Тема 2. Предмет, метод и система административного права. Административно-правовые нормы и отношения

1. Предмет, метод и система административного права.

2. Административно-правовые нормы: понятие, структура, виды. Способы реализации административно-правовых норм.

3. Понятие и виды источников административного права.

4. Понятие, признаки и виды административно-правовых отношений. Основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. Субъект и объект административно-правового отношения.

5. Особенности административного права в отдельных зарубежных странах.

 

1. Административное право — это отрасль права (совокупность правовых норм), которая, с целью реализации задач и функций государства, регулирует общественные отношения управленческого характера, возникающие в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти, внутриорганизационной деятельности других государственных органов, а также в процессе осуществления негосударственными субъектами внешних юридически-властных полномочий.

Административное право является самостоятельной отраслью права, с помощью которой государство регулирует однородные общественные отношения в сфере публичного управления, развивает и укрепляет его демократические основы. Административное право занимает особу роль в механизме правового влияния — оно выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Иначе говоря, административное право — это управленческое право, которое отличается от других отраслей права спецификой предмета, методом регулирования и структурными особенностями (системой расположения нормативного материала). Предмет административного права (как отрасли) составляет широкий комплекс общественных отношений, возникающих в сфере публичного управления.

Круг общественных отношений, регулируемых этой отраслью прав, достаточно разнообразен. Наряду с управленческими отношениями, в рамках которых непосредственно реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти, в его предмет включаются также охранительные и правообеспечительные отношения, отношения внутриорганизационной деятельности других государственных органов, а также отношения, возникающие в связи с осуществлением некоторыми общественными органами и организациями внешне-властных функций и полномочий. Вместе с тем благодаря используемому административным правом методу правового воздействия на регулируемые им общественные отношения создается определенный правовой режим организации и деятельности всех участников упомянутых общественных отношений, которые составляют предмет административного права. Это значит, что для характеристики административного права как отрасли права и элемента единой правовой системы кроме выяснения круга регулируемых им общественных отношений чрезвычайно важно установить также особенности используемого им метода правового регулирования.

Под методом правового регулирования понимаетсясовокупность приемов, средств и способов правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли права. Для административного права, как в принципе и для любой другой отрасли, характерно использование всей совокупности приемов и средств, обусловленных самой природой юридических норм, призванных упорядочивать и регулировать общественные отношения.

В процессе реализации правового воздействия на общественные отношения им используются: 1) предписание (т. е. возложение прямой юридической обязанности совершить определенное действие); 2) запрет (возложение прямой юридической обязанности не совершать определенные действия); 3) дозволения (т. е. предусмотренное правом разрешением совершать определенные действия по своему усмотрению).

В административно-правовом регулировании проявляются определенные особенности правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет административного права. Наиболее отчетливо эти особенности проявляются в следующем: во-первых, для него характерны юридически властные предписания (распоряжения) субъекта управления, обязывающие другую сторону подчиниться заключенному в этих предписаниях требованию. В силу этого другая сторона управленческого отношения (объект управления) не может занимать равного положения с органом выступающим в роли управляющего субъекта. Она находится у субъекта управления в известном подчинении; во-вторых, юридически властные предписания субъекта управления выражают его одностороннюю волю как полномочного представителя соответствующего государственного органа, которому принадлежит решающая роль в организации соответствующих общественных отношений.

Односторонность юридически властных (обязательных) предписаний соответствующих органов государственной исполнительной власти выражается в том, что только они уполномочены принимать окончательные решения по вопросам, возникающим в практике государственной управленческой, правоохранительной или правообеспечительной деятельности.

Суть административно-правового регулирования состоит в том, что никто, кроме данного органа, являющегося субъектом управления в данном правоотношении, не располагает достаточными полномочиями для решения тех или иных вопросов, возникающих в процессе исполнительно-распорядительной, правоохранительной или правообеспечительной деятельности. Иными словами, властность, односторонность и юридическая обязательность предписаний соответствующих органов государственной исполнительной власти являются неотъемлемыми свойствами административно-правового регулирования во всех возможных случаях его конкретного использования. Практически они характерны не только для предписаний и запретов, где односторонность и властность выражены особенно рельефно (например, приказ руководителя предприятия или учреждения; применение административной ответственности за нарушение правил техники безопасности и т. п.), но и для дозволений, где нет прямой юридической обязанности совершить определенные действия или воздержаться от них.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что административно-правовой метод отображает властную природу государственного управления, односторонность и юридическую обязательность предписаний его участников, которые осуществляют управление, а урегулированные этим методом отношения определяются как отношения власти и подчиненности.

