2. Предоставлять СНТ земельные участки без торгов в безвозмездное пользование (ст. 39.10, 39.14 ЗК РФ) на 5 лет с последующим бесплатным предоставлением земельных участков гражданам в собственность в случае их освоения.
3. Ввести уведомительный порядок изменения разрешенного использования земельных участков – с любого существующего на «ведение садоводства».
4. Приравнять садовые товарищества и садоводов во всех формах государственной поддержки к сельхозтоваропроизводителям, а территории садоводческих товариществ – к населённым пунктам.
5. Признать за садоводами право осуществления территориального общественного самоуправления (ТОС) на территории СНТ и в рамках него без создания какого-либо другого юридического лица, а также право осуществления иных форм местного самоуправления (в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ).
ДОПОЛНИТЕЛЬНО ПРОРАБОТАТЬ И ПРЕДЛОЖИТЬ:
6. Принять в России Федеральную целевую программу «Садоводство, лесоразведение и восстановление биологического разнообразия (на земельных участках граждан РФ)» с перечислением средств из бюджета напрямую каждому участвующему в ней гражданину.
Создать в России Министерство поддержки садоводов и семейного хозяйства.
Дальнейшая работа над законопроектом «О садоводстве» продолжается. Буду рад всем желающим участвовать в проработке и детализации данных предложений.
Василий Иванович Петров 12 ноября 2016 г.
Москва, Россия 8-925-143-44-21 vassilijus@mail.ru
Предложения по доработке законопроекта
1160742-6
1. В законопроекте необходимо более чётко указать на то, что "садоводческим товариществам земельные участки предоставляются в безвозмездное пользование в соответствии с такими-то и такими-то статьями Земельного кодекса РФ". Сейчас этого нет – в статье 19 законопроекта содержится просто отсылочная фраза о том, что "Предоставление земельных участков … осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом РФ". Но в Земельном кодексе РФ содержатся разные процедуры предоставления земельных участков (на торгах – 39.11 ЗК РФ, без торгов – 39.14 ЗК РФ) и помимо безвозмездного пользования для садоводства предлагается также аренда (пп.7,8 п.2 ст. 39.6, ст. 39.18 ЗК РФ). Поэтому следует однозначно указать в самом законе о садоводстве, что земельные участки предоставляются СНТ именно в безвозмездное пользование и именно в соответствии со статьями 39.10, 39.14 ЗК РФ (без торгов). В противном случае распоряжающиеся землёй органы местного самоуправления будут по-прежнему предоставлять земельные участки в аренду, т.к. она приносит доходы в местный бюджет, а заявления о предоставлении земельных участков в безвозмездное пользование без торгов образованным гражданами СНТ не будут удовлетворяться – им будет навязываться предоставление земли в аренду и на торгах. Эффективных средств защиты от таких злоупотреблений ни в законопроекте, ни в действующем законодательстве сегодня нет. И тогда вся декларируемая цель законопроекта – введение безаукционной процедуры предоставления садоводам земли – просто повисает в воздухе.
2. Следует более чётко согласовать действие норм Земельного кодекса РФ с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», во исполнение положений которого на местах принимаются Административные регламенты и в том числе – о порядке предоставления земельных участков. Данные регламенты на практике иногда содержат дополнительные, законом (ЗК РФ) не устанавливаемые требования и условия для предоставления земельных участков, а также основания для отказа в их предоставлении, которые не содержатся в статье 39.16 ЗК РФ. Кроме того, органы местного самоуправления, распоряжающиеся землёй, склонны трактовать данные регламенты как Инструкции, без наличия которых нормы Федерального закона не следует выполнять. Принятие же данных регламентов зависит прежде всего от их собственного усмотрения и собственной воли (произвол), т.к. принятие регламентов по вопросам предоставления земельных участков, изменения разрешенного использования и др. земельных отношений не является где-либо прописанной обязанностью. В связи с этим законопроектом желательно ввести в главу 5.1 ЗК РФ какую-либо норму универсального характера, определяющую соотношение данных норм ЗК РФ и Административных регламентов, а также содержащую указание на то, что положения главы 5.1 ЗК РФ (о предоставлении земельных участков и в том числе – садоводческим товариществам) имеют прямое действие и применяются вне зависимости от наличия или отсутствия данных регламентов.
