Льготы по системе социального обеспечения

(Лекция – 2 часа)

Вопросы:

1. Понятие социальных льгот и их характеристика (классификация)

2. Виды социальных льгот и круг лиц, которым они предоставляются

1. Понятие социальных льгот и их классификация. Льгота в русском языке понимается как синоним привилегии, то есть как особое исключительное право отдельного лица либо группы лиц по сравнению с другими. Социальная льгота— это дополнительное материальное благо либо иное преимущество гражданам, признаваемым государством нуждающимися в особой социальной защите. Основаниями для повышенной социальной защиты могут быть — соответствующий возраст, болезнь, нетрудоспособность, инвалидность, многодетность, сиротство и другие жизненные обстоятельства, вызывающие необходимость особого внимания, повышенной заботы о данном человеке по сравнению с другими гражданами. Социальная льгота — правовое понятие, ее содержание закреплено в правовой норме, порождающей определенные права и обязанности.

Есть льготы и другого характера, например для судей, депутатов Федерального Собрания, граждан, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел и т.д. Льготы для таких граждан назвать социальными вряд ли можно: они не нуждаются в социальной защите. Эти льготы, следовательно, не по системе социального обеспечения, а по роду деятельности, служебному положению, т.е. служебные льготы.

На первый взгляд кажется, что система социальных льгот в нашей стране свидетельствует о повышенном внимании общества, властных структур, их устанавливающих, к тем гражданам, которые в силу ряда объективных причин нуждаются в особой заботе. Однако это не совсем так. Эта система у нас практически восполняет, правда, далеко не в полной мере, крайне низкий реальный уровень материального обеспечения в денежной форме, т.е. пенсий и различных социальных пособий (на детей, в частности). Предоставить право на бесплатный проезд на городском транспорте пенсионерам, например, гораздо дешевле, чем повысить пенсию до уровня, позволяющего всем пенсионерам оплачивать такой проезд за счет пенсии: ездят на транспорте не все пенсионеры, да и не так уж часто. В недалеком прошлом льготы по оплате проезда предоставлялись, например, не по признаку бедности, а в связи с физическими затруднениями при оплате (право на бесплатный проезд имели лишь инвалиды с тяжелыми дефектами конечностей или их ампутацией, слепые).

Идея о замене системы льгот системой денежных компенсаций, давно привлекавшая внимание всего общества в целом и законодателя в частности, в 2004 г. реализовалась в Федеральном законе от 22 августа 2004 г., который внес соответствующие изменения во все законы, регулирующие общественные отношения по социальному обеспечению граждан. Суть нововведения заключается в том, что соответствующие «натуральные» льготы, традиционно предоставляемые определенным категориям граждан, нуждающихся в особой социальной поддержке и заботе со стороны общества, заменены ежемесячной денежной выплатой. Резко негативное отношение населения к данному решению законодателя на стадии принятия указанного закона привело к тому, что в конечном итоге закон предусмотрел возможность альтернативного выбора, который получатели соответствующих льгот должны делать, начиная с 1 января 2006 г. Суть данной проблемы заключается в том, что размер введенной ежемесячной денежной выплаты ничего общего не имеет с реальной стоимостью тех социальных льгот (услуг), вместо которых она введена. Последствия такой «монетизации» льгот вполне очевидны: тот, кто остановит свой выбор на наборе социальных услуг вместо денежной выплаты, получит больший объем социальной помощи, чем те, кому будет выплачиваться ЕДВ.

Решение вопроса о монетизации льгот, предоставляемых Героям СССР, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, при принятии Федерального закона от 22 августа 2004 г. было отложено в связи с резким протестом депутатов Государственной Думы, которые лоббировали интересы указанных категорий граждан. Главный аргумент такого протеста был связан с отсутствием точной оценки стоимости льгот, заменяемых денежными выплатами, и очевидной неадекватностью их размеров реальной стоимости льгот. В настоящее время, спустя почти год после принятия этого закона, законодатель принимает особый закон, который предусматривает право Героев и полных кавалеров ордена Славы трех степеней свободного выбора либо сохранения за ними прежних льгот, либо замены их денежной компенсацией. При этом размер такой компенсации в несколько раз выше размера ЕДВ, установленного для участников и инвалидов войны, и составляет 25 тыс. руб. ежемесячно. Чего не сделаешь ради торжества принципа: никаких льгот, а денежная компенсация, которая неизбежно при нынешнем режиме будет хуже «натуральных льгот». Героев мало, здесь можно и 25 тысяч дать в месяц, зато ободрать всех других.