Система административного права — это внутренняя структура отрасли, которая отображает последовательное размещение элементов-институтов и норм, которые создают ее, их единство и структурную взаимосвязь. Она состоит из двух частей: общей и особенной, что обусловлено сущностью и спецификой государственного управления, его многоотраслевым характером и необходимостью постоянного совершенствования. Общая часть административного права объединяет нормы, закрепляющие принципы государственного управления; правовое положение субъектов административного права (органов исполнительной власти, государственных служащих, граждан и т. д.); формы и методы исполнительной и распорядительной деятельности; административный процесс; средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Особенная часть административного права содержит нормы, регулирующие управление промышленностью, агропромышленным комплексом, социально-культурной сферой, административно-политической деятельностью, а также межотраслевое государственное управление в сферах статистики, стандартизации, ценообразования и т. п. Содержание общей и особенной частей административного права является взаимозависимым и составляет единое целое. Нормы общей части применяются ко всем институтам особенной части. Например, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в действие и действие актов государственного управления, реализуются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов управления во всех отраслях социально-культурного строительства с учетом их специфики.

Наряду с делением на две основные части (общую и особенную) система административного права состоит из административно-правовых институтов — групп норм, регулирующих тесно связанные, однородные общественные отношения(например, государственной службы).

Административное право, сохраняя своеобразие, выраженное в его предмете и методе, тесно взаимодействует практически со всеми существующими отраслями права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что оно охватывает своим регулятивным влиянием самые разнообразные сферы государственной и общественной жизни.

Государственно-управленческая деятельность находится под прямым влиянием процессов, которые происходят в обществе, и прежде всего, в сфере экономики. Административное право остается и сегодня в роли одного из наиболее необходимых в рыночных условиях регуляторов общественных отношений.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом. Являясь ведущей отраслью, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования и взаимоотношения с субъектами других ветвей единой государственной власти; права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления. Таким образом, нормы конституционного права являются основой для производства административно-правовых норм. Административное право их детализирует и конкретизирует. При этом оно определяет правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенцию разных ветвей системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих отношений и административно-правовые способы их защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т. п.

Административное право тесно соприкасается с гражданским правом, поскольку обе отрасли права регулируют отношения имущественного характера. Однако нормы гражданского права регулируют те отношения, в которых стороны равноправны, а нормы административного права — отношения, которые строятся на подчиненности одной стороны другой.

Определенные связи существуют и с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Нормы трудового права определяют статус служащих как участников трудового процесса. Нормы же административного права регулируют государственно-служебные отношения: условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса и т. д.

Административное прав тесно связано с финансовым правом. Собственно, финансовое право своим рождением обязано государственному, административному и частично гражданскому праву. Финансовое право регулирует отношения в сфере финансовой деятельности, прежде всего, деятельности по аккумулированию и распределению средств, которые являются национальным доходом государства. Для регулирования отношений, которые здесь возникают, используется административно-правовой метод. Когда речь идет о распределении финансов — это финансовое право, когда об организации работы финансовых органов — это административное право.

Границы норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

 

 

2. Административное право, как и любая другая отрасль права, состоит из комплекса юридических норм и может быть представлена как их совокупность. Юридическая норма — это общеобязательное, формально определенное правило поведения, установленное и охраняемое государством. С помощью юридических норм регулируются (возникают, изменяются, прекращаются) правовые отношения, т. е. они выступают регулятивным средством в отношении предмета той или иной отрасли права. Главное назначение юридических норм заключается в том, чтобы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование общественных отношений.

На основании этих теоретических положений административно-правовой наукой сформулировано определение административно-правовой нормы.

Административно-правовые нормы — это установленные, санкционированные или ратифицированные государством, формально определенные, юридически обязательные, охраняемые мерами государственного принуждения правила поведения участников общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти и управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которые обеспечивают условия реализации этими участниками своих прав и исполнение возложенных на них обязанностей.

Эти нормы имеют характерные признаки: устанавливаются, ратифицируются или санкционируются государством и поэтому имеют государственно-властный характер; являются формально определенными общеобязательными правилами поведения; закрепляются в правовых актах, которые издаются компетентными государственными органами; имеют двусторонний характер, т. е. устанавливают не только права, а и обязанности участников правоотношений; определяют определенные варианты поведения; их соблюдение обеспечивается путем, как юридического принуждения, так и применения различных организационных, разъяснительных, стимулирующих и иных мер.