3. Законопроект должен учесть, что большинство садовых земельных участков и возведённых на них садовых жилых домов располагаются на землях сельскохозяйственного назначения, т.к. садоводство, как форма выращивания многолетних (плодово-ягодных) насаждений, является разновидностью сельскохозяйственной деятельности, которая даёт значительные объёмы сельхозпродукции, при этом само строительство и проживание семьи является непременным условием для производства сельхозпродукции, т.е. вспомогательным назначением земельного участка. Поэтому законопроект должен более чётко отразить, что садоводство и предоставление земельных участков СНТ осуществляются на землях сельскохозяйственного назначения и прежде всего именно здесь, т.к. на землях населенных пунктов всё то же самое можно и на участках ИЖС или ЛПХ иметь. Но там постройки являются основным целевым назначением земельного участка, а выращивание многолетних насаждений – вспомогательным. А вот на землях сельхозназначения – и в этом сама суть данного закона – основной деятельностью на участке является не строительство, а само выращивание многолетних насаждений, при этом многолетние насаждения считаются сельскохозяйственными угодьями (п.1 ст. 79 ЗК РФ), т.е. наиболее ценными землями сельскохозяйственного назначения, и плодородие данных сельхозугодий реально повышает прежде всего оно, но именно за счёт того, что земельный участок имеет конкретного хозяина и само хозяйство на земельном участке ведётся семьёй. Потому для садовых участков и предусматривается право возводить жилой дом. В этом суть данной формы землепользования, являющейся в России наиболее социально востребованной и экологически ответственной, и потому заслуживающей приоритет перед другими – агрохимическими, машинно-тракторными формами сельскохозяйственной деятельности, которые практически все (а особенно пахота, т.е. посевы однолетних насаждений) истощают почву и не являются экологически ответственными.
4. В этой связи заслуживают особого обсуждения и особого внимания широкой общественности нормы ч.13 ст. 32 законопроекта, которыми предлагается запретить включение сельскохозяйственных угодий в границы территории СНТ (?), а также запретить использование сельскохозяйственных угодий для строительства садовых домиков, хозпостроек и жилых домов на садовых (дачных) земельных участках (???). При этом само предоставление сельскохозяйственных угодий для ведения садоводства, а также их перевод органами местного самоуправления в зону СХ-2 (зона садоводства) ни Земельным кодексом, ни Градостроительным кодексом РФ, ни предлагаемым законопроектом не запрещается (что, в принципе, сегодня и невозможно сделать, и в том числе потому, что эти вопросы относятся к компетенции органов местного самоуправления). Однако законопроект старается провести данную норму на федеральном уровне, в нарушение норм остальных законов РФ, стремясь тем самым добиться установления юридического приоритета машинно-технического (агрохимического) земледелия над семейными формами ведения сельского хозяйства, которым «закрывается дорога» на земли сельхозназначения ради устранения конкуренции в использовании сельхозугодий (монополизации сельхозугодий) нынешним АПК и его лобби.