Система социальных льгот по-прежнему рассматривается нами как самостоятельный вид социального обеспечения, поскольку Закон о монетизации не носит абсолютного характера. Во-первых, он сохраняет право граждан, для которых введена вместо льгот ежемесячная денежная выплата, как и прежде, пользоваться соответствующей льготой «в натуральном виде». Во-вторых, закон не предусматривает замену всех льгот, установленных действующим законодательством для данной категории граждан, ежемесячной денежной выплатой. В-третьих, для других категорий граждан, пользующихся теми или иными льготами, замена их денежной компенсацией вообще не введена.

Анализ контингента граждан, для которых установлены социальные льготы, позволяет выделить два основания для введения льгот. Первое — низкие доходы, как правило, у большинства таких граждан. К ним относятся практически все категории пенсионеров, многодетные семьи, семьи, где воспитываются инвалиды с детства, и некоторые другие граждане. Второе — особые заслуги. Это Герои Советского Союза, России, полные кавалеры ордена Славы, Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы. Объем льгот, устанавливаемых по второму основанию, определяется с учетом заслуг.

Особая группа граждан, которым предоставляются различные льготы, — это те, кто пострадал в результате радиационных или техногенных катастроф, например вследствие катастрофы на ЧАЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, либо занят на определенных работах (например, на работах с химическим оружием).

Социальные льготы отличаются от социального обслуживания тем, что их предоставление обычно не связано с деятельностью специальных, особо созданных социальных служб (различных социальных учреждений и организаций); они предоставляются обычными службами — коммунальными, торговыми и иными организациями и органами. Однако этот критерий разграничения условен. Кроме того, для осуществления права на социальные льготы часто не требуется решение обязанной стороны.

Надо отметить, что в законодательной практике четких критериев отграничения социальных льгот от социального обслуживания практически не наблюдается, в связи с чем законодатель нередко один и тот же вид социального обеспечения в одном случае относит к социальному обслуживанию, а в другом — к льготе. Так, например, Закон «О ветеранах» к числу льгот относит обеспечение участников Великой Отечественной войны протезами и протезно-ортопедическими изделиями, внеочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, на обслуживание отделениями социальной помощи на дому и другие виды социальных услуг. Федеральный закон от 22 августа 2004 г., предусмотревший замену льгот денежной выплатой, по существу квалифицирует как льготу лекарственную помощь и санаторно-курортное лечение. В то же время в федеральных законах «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» названные виды социальных услуг отнесены не к льготам, а к социальному обслуживанию. Предусмотренные действующим законодательством льготы, предоставляемые по системе социального обеспечения, различаются по своему содержанию, целевому назначению, по кругу субъектов, которым они предоставляются. Одни из них предоставляются достаточно широкому кругу лиц, другие — лишь отдельным категориям граждан. Все это объясняет весьма условный характер критериев их классификации, о чем уже говорилось.

При всем многообразии льгот они могут быть классифицированы по нескольким критериям, в частности, по такому признаку, как их материальный или нематериальный характер. К материальным льготам относятся те, которые гарантируют их получателю определенное материальное благо, выраженное как в денежной, так и в «натуральной» форме. Прежде всего, это предоставление гражданину права на приобретение той или иной социальной услуги не за полную плату, а со скидкой, либо получение ее бесплатно. В последнем случае льготы по существу отождествляются с социальным обслуживанием.

К льготам нематериального характера можно отнести те, которые устанавливают для гражданина особый, исключительный порядок получения какой-либо услуги (услуг), тем самым гарантируя ему определенные преимущества перед другими получателями такой же услуги. Какого-либо материального содержания эти льготы не имеют и теряют свое значение всякий раз, как только та или иная услуга становится общедоступной для всех, кому она адресована. К сожалению, в нашей стране дефицит многих видов социальных услуг носит хронический характер (например, предоставление места в учреждении социального обслуживания, помещение ребенка в дошкольное детское учреждение, предоставление санаторно-курортного лечения и т.д.), в связи с чем актуальность льгот нематериального характера пока еще не снижается.