В тоже время, административно-правовые нормы обладают рядом особенностей: предметом их регулирования являются общественные отношения в сфере функционирования управленческих институтов публичной власти; цель этих норм — обеспечение как организации и упорядочения действий субъектов исполнительной власти, местного самоуправления, других субъектов управленческой деятельности, так и условий для реализации и защиты прав и свобод граждан, в отношении которых эта деятельность осуществляется; большинство норм имеет императивный характер, поскольку всегда одна из сторон в отношениях является носителем властных полномочий, а соответственно, характерно одностороннее волеизъявление носителя этих властных полномочий; в большинстве случаев характерно прямое применение административных санкций за правонарушения; часто устанавливаются в процессе реализации полномочий исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Административно-правовая норма как юридическое правило поведения всегда предусматривает, что существуют условия для ее применения, те общественные отношения, на которые она должна влиять и которые, в свою очередь, порождают конкретные правовые отношения между субъектами административного права. Административно-правовая норма определяет также права и обязанности участников отношений, которые регулируются ею, предусматривает последствия, наступающие в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний нормы. Такой сложностью и многофункциональностью поясняется наличие у норм административного права определенной структуры.

Структура административно-правовой нормы — это ее внутреннее строение, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности и взаимозависимости составляющих частей нормы. Структура административно-правовой нормы, как правило, традиционна и состоит из трех компонентов: гипотезы, диспозиции и санкции. Вместе с тем, нормы административного права достаточно часто содержатся не в одном, а в нескольких актах законодательства; в большинстве не предусмотрены санкции; могут содержать одновременно с санкцией и поощрение. Гипотеза указывает на фактические условия, при наличии которых необходимо руководствоваться данной нормой. Она может быть абсолютно определенной (достигнув 16 лет, гражданин обязан получить паспорт) или относительно определенной, т. е. содержать элементы административного усмотрения (содержит указания на возможность ее применения по усмотрению правоприменителя). Такие гипотезы, как правило, содержат формулировку: может быть, в случае необходимости, целесообразно, в определенных случаях и др. (например, военнообязанный, который без уважительных причин не появился по вызову военкомата, может быть привлечен к административной ответственности). Диспозиция — это само правило поведения, которое сформулировано в виде предписаний, запретов, дозволений (призывник обязан лично явиться в военкомат). Часто для более детального разъяснения правила поведения необходимо обратиться к другому правовому акту, т. е. диспозиция имеет «отсылочный» характер. В нормах административной ответственности диспозиция часто формулируется в виде указаний или описания деяния, которое влечет за собой наложение взыскания. Из наказуемости деяния вытекает вывод, что оно запрещается. Например, нарушение правил фотографирования, киносъемки и пользования средствами радиосвязи с борта воздушного судна — влечет за собой предупреждение или наложение штрафа. Санкция указывает на влияние (воздействие), которое применяется государством в случае нарушения тех или иных правил, предусмотренных нормой, т. е. это конкретная мера дисциплинарного или административного принуждения. Например, нарушение санитарно-гигиенических правил и норм — влечет за собой наложение штрафа. Санкция содержит указание на меры административно-правового принуждения или меры дисциплинарной ответственности, которые применяются в случае неисполнения своих обязанностей участниками административно-правовых отношений. Необходимо отметить, что не все нормы содержат санкцию. Так, нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между вышестоящими, нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на принципах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера. Например, по анонимным уведомлениям, заявлениям и жалобам служебное расследование не проводится.

Ранее уже отмечалось, что административно-правовые нормы могут содержать и такой элемент, как поощрение. Вопрос о поощрении как составляющего элемента юридической нормы в теории права и литературе, посвященной проблемам административного права, почти не рассматривается. В тоже время учеными-административистами уделяется достаточно внимания поощрению как одной из форм убеждения. Поощрение как элемент правовой нормы — это публичное признание заслуг юридического и физического лица по исполнению административно-правовых или общественных обязанностей. Такие заслуги формулируются (перечисляются), как правило, в диспозиции нормы. Например, за образцовое исполнение служебных обязанностей и инициативность в работе для работников железнодорожного транспорта устанавливаются такие виды поощрения: премирование; награждение ценным подарком и т. п.

