Южно-Уральский государственный университет, филиал в г.Миасс
Дисциплина: Экологические основы охраны природы и рационального природопользования (краткий курс)
ЛЕКЦИЯ 11
Тема: Структура и элементы системы управления охраной окружающей среды
(Структура системы управления природопользованием; нормирование качества окружающей среды и антропогенной нагрузки на неё; Контроль за состоянием окружающей среды; Планирование природоохранной деятельности; Система экологической сертификации продукции и услуг; система экологической стандартизации ISO14000; Экологическое лимитирование; Экологическая паспортизация предприятий; экологическая экспертиза; оценка воздействия на окружающую среду (ОВОс).
Структура системы управления природопользованием
Под управлением природопользованием, или экологическим менеджментом, понимают организацию и управление процессом охраны ОПС во всей ее совокупности. Эта система управления охватывает все аспекты деятельности, относящиеся к регулированиювоздействию на ОПС и обеспечению экологичных показателей хозяйственной деятельности (рис. 14.1). Система управления природопользованием включает составные элементы:
— контроль над состоянием ОПС и выявление проблем;
— законодательную базу;
— планирование природоохранной деятельности;
— управляющие факторы;
— экономические инструменты.
Экономический механизм охраны окружающей природной среды (ОПС) предусматривает:
— планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;
— установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов;
— лицензирование природопользовательской деятельности;
— установление нормативов платы и размеров соответствующих платежей;
— предоставление льгот при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий, а также других природоохранных мер;
— возмещение вреда;
— осуществление экологического страхования, экологической паспортизации, сертификации и экологического аудита.
Экономический инструментарий: налоги и платежи, штрафы, налоговые и кредитные льготы, а также выдача или продажа лицензий предприятиям на природопользование. Экономические механизмы управления ОПС включают в себя, кроме того: финансирование природоохранных мероприятий, аудит природопользователей, экологическую сертификацию, страхование риска и ответственности. На работу системы экологического менеджмента значительное влияние оказывают следующие факторы: проводимая государством внешняя и внутренняя политика в области охраны ОПС, технологические возможности на планируемый период времени, а также уровень профессиональной подготовки и информированности исполнителей экологических программ и населения.
нормирование качества окружающей среды и антропогенной нагрузки на неё
Качество окружающей природной среды – это соответствие её физических, химических, биологических и иных характеристик, показателей потребностям людей и технологическим требованиям.
для сравнительной оценки качества ОПС, для выяснения «здорова» ли она, научно разработаны соответствующие стандарты – экологические нормативы (ЭН). Они устанавливают предельно допустимые (ПД) пороги антропогенного воздействия на ОПС, превышение которых опасно для всего живого. Установление нормативов качества ОПС и продуктов питания основывается на концепции пороговости воздействия. Порог вредного воздействия – это минимальная доза вещества или минимальный уровень физического фактора, при воздействии которых в организме возникают изменения, выходящие за пределы физических и приспособительных реакций, или скрытая (временно компенсированная) патология.
Различают следующие экологические нормативы:
А) Санитарно-гигиенические:
– ПДК концентрации вредных веществ
– ПДУ уровни физических факторов (тепло, шум, свет, излучение, поля, пыль и мусор и т.п.)
– ВДК (временно допустимые концентрации) – полученные расчётным путём нормативы, рекомендованные для использования сроком 2-3 года.
– ОБУВ (ориентировочно безопасные уровни воздействия)
Б) Производственно-хозяйственные:
– ПДВ выброс вредных веществ
– ВСВ временно согласованный выброс
– ПДС сброс вредных веществ
– ВСС временно согласованный сброс
– ПДИ изъятие компонентов природной среды
– Норматив образования отходов
В) Комплексные:
– ПДАН антропогенная нагрузка на ОПС
– ПДТН техногенная нагрузка на ОПС
Контроль за состоянием окружающей среды
Экологический мониторинг — это комплекс выполняемых по научно обоснованным программам наблюдений, оценок, анализов, прогнозов и разрабатываемых на их основе вариантов управленческих решений, необходимых и достаточных для обеспечения управления состоянием ОПС и экологической безопасности. Включает в себя: а) мониторинг ОПС, б) мониторинг источников антропогенного воздействия, в) биологический мониторинг (рис. 14.2). Решает следующие задачи:
— организацию единой системы сбора и обработки данных наблюдений;
— информационное обеспечение органов власти и управления комплексной информацией о состоянии ОПС и проблемах охраны природы;
— оценку и прогноз состояния объектов ОПС;
— оценку рисков от загрязнения ОПС и разработка нормативов.
На территории стран СНГ функции, которые можно было бы в целом назвать экологическим мониторингом, выполняет ряд организаций. И только одна из них — Росгидромет — имеет мониторинг в качестве своей главной обязанности. Что же касается других организаций: местных и региональных экологических инспекций, подчиняющихся министерствам Природных ресурсов (федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства, недропользования; Росприроднадзор), Сельского хозяйства (Россельхознадзор), чрезвычайных ситуаций, Юстиции, Ростехнадзора; а также Роспотребнадзора и санитарно-эпидемиологических станций, находящихся в ведении министерства здравоохранения и социальных ресурсов – то для них мониторинг является дополнительной функцией, которую они выполняют в процессе контроля рационального использования ресурсов или других своих нормативных функций. В целом эти организации — пользователи собственной экологической информацией, которую они передают в вышестоящие ведомства.
