Розділ 1. Суть державного боргу,його види, структура та механізм формування. Державний борг є складовою фінансової системи, що залежить від усієї системи і в той же час здійснює суттєвий вплив на її функціонування

Державний борг є складовою фінансової системи, що залежить від усієї системи і в той же час здійснює суттєвий вплив на її функціонування. З одного боку, залучення ресурсів на кредитній основі служить збалансуванню державних фінансів, а з іншого боку, утворений внаслідок цього державний борг створює значне навантаження на фінансову систему, і, зокрема, на державний бюджет. Окрім цього, він має ряд непрямих наслідків для економіки: як позитивних (економічне зростання, поява нових джерел фінансових ресурсів, стабілізація фінансової системи тощо), так і негативних (скорочення приватних інвестицій, зменшення сальдо торгового балансу, інфляція, тягар боргу та ін.).

Згідно з Бюджетним кодексом України державний борг – це загальна сума заборгованості держави, яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань, включаючи боргові зобов'язання держави, що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов'язань, що виникають на підставі законодавства чи договору [1]. В економічній літературі відсутні єдині підходи до трактування поняття державного боргу, так наприклад у підручнику «Фінанси» О.Р. Романенко наведене наступне визначення: «Державний борг – це сума заборгованості держави перед зовнішніми і внутрішніми кредиторами» (див. рисунок 1.1 у додатках до розділу 1).

Економічна сутність державного боргу проявляється через властиві йому

функції. У науковій літературі виділяються фіскальна та регулятивна функції державного боргу. Фіскальна функція являє собою залучення державою необхідних коштів на фінансування державних витрат. Регулятивна – коригування обсягу грошової маси через механізм купівлі-продажу державних цінних паперів центральним банком країни. Деякі науковці додають до вищезазначених функцій ще валютно-фінансову та перерозподільну.

Валютно-фінансова функція полягає у поповненні міжнародних валютних резервів завдяки зовнішнім позикам. Перерозподільна функція – перерозподілі капіталу між приватним і державним сектором та перерозподілі капіталу між секторами фінансового ринку.(див. рисунок 1.2 у додатках до розділу 1)

За своєю суттю загальне поняття боргу асоціюється з декількома органічно пов’язаними складовими, такими як боржник, кредитор, обсяг зобов’язання,дата виникнення, дата погашення, витрати стосовно використання коштів, отриманих у борг, гарантії (забезпечення). При оцінці державного боргу вихідні положення

аналогічні. Економісти, фінансисти, юристи – теоретики й практики подавали в різні часи своє бачення і розуміння категорії державного боргу, його суті, змісту, форми, правової бази, механізмів управління ним. Окрему низку концептуальних протистоянь у науковому середовищі щодо державного боргу формують позиціонування його як тягаря для економіки країни, тотожність індивідуальному боргу та поділ на внутрішню і зовнішню складові (див. табл. 1.2.у додатках до розділу 1).

Англійська класична політекономія розглядала державний борг як тягар, що

накладається на майбутнє покоління, підриває його накопичення. Ця теза міцно закріпилася серед економістів, які займаються проблемою державних фінансів і фінансової політики.

Прихильники позиції, що заперечує твердження щодо тягаря державного боргу,яка була панівною до Другої світової війни й нині підтримується деякими впливовими економістами, вважають, що витрати поточного використання ресурсів, залучених шляхом державних позик, не можуть бути перенесені на майбутні покоління, і тому державний борг – не тягар для них. Їх позиція базується на таких основних аргументах:

- ресурси, які одержує держава, завжди оплачуються її кредиторами у формі зменшення кількості товарів для приватного споживання, яке не може бути оплачене наступними поколіннями.

- зобов’язання для майбутніх платників податків стосовно відсотків і основної суми боргу, до яких призводить внутрішнє запозичення, не є тягарем для суспільства в цілому, оскільки ці платежі тільки перенесення доходів між майбутніми членами суспільства. Утрати платників податків компенсуються вигодою одержувачів платежів.