Значительное внимание в теории административного права уделяется классификации административно-правовых норм. Классификация норма — это распределение их на виды в зависимости от избранного критерия (признака). В зависимости от регулятивной направленности административные нормы подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют административно-правовой статус участников регулируемых административным правом общественных отношений. Эти нормы определяют права, обязанности и ответственность субъектов административно-правовых отношений, закрепляют правовые формы их взаимодействия, устанавливают основания возникновения, изменения и прекращения конкретных правоотношений. Процессуальные — регламентируют динамику реализации государственной исполнительной власти в процессе осуществления управленческой деятельности и обеспечения охраны публичного общественного порядка, осуществления прав и законных интересов граждан. Их функциональное назначение выражается в определении правил и процедур реализации юридических обязанностей, прав и ответственности участников административно-правовых отношений, установленных в нормах материального административного права (например, определение порядка прохождения государственной службы; установление правил приема, рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений и т. п.).

По форме предписания (или юридическому содержанию, или по форме выражения): 1) обязывающие, т. е. содержащие юридически властное предписание на обязательное совершение в определенных условиях действий, предусмотренных данной нормой; 2) запрещающие, т. е. содержащее юридически властное предписание, которым предусматривается запрет на совершение тех или иных действий (либо бездействия) в условиях, определяемых данной нормой; 3) уполномочивающие (или дозволительные), которые предусматривают возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению (т. е. дозволяют участникам административно-правовых отношений выбрать различные варианты поведения с учетом фактически сложившихся обстоятельств и, подчиняясь определенному правовому режиму, предусмотренному соответствующей нормой административного права).

По уровню обобщенности содержащихся в нормах правил: общие, межотраслевые, отраслевые и местные.

По полноте изложенных предписаний: определенные, отсылочные, бланкетные. Существуют и другие классификации административно-правовых норм на виды.

Для того, чтобы нормы административного права были внедрены в жизнь, необходима из реализация. Реализация права — это внедрение в деятельность субъектов права предписаний правовых норм, установленных или санкционированных государством. Реализация административно-правовых норм означает практическое внедрение правил поведения (предписаний), которые они содержат, в деятельность субъектов общественных отношений, которые находятся в сфере регулирования административного права. Формами реализации административно-правовых норм являются исполнение, использование и применение норм. Исполнение административно-правовых норм заключается в том, что участники регулируемых отношений точно следуют предписаниям, которые содержатся в нормах в отношении их обязанностей. Использование административно-правовых норм заключается в активном поведении субъектов правоотношений по добровольному, т. е. по их собственному желанию, осуществлению предоставленных им прав в сфере государственного управления. Применение чаще всего рассматривается как специфическая форма реализации административно-правовых норм. Можно сказать, что применение находит отображение в практическом решении определенных вопросов путем принятия уполномоченными субъектами обязательных для исполнения индивидуальных юридически-властных решений в соответствии с требованиями материальных и процессуальных норм.

 

3. Под источником административного права следует понимать внешние формы установления и выражения административно-правовых норм — акты правотворчества государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, установленной законодательством, а также международные соглашения (договора) и международные правовые акты,. Источниками административного права являютсянормативно-правовые акты.

Нормы административного права не могут существовать без форм внешнего выражения нормативно-правовых актов, которые создают административное законодательство. Административное законодательство — система нормативно-правовых актов, которые содержат наиболее важные и общие административно-правовые нормы. Административному законодательству принадлежит особое место в правовой системе. Однако, данное законодательство необходимо привести в соответствие с Конституцией; часть — это НПА, которые были приняты в советский период; необходимо нормативное закрепление принципиально новых государственно-управленческих явлений (институт административно-правовых режимов, административной юстиции, публичной службы и т. п.); административно-правовые нормы содержатся в многочисленных НПА общегосударственного, ведомственного и местного характера, что усложняет их применение. Все это требует систематизации законодательства в данной сфере.

В процессе управления возникают организационные связи между участниками этих отношений, многие из которых нуждаются в правовом регулировании. Такое регулирование осуществляется с помощью административно-правовых норм. Материальным результатом реализации нормы административного права выступают административно-правовые отношения.