Далее при соотнесении нормы ч.13 ст. 32 законопроекта с нормами ЗК РФ и нормами других законов РФ (системное толкование закона) выясняется следующее:
Законопроект впрямую не запрещает предоставлять сельхозугодья для садоводства (ст. 39.18, 78, 80 ЗК РФ) и не запрещает изменять разрешенное использование земельных участков сельхозугодий через их отнесение к другой зоне (ст. 24, 33, 35 ГРК РФ), но запрещает использовать их под строительство домиков (" сельскохозяйственныеугодья не могут … использоваться для строительства садового дома, хозяйственных построек и объектов индивидуального жилищного строительства на садовом (дачном) земельном участке "). Тем самым законопроектом фактически создаётся 2 вида садовых участков – с правом строительства садового дома, хозяйственных построек и объектов индивидуального жилищного строительства на садовом (дачном) земельном участке – и без права строительства садового дома, хозяйственных построек и объектов индивидуального жилищного строительства на садовом (дачном) земельном участке. К первому виду садовых участков (с правом строительства) будут относиться те земельные участки, которые были образованы в качестве садовых или отнесены к зоне садовых участков ранее – до вступления в силу данного закона, а также те земельные участки, владельцам которых удалось уговорить органы местного самоуправления и получить их решение на перевод земельных участков из сельхозугодий в зону СХ-2 (зона садоводства), с последующим их предоставлением СНТ или отнесением к садоводству как виду разрешенного использования. Ко второму виду садовых участков (без права строительства) будут относиться те земельные участки, владельцам которых не хватит денег уговорить органы местного самоуправления на перевод принадлежащим им или интересующих их земельных участков в зону СХ-2, и за ними останется право осуществлять ведение садоводства где-нибудь на болотах и у оврагов, – поскольку эти земли уж точно не являются сельхозугодьями и там строить домики гражданам России будет явно можно.
Данные положения проекта закона (при оценке норм которого следует учитывать не только их буквальный смысл, но и взаимосвязь с другими законами РФ, а также тот смысл, который придаётся или заведомо будет придаваться его нормам в правоприменительной практике) открыто провоцируют к совершению должностных правонарушений и порождают коррупцию, а по отношению к гражданам РФ являются ничем иным, как дискриминацией.
Фактически в законодательство РФ вновь предлагается ввести известное с советских времён правоприменительное обыкновение: лучшие земли – колхозам (агрохолдингам, сельскохозяйственным кооперативам, фермерам…), а гражданам, для их подсобного хозяйства, для строительства индивидуальных жилых домов и под садоводство – выдавать земли самые худшие, самые неплодородные и в самых непривлекательных местах. Юридически это выглядит как поправка к статье 79 ЗК РФ. Данное положение законопроекта является противоречащим Конституции РФ и действующему законодательству РФ, вследствие чего подлежит исключению из законопроекта.
5. Законопроект впервые предусматривает создание СНТ и наделение их землёй в гражданско-правовом порядке, т.е. в порядке самоорганизации граждан, желающих осуществлять ведение садоводства, с последующим их наделением земельным участком, находящимся в публичной собственности, на основании их обращения в соответствующий орган, уполномоченный распоряжаться данной землёй. В советский период и по ныне известна другая модель создания СНТ – административно-правовая, когда создание СНТ происходит фактически по воле государственных органов и их должностных лиц, которые сами формируют списки членов СНТ, сами подбирают для них подходящий земельный массив и оформляют на эту землю документы. При этой модели не возникает вопроса о гарантированности предоставления земли, т.к. этот вопрос заранее как бы уже решён – уже принято решение наделить соответствующий коллектив людей землёй, в связи с чем для них и организуют СНТ. Но при гражданско-правовой модели создания СНТ дело обстоит несколько иначе. Решение о создании СНТ и перемещении на землю принимается именно людьми, а вот органы местного самоуправления об этом могут даже и не знать, – и узнать лишь тогда, когда представитель коллектива садоводов придёт к ним с заявлением о предоставлении земельного участка и списком членов СНТ, исходя из количества которых будет затребована его площадь. Как к этому отнесётся уполномоченный орган и где гарантия, что он пойдёт навстречу заявителям в решении данного вопроса? – ведь это не он решение о создании СНТ принимал. В связи с этим порядок предоставления земли, процедура выбора земельного участка, согласования его площади, утверждение проекта планировки территории СНТ – все эти вопросы становятся особенно важными, т.