Але погляди на державний борг як на явище, що не є тягарем для економіки, були різко розкритиковані після Другої світової війни, зокрема, такими економістами, як Дж. Б’юкенен, Е. Меаде, Р. Масгрейв, Ф. Модігліані. Їх мотивація, у цілому, зводиться до такого:

- тягар державних видатків, що фінансуються податками, переноситься на населення, оскільки примусово вилучаються ресурси в теперішніх платників податків. Але видатки, що фінансуються запозиченням – чи то зовнішнім, чи то внутрішнім,як правило, не стають тягарем для поточного покоління, оскільки ресурси надаються заощаджувачами в обмін на державні облігації або інші активи. Для кредиторів змінюється лише форма утримання їх заощаджень;

- тягар покладається на майбутні покоління, які вимушені платити податки для

обслуговування боргу. Ці податки – не просте перенесення доходу, а тягар для всього суспільства.

У нижче поданій таблиці згруповано концептуальні відмінності підходів до формування державного боргу за визначеними ознаками (табл. 1).

Табл. 1.

Основні концептуальні відмінності щодо суті формування державного боргу

Ознака стосовно формування державного боргу	Перша концепція	Друга концепція
Державний борг – тягар для економіки країни.	Державний борг – тягар для економіки країни.	Державний борг – не тягар для економіки країни.
Державний борг тотожний приватному,індивідуальному боргу.	Державний борг є тотожним до приватного, індивідуального боргу.	Державний борг не є тотожним до приватного, індивідуального боргу.
Поділ і змістові відмінності внутрішньої і зовнішньої складових державного боргу.	Немає ніякої відмінності, оскільки обидві негативно впливають на національне багатство.	Є досить суттєва відмінність.

Таким чином, однозначного підходу до оцінки існування та нагромадження державного боргу протягом усієї історії розвитку економічної думки не існувало. Найбільшими «крайнощами» характеризуються думки класичної та кейнсіанської шкіл економічної теорії.

Проте доцільно погодитися з тим, що сприйняття державного боргу як суто позитивного чи негативного явища є помилкою, оскільки така категорія як «державний борг» може мати неоднозначний вплив на розвиток економіки у різних умовах. З одного боку, це залучення додаткових фінансових ресурсів для задоволення суспільних потреб в умовах дефіциту та стимулювання економіки, а з іншого – борговий тягар та необхідність обслуговування боргу, що відволікає бюджетні ресурси. Сьогодні забезпечення оптимальності співвідношення цих двох альтернатив полягає у побудові раціональної системи управління державним боргом.

Державний борг можна класифікувати за певними ознаками. Класифікація боргу дає змогу систематизувати інформацію про всі боргові зобов’язання держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади міста. Відповідно бюджетної класифікації України державний борг, як і фінансування бюджету, класифікується за типом кредитора й типом боргового зобов’язання (див. рисунок 1.3 у додатках до розділу 1).

Класифікація боргу за типом кредитора залежить від типу утримувача або власника боргового зобов’язання - внутрішнього чи зовнішнього. Відповідно розрізняють внутрішній і зовнішній борг. Внутрішній борг складається із заборгованості за позиками, одержаними із сектору державного управління, заборгованості органам грошово-кредитного регулювання та іншим банківським установам, заборгованості іншим фінансовим установам, нефінансовому приватному сектору й домашнім господарствам. Зовнішній борг складається з видів боргових зобов’язань, аналогічних зовнішнім джерелам покриття дефіциту бюджету.

Класифікація боргу за типом боргового зобов’язання розрізняє заборгованість за довгостроковими, середньостроковими, короткостроковими зобов’язаннями та векселями (на термін, не менший від одного року) та іншими внутрішніми й зовнішніми зобов’язаннями у структурі непогашеного внутрішнього й зовнішнього боргу.

Державний борг можна класифікувати й за іншими критеріями. Наприклад, за формою залучення коштів державний борг поділяється на державні запозичення та гарантії. Державні запозичення - залучення державою в особі Кабінету Міністрів України, який діє через Міністерство фінансів України, грошових коштів, іншого майна та майнових прав, яке передбачає прийняття зобов’язань щодо грошових коштів на умовах строковості, платності й повернення. Розрізняють державне внутрішнє запозичення, що здійснюється шляхом укладання угод із резидентами України про позику й випуск державних цінних паперів, що розміщуються на внутрішньому ринку; та державне зовнішнє запозичення, яке здійснюється шляхом укладання з нерезидентами України угод про позику й випуск державних цінних паперів, що розміщуються на зовнішньому ринку.