Классификация льгот может быть проведена и по такому критерию как круг субъектов, которым они предоставлены. К кругу лиц, имеющих право на социальные льготы относятся:

1) участники Великой Отечественной войны (их девять групп);

2) граждане, работавшие на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, оперативных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог; члены экипажей судов транспортного флота, интернированные в начале войны в портах других государств;

3) граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; 4) граждане, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированной территории СССР, и лица, награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в годы Великой Отечественной войны.

Это также ветераны боевых действий (их 6 групп), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда. Для каждой категории ветеранов, а зачастую и отдельных их групп (например, среди ветеранов Великой Отечественной войны выделены четыре группы), установлен «свой» набор прав и льгот. При этом наиболее полный набор льгот имеют ветераны — непосредственные участники Великой Отечественной войны и иных войн, особенно инвалиды войны (для них установлено 29 различных льгот), менее широкий набор льгот для иных ветеранов, в частности для ветеранов труда.

Большинство социальных льгот носит материальный характер. Есть, как отмечалось, и нематериальные социальные льготы.

Наиболее значимы для граждан, доходы которых сравнительно невелики (это практически все категории ветеранов, пенсионеров и инвалидов, многодетные семьи, семьи с детьми-инвалидами), льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и топлива, а также по проезду Рассмотрим их более подробно и определим контингент тех граждан, которым они предоставляются.

По содержанию того материального блага либо преимущества, которое предоставляется субъекту, льготы классифицируются на определенные виды.

Неразрывное единство двух последних критериев классификации льгот позволяет наиболее полно и системно раскрыть содержание правоотношений, возникающих в связи с предоставлением гражданам социальных льгот, как части предмета права социального обеспечения.

2. Виды социальных льгот и круг лиц, которым они предоставляются. Обеспечение жильем лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Данная льгота в соответствии с Федеральным законом № 122 от 22 августа 2004 г., внесшим соответствующие изменения в законы «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предоставляется: инвалидам войны; участникам Великой Отечественной войны; ветеранам боевых действий; военнослужащим, проходившим военную службу в воинских частях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев либо награжденных орденами и медалями СССР за службу в указанный период; лицам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; инвалидам из числа лиц, работавших в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, на строительстве военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, в случае выселения их из занимаемых служебных помещений; членам семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий.

Право на данную льготу имеют также инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий.

Все перечисленные категории граждан, вставших на учет до 1 января 2005 г., обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета, которые перечисляются субъектам РФ в виде субвенций. Те, кто нуждается в улучшении жилищных условий, но встал на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством РФ.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имевшие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил РФ, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, также обеспечиваются жилой площадью органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди и не ниже установленных социальных норм.

Льготы по оплате жилья. Они заключаются в снижении оплаты или полном освобождении от оплаты. Обычно это 50-процентная скидка в оплате занимаемой общей площади жилых помещений (в пределах социальной нормы), в том числе членами семьи, совместно проживающими с гражданином, которому предоставляется эта льгота (в коммунальных квартирах такая скидка предоставляется в оплате занимаемой жилой площади). Льготы по оплате жилья в таком порядке имеют граждане, проживающие в домах государственного и муниципального жилищных фондов, а также в приватизированных жилых помещениях. Подобная льгота предоставляется всем категориям ветеранов, в том числе ветеранам труда; всем категориям инвалидов; семьям, имеющим детей-инвалидов; жертвам политических репрессий; нетрудоспособным членам семьи погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий на территории других государств; состоявшим на иждивении погибшего и получающим пенсию по случаю смерти кормильца (или имеющим право на получение такой пенсии).

Герои Советского Союза, Герои России, полные кавалеры ордена Славы, Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы и совместно проживающие с ними члены семьи полностью освобождены от оплаты жилья, независимо от его размера.

Льготы по оплате коммунальных услуг также заключаются в снижении оплаты за такие услуги либо в полном освобождении от их оплаты. К коммунальным услугам относится, как правило, водоснабжение, в том числе горячее, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия (отопление) — в пределах нормативов потребления коммунальных услуг, абонентная плата за телефон, радио, коллективную антенну. Иногда этот перечень более узкий, например для многодетных семей (указано только пользование отоплением, канализацией, газом и электроэнергией). Размер скидки обычно 50%, а в некоторых случаях — не ниже 30% (для многодетных семей).