к. они имеют ключевое значение для решения всего вопроса. Между тем ни в Земельном кодексе РФ, ни в законопроекте 1160742-6 этим вопросам не посвящено ни малейшего внимания. Попробуйте, например, ответить на вопросы – за чьи деньги будет разрабатываться проект планировки территории СНТ? с какими ведомствами он будет согласовываться? в какие сроки утверждаться? На эти вопросы ответов в законопроекте нет; между тем согласно законопроекту наличие данного документа (проект планировки территории) является условием для предоставления СНТ самого земельного участка – без утверждённого проекта планировки на соответствующую площадь невозможно и участок как таковой формировать. Но ведь это чистейший произвол получается, когда решение одного вопроса (предоставление земли) по закону обусловлено предварительным решением другого (утверждение проекта), а этот другой вопрос законом не регулируется вообще – а в чём тогда гарантия государства и где в этом произволе порядок и закон? Конечно, исходя из сегодняшней практики можно предположить, что граждане, создающие СНТ, могут нарисовать предварительный проект планировки их территории и принести этот эскиз в администрацию района главному архитектору – а далее будет что? Каковы, например, основания для отказа в утверждении проекта? – ведь это по сути государственная (муниципальная) услуга, а значит, для неё должен быть разработан и соответствующий РЕГЛАМЕНТ. А в регламенте этом должен быть прописан чёткий и последовательный АЛГОРИТМ ДЕЙСТВИЙ: приняли заявление, передали в проектную организацию эскиз, предоставили материалы топосъёмки, соотнесли с зонированием территорий, решили вопрос с обеспечением территории СНТ инфраструктурой, согласовали с заинтересованными организациями и ведомствами, вынесли проект на публичные слушания, утвердили, передали на исполнение, внесли в схему территориального планирования района соответствующие поправки. НИ СЛОВА ОБ ЭТОМ.
В связи с этим гражданско-правовая модель организации СНТ заслуживает значительных дополнительных правовых гарантий, а также принятого на уровне РФ административного регламента с установлением чёткого круга вопросов, которые могут решаться законодательством субъектов РФ (например, вопросы обеспечения территорий СНТ инфраструктурой). Без этого работоспособность данного закона ничем не будет отличаться от работоспособности ООН-овской декларации, которая, может быть, и услаждает своими красивыми словами слух бомбардируемых народов, – но не оказывает на Соединённые Штаты Америки ни малейшего воздействия.
6. Следует обратить самое пристальное внимание на то, что законопроектом (см. ч.1 ст.6) предусматривается две разновидности гражданско-правовой модели создания СНТ и осуществления садоводства:
1) первая – это создание СНТ безземельными гражданами с последующим их наделением земельным участком, находящимся в публичной собственности;
2) вторая – это создание СНТ гражданами, которые уже владеют землёй, находящейся у них на праве частной собственности, и им необходимо лишь поменять целевое назначение своей земли для того, чтобы подпасть под данный закон.
Данная новелла законопроекта порождена реальной практикой организации СНТ последних лет в Российской Федерации и является сегодня, пожалуй, наиболее социально востребованной: миллионы граждан России, благодаря этому положению закона, смогли бы обрести право на Родину, жилище, кров и землю – если бы данная норма законопроекта была бы сформулирована так, чтобы действительно решить эту задачу.
Дело в том, что в сегодняшней редакции п.2 ч.1 ст.6 законопроекта гласит:
"Товарищество может быть создано для целей, предусмотренных статьёй 4 настоящего Федерального закона … гражданами, являющимися собственниками земельных участков, вид разрешенного использования которых предусматривает возможность ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства»
На сегодняшний день нет таких земельных участков, которые бы находились в собственности граждан и имели бы вид разрешенного использования, допускающий возможность ведения садоводства (дачного хозяйства): только те участки, которые уже садовыми являются, отвечают этому условию – но на них и так можно осуществлять ведение садоводства (в индивидуальном порядке), и зачем тогда создавать СНТ?
С некоторой натяжкой можно допустить, что это, возможно, могли бы быть земельные участки в границах населённых пунктов, отведенные под ЛПХ или ИЖС: но на них и так можно строить жилые дома и сажать сады, и зачем гражданам, уже являющимися собственниками данных участков, создавать какое-то СНТ – если они и так находятся в черте населённого пункта, пользуются его инфраструктурой и получают от государства все социальные услуги?