Державне запозичення може здійснюватися лише для цілей:

- фінансування дефіциту державного бюджету;

- підтримки платіжного балансу та поповнення валютних резервів;

- інших цілей, встановлених законом у кожному окремому випадку.

Державна гарантія - зобов’язання держави в особі Кабінету Міністрів України, що діє через Міністерство фінансів України, повністю або частково виконати платежі на користь кредитора в разі невиконання позичальником, іншим ніж Україна, зобов’язань щодо повернення грошових коштів на умовах строковості та платності.

Формою надання державної гарантії є державна порука. Основними способами реалізації державних гарантій і запозичень можуть бути:

- випуск (емісія) державних цінних паперів;

- укладення угод про позику та гарантійних угод;

- інші способи, передбачені законодавством України.

При наданні державних гарантій виникає потенційний державний борг, котрий стає реальним за умови відшкодування кредитору суми зобов’язань позичальника, за якими держава була гарантом.

За валютою залучення державний борг поділяється на борг у національній валюті та борг у іноземній валюті. Внутрішній борг переважно формується в національній валюті. Для залучення коштів емітуються цінні папери, які розміщуються на внутрішньому фондовому ринку. Державний борг у іноземній валюті виникає в результаті здійснення безпосереднього запозичення коштів в урядів іноземних держав, міжнародних фінансово-кредитних організацій, іноземних банків, а також розміщення державних боргових зобов’язань на міжнародних ринках капіталів.

Залежно від терміну залучення коштів розрізняють короткостроковий борг (із терміном погашення до 1 року), середньостроковий (від 1 до 5 років), довгостроковий (5 років і більше).

Державний борг можна поділити також на:

- капітальний, що включає всю сукупність боргових зобов’язань держави на певну дату;

- поточний, який складається із платежів за зобов’язаннями, котрі позичальник повинен погасити у звітному періоді.

Використання державою у своїй фінансовій практиці залучених коштів на кредитній основі зумовлює формування державного боргу і необхідності чіткої системи управління ним. Формування боргу впливає на фінансову безпеку держави та визначає її боргову безпеку.

Основними причинами виникнення і зростання державного боргу в Україні є дефіцит державного бюджету та постійний дефіцит платіжного балансу країни. Для фінансування дефіциту державного бюджету України залучаються кошти міжнародних фінансових організацій.

Формування державного боргу має як об'єктивні, так і суб'єктивні аспекти.

Серед об'єктивних причин слід назвати такі: несприятливий інвестиційний клімат; трансформаційний спад виробництва; зауваження на цій основі податкової бази; наявність від'ємного сальдо торговельного балансу; переваження застарілої технологічної бази зі значним ступенем морального і фізичного зносу основного капіталу; уповільнені темпи виробничого відтворення.

Суб'єктивні ж пов'язані із ситуативними прорахунками в тактиці впровадження реформ та фактичної відсутності стратегії розвитку фінансового ринку. А також — зі спробами «пожежного» вирішення поточних проблем.

Формування державного боргу в Україні відбувалося у кілька етапів. Зокрема, перший етап приблизно з 1991 р. до першої половини 1994 р. Характерною особливістю зазначеного періоду було безсистемне утворення та нагромадження боргу шляхом залучення прямих кредитів НБУ, надання урядових гарантій за іноземними кредитами українським підприємствам, врегулювання боргових взаємовідносин з Російською Федерацією.

На другому етапі (друга половина 1994 р. — перша половина 1998 р.) поряд з проводженням боргової політики попередніх років почалося активне залучення ресурсів міжнародних фінансових організацій та зовнішніх комерційних позик.

Третій етап формування державного боргу, що тривав з другої половини 1998 р. до 2000 р., позначився загостренням проблем у сфері управління державним боргом. Необхідність виконання Україною своїх боргових зобов'язань,особливо пікові їх виплати в окремі періоди у поєднанні зі світовою фінансовою кризою, дуже ускладнили ситуацію.

Четвертий етап формування державного боргу охоплює період з 2001 р. до

цього часу.

Детальніше про сучасний стан державного боргу піде мова у 2 розділі.