 

4. Административно-правовые отношения — это отношения в сфере публичного управления, участниками которых выступают носителями прав и обязанностей, урегулированных нормами административного права. Так, существует определение, согласно котором административно-правовые отношения — урегулированные нормами административного права общественные отношения, в которых участники (субъекты) взаимосвязаны и взаимодействуют путем осуществления субъективных прав и обязанностей, установленных и гарантированных соответствующими административно-правовыми нормами. Административно-правовые отношения это разновидность правовых отношений. В основном административно-правовые отношения характеризуются двумя наиболее важными чертами: с одной стороны — это формы социальных (общественных) отношений, поскольку в них обязательно участвуют люди или их объединения, а с другой — это формы организационных отношений, в процессе реализации которых решаются задачи управленческой (административно-правовой) деятельности. Они характеризуются признаками: особая сфера возникновения (сфера публичного управления); обязательной стороной является властный уполномоченный субъект, реализующий свою компетенцию; юридическое неравенство сторон; односторонний характер волеизъявления; особый объект (действия, поведение участников).

Составляющими элементами административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты, содержание, юридические факты. Участники административно-правовых отношений наделены конкретными правами и обязанностями и являются субъектами правоотношений. Исходя из положений действующего законодательства, к субъектам административно-правовых отношений можно отнести: государственные органы (органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры); структурные подразделения органов государства; должностных лиц государственных органов; администрации государственных предприятий и учреждений; объединения граждан, органы местного самоуправления; граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства.

Условием вступления названных субъектов в конкретные административно-правовые отношения является наличие у них административной правосубъектности, право- и дееспособности. Административная правосубъектность — способность лица иметь и реализовывать непосредственно или через своего представителя предоставленные ему нормами права субъективные права и обязанности. Административная правоспособность — это способность субъекта административных правоотношений иметь права и нести юридические обязанности, предусмотренные нормами административного права. Государственные органы, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, имеют конкретные властные полномочия, которые по своему характеру и объему зависят от компетенции данного органа. Административная правоспособность государственного органа (должностного лица) зависит от объема его компетенции. Кроме этого, административная правоспособность должностного лица определяется также ее должностными полномочиями, которые выражены в законе или других правовых актах. Административная правоспособность государственных органов, государственных и негосударственных организаций возникает, как правило, с момента издания акта об их учреждении, а прекращается с их ликвидацией или реорганизацией. Административная правоспособность граждан в сфере государственного управления возникает с момента рождения и прекращается с их смертью. Административная правоспособность является основой административной дееспособности. Административная дееспособность — это способность субъекта самостоятельно, волевыми, осознанными действиями (непосредственно или через представителя) реализовывать предоставленные ему права и исполнять возложенные на него обязанности в сфере административно-правового регулирования. Составляющей административной право- и дееспособности является административная деликтоспособность, т. е. способность субъекта нести за нарушения административно-правовых норм юридическую (как правило, административную) ответственность.

Содержание административных правоотношений – это совокупность прав и обязанностей участников административно-правовых отношений, от которых напрямую зависит поведение (деятельность) участников данных правоотношений, которая в свою очередь выступает объектом административно-правовых отношений.

Объект — это то, по поводу чего возникают правоотношения. Объектом административно-правовых отношений является поведение участников административно-правовых отношений (действия, воздержание от действий). Действия участников управленческих отношений могут осуществляться ради разнообразных правовых интересов. Это могут быть вещи, материальные ценности, продукты духовного творчества, личные нематериальные блага, а именно: здоровье, честь, достоинство и т. п.

Основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений являются юридические факты. По одной из классификаций они делятся на действия и события. Под действиями понимают факты, которые возникают по воле людей. Они могут быть как правомерными, так и неправомерными. Правомерные действия соответствуют требованиям административно-правовых норм. К правомерным действиям, которые порождают административно-правовые отношения, относятся акты управления — указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Кабинета министров и др. Для государственного управления наиболее характерными являются юридические акты, имеющие индивидуальный характер, поскольку они порождают конкретные административно-правовые отношения непосредственно (например, указом Президента гражданин назначен заместителем министра образования и науки, что непосредственно порождает административно-правовые отношения между лицом, назначенным на эту должность, и другими сотрудниками министерства). Административно-правовые отношения возникают также в связи с действиями отдельных граждан и должностных лиц, например, в случае обращения гражданина с жалобой на действия должностных лиц. Кроме этого, юридическим фактом, который приводит к возникновению административно-правовых отношений, может быть бездеятельность. Неправомерные действия — это правонарушения, проступки, которые влекут за собой применение мер принуждения. К неправомерным действиям относятся правонарушения, в том числе административные и дисциплинарные, за которые наступает ответственность, например, административная ответственность за уклонение от исполнения законных требований прокурора или неисполнение распоряжения государственного или другого органа о трудоустройстве. Совершение правонарушения влечет за собой возникновение определенного круга правоотношений, связанных с применением норм материального и процессуального административного права.