Различают мониторинг:
| По классу анализируемых показателей | Физический | По объектам | Климатический | По «объёму» | Глобальный | По сущности | Фоновый | По «уровню» | Санитарно-токсикол. |
| Химический | Воздушный | Региональный | Импактный | Экологический | |||||
| Биологический | Водный | Локальный | Биосферный | ||||||
| Медицинский | Почвенный | ||||||||
| Биотический | |||||||||
| Литосферный | |||||||||
| Ландшафтный |
Мониторинг
 |  |
система натурных наблюдений каналы связи автоматизированная информационная система
 |  |  |  | ||||
| Экспедиционные наблюдения (передвижные) | Стационарные наблюдения (наземные и морские) | Комплексные фоновые наблюдения (в биосферных заповедниках) | Дистанционные наблюдения (космо- и аэросъёмка | Информационно-поисковая система (АИПС) | Автоматизированная система обработки данных (АСОД) | Система комплексной интерпретации данных (АСКИ) | Прогнозно-диагностическая система (АПДС) | Система управления (АСУ) (рекомендации) | Система экспериментального моделирования (АСЭМ) |
Рис. 11.3. Функциональная структура экологического мониторинга (по Степановских, 2003)
Главная проблема состоит в том, чтобы свести воедино обзоры состояния ОПС, получаемые из различных источников, поскольку зачастую имеет место несовместимость и различие в качестве данных, получаемых из отдельных отраслевых сетей. Для решения задачи стандартизации информации о состоянии ОПС Правительство России предложило создать Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ).
Рис. 11.4. Единая государственная система экологического мониторинга
(по Коробкину, Передельскому, 2007)
Рис. 11.5. Структура и функции ЕГСЭМ
(из кн. «Природопользование, 2000»)
Помимо государственных природоохранных служб наблюдения — экологического мониторинга, выявлением экологических проблем занимаются научные и общественные организации, борющиеся за чистоту ОПС. Доступ общественных организаций к информации о состоянии экосистемы, объемах и содержании загрязнений закреплен законодательно.
Кроме того, в систему экологического контроля входят государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль. Под государственным экологическим контролем понимают один из видов государственной административной деятельности, призванной обеспечить соблюдение экологического законодательства и выполнение природоохранных мероприятий. Контроль осуществляют законодательные и исполнительные органы, а также специально уполномоченные органы государства. Должностные лица органов государственного экологического контроля (государственные инспекторы) имеют широкие полномочия. В частности, согласно Закону РФ «Об охране окружающей среды» (2002) они имеют право:
— принимать решения об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности экологически вредных объектов;
— налагать административный штраф;
— предъявлять иски о возмещении вреда привлечении виновных к уголовной ответственности;
— выдавать разрешения на природопользование, устанавливать нормативы выбросов, сбросов вредных веществ, назначать государственную экологическую экспертизу.
Для оценки риска от загрязнения ОПС для здоровья населения используется фактическая база данных о концентрациях вредных веществ в зонах обитания, и изучаются по клиническим показаниям их воздействия на здоровье отдельных людей или всего населения в целом. На основании проведенной оценки предпринимают ряд мер для уменьшения или полного исключения риска для здоровья населения и сохранности природных и материальных ценностей. Управление риском начинается с нормирования концентрации вредных веществ в воздухе, воде и почве в зоне проживания людей.
Рис. 11.6. Схема оценки риска и управления риском (по Т.М.Тихомировой, 2000)
В последние десятилетия методология оценки риска быстро развивалась. Проведение детальных и точных оценок факторов риска и опасностей наталкивается на серьезнейшие трудности научной неопределенности. Эти неопределенности объясняются или усугубляются рядом факторов:
— недостаточность или отсутствие данных (например, большой объем новых химических веществ и химикатов, поступающих на рынок, делает невозможным всеобъемлющее их тестирование);
— ошибочные источники данных (зачастую основная информация о факторах риска и опасностях, связанных с той или иной методикой или технологией, поступает от тех, кто заинтересован в их применении и распространении, поэтому она, как правило «занижена»);
— сложность взаимодействия людей и среды обитания (чрезмерное количество возможных причин, которые могут вызвать то или иное следствие, чрезмерное количество параметров, которые необходимо проверить или обследовать для выявления той или иной причины);
— появление новых технологий, например генной инженерии, для применения оценок к которым не накоплен достаточный опыт или массив данных;
— разрыв причинно-следственных связей в пространстве и во времени;
— синергетические, дополняющие (комплиментарные) и кумулятивные последствия и эффекты (например, неспособность учитывать попавшие в организм на предшествовавших этапах времени и задержанные в нем радиоактивные или иные токсичные вещества);
— неспрогнозированные или невыявленные источники опасности;
— меняющаяся чувствительность и восприимчивость населения.
