Участники муниципальной образовательной услуги

В муниципальной образовательной услуге при реализации общего образования заказчиком выступает муниципальное образование (органы местного самоуправления), а исполнителем - школа.

Для кого заказчик формирует свой заказ к школе? Потребителя такой услуги выделить сложно: потребителем муниципальной образовательной услуги становится неопределённый круг лиц - население муниципального образования, родители, учащиеся, профессиональные учебные заведения, работодатели.

Казалось бы, статус участников такой услуги регулируется непосредственно гражданским законодательством, однако существенное влияние на их права и обязанности оказывает смежное законодательство.

Специфика статуса заказчика такой услуги заключается в том, что органы местного самоуправления не только сами не определяют цену оказания муниципальной образовательной услуги, но и не влияют существенным образом на её содержание. Такие ограничения определены статьями 29, 41 Закона РФ «Об образовании». Нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений устанавливают органы государственной власти субъекта РФ. Если региональное законодательство позволяет органам местного самоуправления выделить дополнительные средства, то для школы на территории муниципального образования могут быть установлены ещё и нормативы финансирования за счёт средств местных бюджетов.

Основным исполнителем муниципальной образовательной услуги согласно Закону РФ «Об образовании» и Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» является муниципальное общеобразовательное учреждение - школа, а для неё важен не только вид и объём этой услуги, но и её цена. Последнее будет определяться необходимостью и обязательностью оказания этой услуги населению, а также объёмами финансового обеспечения, направляемого распорядителями бюджета (органами власти субъекта РФ).

Интересно, что для приобретения статуса учащегося законодательством в сфере образования установлены конкретные правила и требования, но этот набор требований существенно отличается, если рассматривать ученика в качестве потребителя услуги (см. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»).

Отличительной особенностью муниципальной образовательной услуги станет отсутствие договора между родителями как представителями ученика и школой - непосредственного исполнителя услуги. Да и существенно повлиять на содержание услуги потребитель (родители и ученик), в интересах которого заказчик (муниципальное образование) будет формировать заказ на услугу, не сможет. Поэтому волеизъявление сторон в предоставлении образовательной услуги нельзя назвать публичным договором, так как школа не может и не должна заключать договор на оказание услуги по реализации основной общеобразовательной программы с каждым, кто придёт за такой услугой. Это существенное отличие договоров услуги, регулируемых главой 39 Гражданского кодекса РФ, где исполнитель обязан заключать договор с каждым заказчиком (потребителем). При этом заказчик услуги не обязан сам участвовать в оказании ему этой услуги, он должен только определить заказ, принять результат работы и оплатить её стоимость.

Участие бюджетных, казённых, автономных и частных образовательных учреждений в реализации муниципальной образовательной услуги обеспечивается проведением тендера на её выполнение. Предмет тендера - муниципальное задание, которое представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объёму (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ).

При обеспечении всеобщего дошкольного и общего образования, учитывая право родителей выбирать образовательное учреждение (статья 52 Закона РФ «Об образовании»), к выполнению такой услуги должны быть допущены все образовательные организации на территории муниципального образования независимо от их организационно-правовой формы. Заметим, что и цена такой услуги должна быть примерно одинаковой как для муниципальной, так и для негосударственной общеобразовательной школы. Для участников такого тендера должны быть установлены определённые требования, где помимо необходимого оснащения образовательной организации будет учитываться информационная открытость этого конкурса и его состязательность.

Критерии отбора

Основные требования к исполнителю муниципальной образовательной услуги определены гражданским, санитарным, образовательным законодательством РФ. Критерием отбора конкретных исполнителей могут стать показатели качества её выполнения. Эти критерии затрагивают сущность общего образования, формулируют требования к образовательной организации и её учредителю. Так, в стандарт предоставления муниципальной образовательной услуги могут быть внесены положения образовательной инициативы «Наша новая школа».

Критерии оценки

В школе должны быть созданы условия для воспитания личности, готовой к жизни в высокотехнологичном, конкурентном мире. Поэтому в основу оценки выполнения муниципального задания по предоставлению муниципальной услуги в сфере общего образования могут быть положены: данные мониторинга академических достижений учащихся; оценка уровня развития их компетенций и способностей; анализ обеспечения учащихся нормальным, качественным питанием; показатели доступа школы к широкополосному Интернету; результаты реализации индивидуальных образовательных программ, внедрения безбарьерной школьной среды для детей-инвалидов; показатели расходования финансовых средств, качество предоставления обязательной отчётности; анализ предоставления родителям возможности выбирать школу, а ученикам - доступа к урокам лучших преподавателей с использованием технологий дистанционного и дополнительного образования; данные о прохождении педагогическими работниками обязательных курсов переподготовки и повышения квалификации на базе лучших российских вузов и школ; данные об обязательном подтверждении уровня квалификации преподавателей; оценка системы поощрений педагогических и иных работников школы.

В качестве стандарта выполнения муниципальной образовательной услуги могут быть взяты критерии оценки общеобразовательного учреждения в конкурсе «Лучшие школы России», утверждённые Приказом Рособразования от 21.05.2007 № 899 «О Всероссийском конкурсе «Лучшие школы России - 2007», например, уникальность и инновационный потенциал программы развития школы; результативность её деятельности; эффективность расходования средств; эффективность взаимодействия школы с родителями, выпускниками и профессиональным сообществом; репутация школы.

В соответствии со статьёй 12 Федерального закона от 27.07.29 ФЗ-210 порядок реализации муниципальной услуги и стандарт её предоставления определяются административным регламентом. И пока не утверждены ни порядок реализации такой услуги, ни стандарт предоставления муниципальной образовательной услуги, школа может наслаждаться той свободой, которая предоставлена ей законодательством: свободой выстраивать собственный образовательный процесс, постоянно экспериментируя и подбирая параметры его улучшения.

Надо полагать, что с оформлением порядка предоставления муниципальной образовательной услуги будут установлены соответствующие императивы, не допускающие отклонений, случайностей, нетипичности при выполнении такой услуги.

В структуре административного регламента по оказанию этой услуги будут определены состав, последовательность и сроки административных процедур, требования к порядку их выполнения. Это, безусловно, упростит работу представителей надзорных инстанций, но что привнесёт такая регламентация образовательной деятельности в сложившийся уклад муниципальной общеобразовательной школы?

Допустим, такой административный регламент будет максимально адаптирован под ментальность общеобразовательной школы, он учтёт множество прав и свобод, которыми она пока наделена. Он ограничит сферу вмешательства надзорных и контролирующих органов в творческий педагогический процесс, он будет содержать определённые допущения, позволяющие корректировать объём государственного задания по мере развития социально-экономических условий его реализации. Однако итогом выполнения такого задания, согласно регламенту, будет обученность всех, кто обратился за такой услугой, невзирая на особенности развития личности, ресурсные возможности школы, объёмов и качества финансовой, организационной, методической, юридической помощи школе.

Опираясь на стандарт выполнения государственного задания и административный регламент по предоставлению образовательной услуги, школа будет вынуждена перестроить всю свою деятельность под такие критерии. Нарушение стандарта условий выполнения муниципальной образовательной услуги следует считать административным правонарушением (статья 7.32 КоАП РФ).

Деятельность муниципальной школы будет постепенно унифицирована и стандартизирована, и есть риск вернуться к тому, от чего школа уходила - единообразию, обезличенности, формализации. Нужна ли нам такая муниципальная услуга для школы или всё-таки должен быть правовой зазор для образовательной деятельности?