Для этого необходимы:

развитие единой государственной системы экологического мониторинга на всей территории страны, включая мониторинг биотических и абиотических компонентов природной среды;

совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический мониторинг, включая формирование фонда информационных ресурсов;

совершенствование системы показателей, создание методологии экологического мониторинга РФ, а также техническое и материальное обеспечение деятельности системы экологического мониторинга;

обеспечение достоверности данных экологического мониторинга по отдельным отраслям экономики и регионам страны;

совершенствование системы учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов;

проведение работ по выявлению зон экологического бедствия;

выявление и обозначение на местности всех акваторий, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в масштабах, представляющих опасность для окружающей среды и населения...

Научное обеспечение.

Основными задачами научного обеспечения в сфере защиты окружающей среды являются развитие научных знаний об экологических основах устойчивого развития, выявление новых экологических рисков, порождаемых развитием общества, а также природными процессами и явлениями.

Для этого необходимы:

формирование теоретических и технологических основ перехода к устойчивому развитию РФ;

разработка экологической составляющей стратегического прогноза развития России;

исследование возможного глобального и регионального изменение климата и его последствий для природной среды...

Экологическое образование и просвещение.

Основной задачей в этих областях является повышение экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экологии.

Для этого необходимы:

создание государственных и негосударственных систем непрерывного экологического образования и просвещения;

включение вопросов экологии, рационального природопользования, охраны окружающей среды и устойчивого развития РФ в учебные планы на всех уровнях образовательного процесса;

усиление роли социальных и гуманитарных аспектов экологического образования и эколого-просветительской деятельности...

Развитие гражданского общества как условие реализации государственной политики в области экологии.

Основной задачей в этой области является государственное содействие экологизации гражданского общества.

Для этого необходимы:

совершенствование законодательства для создания правовых условий, позволяющих гражданам участвовать в принятии и реализации экологически значимых решений, в том числе путем проведения опросов, общественных слушаний, общественных экспертиз и референдумов;

обеспечение возможности прохождения альтернативной гражданской службы на объектах и в структурах, реализующих политику в области экологии;

поддержка экологических общественных движений и благотворительной деятельности;

создание условий для поддержания и развития традиционного экологически сбалансированного природопользования коренных малочисленных народов...

Региональная политика в области экологии.

Основной задачей в этой области является экологически обоснованное размещение хозяйственных и жилищно-коммунальных объектов и максимальное использование возможностей и специфики субъектов РФ для устойчивого развития.

Для этого необходимы:

внедрение природно-ландшафтного, в том числе бассейнового, принципа управления природными комплексами;

концентрация имеющихся и создаваемых производств на уже трансформированных землях и в районах с развитой инфраструктурой;

резервирование на основе эколого-экономического обоснования, в том числе исключение из хозяйственного использования, территорий, еще не освоенных или мало затронутых хозяйственной деятельностью, либо непревышение экологической емкости природных систем при освоении этих территорий;

учет задач по сохранению целостности природных комплексов в процессе территориального планирования;

расширение практики использования местных природных, сырьевых и энергетических ресурсов на основе экологически чистых технологий;

обеспечение приоритетного участия коренных малочисленных народов в выборе стратегии развития территорий, на которых они традиционно проживают.

Международное сотрудничество.

Основной задачей в этой области является реализация интересов РФ путем участия в решении глобальных и региональных экологических проблем и регулировании глобализации в интересах устойчивого развития мирового сообщества...

Для этого необходимы:

участие РФ в консолидации усилий мирового сообщества по сохранению окружающей среды, в том числе в разработке и выполнении международных договоров по ее охране;

содействие экологизации положений действующих и планируемых международных договоров;

активное участие в международных экологических организациях, в том числе входящих в систему ООН;

обеспечение обязательной государственной экологической экспертизы и экологического контроля всех международных программ и проектов, реализуемых на территории России;

упреждающее воздействие на процесс глобализации путем активного участия РФ в международных переговорах, касающихся: использования природных ресурсов, трансграничного перемещения технологий, товаров и услуг, способных нанести экологический ущерб населению и природной среде.

Реализация экологической доктрины РФ.

Реализация положений настоящего документа предполагает разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государя венной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Конкретизация положений настоящего документа применительно к отдельным сферам деятельности общества и государства и особенностям проведении государственной политики в области экологии по различным субъектам РФ может быть осуществлена при разработке программ развития субъектов РФ и отраслей экономики.