Те или иные степени неопределенности присущи любой оценке риска. Поэтому, учитывая потребности общества, взятого в целом, необходимо применять принцип предосторожности на всех стадиях, предшествующих попаданию или появлению загрязнителей ОПС. Т.е. учитывали бы не только возможность или вероятность ошибочности той или иной гипотезы, но и характер и масштаб возможных последствий, если гипотеза ошибочна; а также возможность необратимых или длительных, затяжных последствий (как в случае стойких органических загрязнителей), которая требует иного подхода, чем в ситуациях, когда речь идет о недлительных, преходящих последствиях.
Научное сообщество несет особую ответственность за обеспечение оптимальных оценок риска и опасностей и выявления уровней неопределенности, присущих этим оценкам. Необходимо, чтобы принятие решений, касающихся риска, основывалось в максимально возможной степени на чисто научных мнениях, не зависящих от коммерческого или политического давления.
Важно привлекать к участию в процессе принятия результирующих решений тех, кто, как раз, может подвергнуться или подвергается риску, используя, например, консенсусные конференции, консультативные комитеты.
Результаты исследований, проводящихся при оценке риска в целях получения соответствующих разрешений и лицензий, должны быть достоянием широких кругов общественности и всецело доступны им через средства массовой информации и Интернет.
Планирование природоохранной деятельности
В национальных экологических программах обычно подробно описывается экологическая обстановка и экологические проблемы страны, устанавливаются амбициозные (и часто нереальные) цели, предлагаются неконкретные методы и технические меры исправления ситуации. Реализация этих программ слабая. Имеющихся у природоохранных ведомств ресурсов недостаточно для достижения поставленных целей, а другие министерства и ведомства не спешат выделять из своих бюджетов ресурсы на инвестиции в охрану окружающей среды.
Необходимы не отдельные природоохранные мероприятия, направленные на сокращение выбросов, стоков и отходов, а комплексная реконструкция производства, которая позволила бы кроме того минимизировать расход природных ресурсов и одновременно уменьшить и другую сопутствующую нагрузку на окружающую среду. Должны учитываться и требования к защите окружающей среды, сформулированные в международных конвенциях, протоколах, резолюциях и других документах, описывающих нормы межгосударственного экологического права.
Местные экологические программы по-прежнему являются перечнем мероприятий, заимствованных из проектов ПДВ, ПдС и лимитов на размещение отходов. Они не стали частью плана развития предприятия, региона и страны в целом. Нет в местных программах и мероприятий по выполнению международных соглашений. Однако главной проблемой местных экологических программ является не их ограниченность, а отсутствие движения по их реализации.
То, что экологические программы остаются пока на бумаге, объясняется сложным экономическим положением в странах СНГ и недопоступлением экологических платежей в бюджет. Отсутствие средств на проведение природоохранных мероприятий — главный довод, который приводят руководители различных уровней для оправдания экологической бездеятельности.
Система экологической сертификации продукции и услуг
Любая продукция или процесс оказания какой-либо услуги в обязательном порядке должна иметь экологический сертификат.
Экологическая сертификация соответствия — это подтверждение третьей стороной соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям, установленным в законодательных и нормативных документах. Система экологической сертификации располагает собственными правилами процедуры и управления, оговоренными в Законе Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг».
Объект ами обязательной сертификации по экологическим требованиям являются:
— объекты природной среды,
— предприятия и производства, в том числе опытно-эксперименталь-ные;
— товарная продукция, использование которой может нанести вред окружающей среде;
— отходы производства и потребления, обращение с ними;
— технологические процессы;
— услуги по обеспечению экологической безопасности и предупреждению вреда природе,
— системы управления охраной окружающей среды.
Правовые основы обязательной и добровольной сертификации, права, обязанности и ответственности ее участников, правила процедуры и управления закреплены в Законе Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг». Основные положения системы экологической сертификации утверждены приказом Госкомэкологии России от 23 января 1995г №18.
Система экологической стандартизации ISO14000
Стандартизация объектов охраны окружающей среды — это разработка и внедрение в практику научно-обоснованных, единых, обязательных для выполнения всеми объектами природопользования технических требований и норм (стандартов), регламентирующих человеческую деятельность по отношению к окружающей среде.
В соответствии с Законом Российской Федерации «О стандартизации» ежегодно органами, занимающимися стандартизацией, составляется программа по разработке новых и пересмотру действующих стандартов (ГОСТ) в области:
Ø охраны качества окружающей природной среды,
Ø деятельности предприятий, организаций, учреждений и поведения граждан,
Ø соответствующей терминологии
Ø нормативно-правовых актов, регулирующих охрану природы.
Рис. 11.7. Система экологических стандартов
(по кн. «Основы природопользования»)
– научно обоснованные предельно допустимые нормы состояния окружающей среды, превышение которых создает угрозу для человечества и окружающей среды;
предельно допустимые выбросы, сбросы, нагрузкиЖ
– определённые требования к технологиям;
– требования к качеству готовой продукции;
– административные воздействия на виновников загрязнения ОПС;
– документ, подтверждающий соответствие продукции и оказываемых услуг требованиям экологической безопасности;