Административно-правовые отношения возникают не только в результате деятельности людей, но и в случае возникновения событий. События — это явления, не зависящие от воли людей, но приводящие к определенным правовым последствиям. Например, к событиям относятся стихийные бедствия.

Виды административно-правовых отношений:

в зависимости от элемента юридической нормы: регулятивные и охранительные;

по содержанию: материальные и процессуальные;

в зависимости от разделения прав и обязанностей между сторонами: односторонние и двусторонние;

по характеру связей между сторонами: вертикальные (отношения субординационного характера) и горизонтальные (между неподчиненными органами). Существуют и другие классификации административно-правовых отношений.

5. Характерные черты административного права в зарубежных странах: 1) административное право относится к отраслям публичного права, поскольку регулирует публичную деятельность; 2) административная деятельность как предмет правого регулирования обладает определенными сущностными характеристиками. Административная деятельность (администрирование, управление) предполагает выполнение специальных функций: программирования (выработки конкретных программ действий); организации (определения структур и кадров для выполнения поставленных задач); распорядительства (выдачи конкретных властных предписаний); координации (гармонизации всех действий и усилий); контроля (проверки соответствия результатов поставленным целям); 3) административное право регулирует прежде всего административную деятельность, а не структуры управления, отвечая на вопрос: как можно или следует делать; 4) для административного права само регулирование управленческих структур или административной деятельности не является самоцелью. Правовому регулированию подвергается административная деятельность вне административного учреждения. Не наделение администрации полномочиями, а ограничение административной деятельности нормами права и контроль за их соблюдением — вот главное предназначение этой отрасли.

Цели административного права различным образом определяются в каждом государстве, но как правило, они отличаются в странах континентальной и англосаксонской правовых семей. В англосаксонских странах (прежде всего США) основой целью административного права провозглашается защита интересов частных лиц от произвола со стороны администрации. Главное внимание уделяется процессуальным нормам, ответственности публичной администрации и судебному контролю за ее действиями. В континентальной правовой семье целями административного права провозглашают не только защиту индивида от неправомерных действий администрации, но также обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участия общества в процессе принятия административных решений.

Признав общепринятые в странах Северной Америки и Западной Европы цели, молодые государства заявили, что административное право должно, с одной стороны, способствовать стабилизации управления, а с другой — стимулироватьобщественное развитие. История развития административного права свидетельствует: наиболее эффективна эта отрасль в том случае, если ее главной задачей становится решение конфликтных ситуаций как внутри администрации, так и вовне — между администрацией и гражданами.

В странах континентальной правовой семьи предмет административного права определен четко. В него включаются все вопросы публичного управления: создание, структура, функции, организация деятельности административных органов и учреждений; административные акты; административные процедуры; публичная служба; контроль за административной деятельностью, в том числе организация административных судов и административное судопроизводство.

В странах англосаксонской системы предмет административного права понимается иначе. В Великобритании в административном праве изучаются деятельность исполнительной власти и контроль за ней, при этом главное внимание уделяется формам, методам и средствам судебного контроля за администрацией. Своеобразием отличается определение предмета административного права в США: все явления, структуры и процессы, которые можно объяснить с помощью теории разделения властей, относят к предмету конституционного права. В связи с этим предметом административного права признаются лишь административное нормотворчество, административная квазисудебная деятельность и контроль судов за административными учреждениями.

В странах континентальной правовой семьи, как правило, выделяются общая и особенная части административного права. Общая часть административного права охватывает нормы, принципы и правовые институты, распределяющиеся на все сферы и все правовые отношения административной деятельности. Особенная часть в таком случае рассматривается как совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью публичной администрации в отдельных сферах управления — административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной. К особенной части относятся обычно такие подотрасли административного права, как полицейское, строительное, дорожное, муниципальное (коммунальное), социальное право. В странах англосаксонской правовой семьи деление административного права на общую и особенную части не принято. Институты административного права группируются в подотрасли (например, право публичного здравоохранения, иммиграционного контроля, жилищное и образовательное право являются подотраслями административного права, хотя зачастую изучаются в самостоятельных университетских курсах).

Во всех странах административное право объединяет нормы как материального, так и процессуального права. В некоторых зарубежных государствах (Германия) в связи с этим выделяются материальное и процессуальное административное право — основные компоненты общей части этой правовой отрасли.

Источниками административного права в зарубежных странах являются: нормативные правовые акты, судебные прецеденты, судебная практика, а также правовые обычаи.