Поэтому данная норма законопроекта (в её сегодняшней редакции) является декларативной и пустой, влекущей лишь социальное раздражение и опять же провоцирующей коррупцию и прочие злоупотребления должностных лиц, наделенных правом решать вопросы зонирования территорий и изменять виды разрешенного использования земельных участков – т.к. потребность россиян в решении данных вопросов ОГРОМНАЯ, и они, естественно, не остановятся перед очередным административным барьером – и будут вновь и вновь обращаться к властям за решением вопроса о земле, а точнее – права на этой земле ЖИТЬ.
Поэтому законопроектом следует сразу предусмотреть, что право на ведение садоводства будет осуществляться гражданами, являющимися собственниками земельных участков, с последующим изменением вида их разрешенного использования на ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства. При этом само изменение вида разрешенного использования должно происходить по заявлению граждан, являющимися собственниками данных земельных участков, и носить по сути характер регистрационного действия, отражающего выбор собственников и их решение о форме и способе использования своей земли: собственники принимают решение и уведомляют об этом органы власти, а те регистрируют их волеизъявление и вносят в документы соответствующие поправки.
Соответственно данному предложению норму п.2 ч.1 ст.6 законопроекта следует изложить так:
"Товарищество может быть создано для целей, предусмотренных статьёй 4 настоящего Федерального закона … гражданами, являющимися собственниками земельных участков, с последующим изменением вида их разрешенного использования на ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства ».
В этом случае законом и самим правом на ведение садоводства (через создание СНТ) смогут воспользоваться: сельские жители, являющиеся собственниками земельных долей (паёв); жители городов, унаследовавшие эти паи от своих родителей в сёлах и деревнях; собственники полевых земельных участков ЛПХ; разорившиеся фермеры; владельцы огородов и многие другие граждане России, являющиеся собственниками земельных участков, но не могущие сделать на этих земельных участках главное – посадить сад, построить дом и родить детей, чтобы вести, вместе с ними, хозяйство на этой земле всей семьёй и просто счастливо ЖИТЬ – любить эту землю, растить на ней плоды и деревья, украшать этим нашу Россию и делать всем вместе нашу планету ещё более прекрасной.
7. Благодарю всех за внимание к предложениям по доработке законопроекта 1160742-6. Надеюсь, что эта работа будет плодотворной.
Василий Иванович Петров 7 ноября 2016 г.
vassilijus@mail.ru
8-925-143-44-21
Москва, Россия
[1] Не решён в законопроекте и вопрос о возможности осуществления на территории СНТ местного самоуправления, которое по закону № 131-ФЗ предусмотрено только для тех граждан, которые являются местными жителями и имеют прописку.
[2] Необходимо понимать и существующее геополитическое положение России. В мире война. Остановить войну может только счастливый образ жизни. Россия в кратчайшие сроки должна стать процветающей и сильной. Ресурсы для этого – внутри нас самих.
[3] При этом важна и сама процедура предоставления земли, её законодательные гарантии, чтобы граждане, создавшие садоводческое товарищество, действительно смогли получить выбранную ими землю и поддержку от государства при подготовке межевой и градостроительной документации (проекта межевания и проекта планировки территории), либо поменять целевое назначение земли, если они уже имеют в собственности земельные участки и желают использовать их для ведения садоводства – как и предусматривает данный закон.
[4] Будет правильным, если получателем денежных средств по данной программе будет не какое-то министерство, а семья – каждая семья, ведущая садовое хозяйство. При этом размеры грантов могут увеличиваться, если семья будет заниматься на своей земле пасечным делом (пчеловодством), восстанавливать разнообразие растений и животных, культивировать редкие и занесенные в Красную книгу растения, восстанавливать плодородие почвы, выращивать леса, создавать пруды и сады.