Эти льготы предоставляются тем же категориям граждан, которые имеют льготы по оплате жилья, а также многодетным семьям.

Герои Советского Союза, Герои России, полные кавалеры ордена Славы, Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы и совместно проживающие с ними члены их семьи полностью освобождены от оплаты коммунальных услуг.

Льготы по обеспечению топливом. Они заключаются в оплате необходимого для отопления жилья топлива, приобретаемого в пределах соответствующих норм, и транспортных услуг для доставки этого топлива. Эти льготы состоят в снижении оплаты или полном освобождении от оплаты за топливо и его доставку. Скидка — обычно 50% (не менее 30% — многодетным семьям).

Некоторым категориям граждан предоставляется льгота лишь по оплате топлива (без льгот по его доставке) — многодетным семьям, инвалидам. Данная льгота предоставляется практически тем же категориям граждан, которые имеют льготы по оплате коммунальных услуг. Распространяется она на граждан, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления.

Герои и полные кавалеры указанных выше орденов и совместно проживающие с ними члены семьи обеспечиваются топливом (включая его доставку) бесплатно.

Обеспечение набором социальных услуг. Федеральный закон от 22 августа 2004 г., предусматривающий замену «натуральных» социальных льгот ежемесячной денежной выплатой (ЕДВ), объединил несколько видов социальных услуг, предоставляемых бесплатно определенной категории граждан, в одну льготу, носящую комплексный характер. Для ее обозначения законодатель ввел новое понятие, неизвестное ранее праву социального обеспечения, — набор социальных услуг.

В Федеральном законе «О государственной социальной помощи» в новой редакции предусмотрены категории граждан, которым на федеральном уровне гарантируется право на бесплатное получение набора социальных услуг. Прежде всего, это все те лица, которые пользуются мерами социальной поддержки в соответствии с Законом «О ветеранах» (кроме ветеранов труда и ветеранов государственной службы), а также инвалиды и дети-инвалиды.

Военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья, заболевания, полученных в результате выполнения задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, распространяются права и льготы, установленные для инвалидов Великой Отечественной войны, а на членов семей в случае их гибели при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов—льготы, гарантии и компенсации, действующие в отношении семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне.

Для инвалидов — бывших несовершеннолетних узников фашистских лагерей установлены такие же льготы, как и для инвалидов войны, а для других таких узников — как для участников войны.

Право на предоставление набора социальных услуг имеют также лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и другие, приравненные к ним категории граждан.

Меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В частности, им, как и гражданам из числа репрессированных по политическим мотивам и впоследствии реабилитированным, может быть предоставлено право на получение набора социальных услуг (в полном объеме либо частично).

В состав набора социальных услуг включаются следующие социальные услуги:

1) дополнительная бесплатная медицинская помощь;

2) обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача;

3) предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение;

4) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Первые три услуги предоставляются в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании.

При предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение гражданам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III степени, а также детям-инвалидам на тех же условиях предоставляется вторая путевка на санаторно-курортное лечение и на бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте и на междугородном транспорте к месту лечения и обратно для сопровождающего их лица.

Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания. Данная льгота предоставляется следующим категориям: 1) гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, — если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают; 2) гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами; 3) пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; 4) несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Льготы по проезду на транспорте зависят от вида транспорта. Проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (автобус, троллейбус, трамвай, метрополитен), кроме такси, бесплатный в любом городе независимо от места жительства для всех категорий ветеранов и инвалидов; родителей, опекунов и попечителей детей-инвалидов, ухаживающих за ними; членов многодетных семей; граждан, пострадавших от политических репрессий; нетрудоспособных родителей и супругов погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств; Героев СССР, Героев Российской Федерации, Героев Социалистического Труда, полных кавалеров ордена Славы и ордена Трудовой Славы.

Практически правом бесплатного проезда на городском транспорте пользуются во многих регионах все пенсионеры, в том числе и не из числа ветеранов. Льготы по проезду предоставлены им соответствующими решениями, принятыми субъектами РФ. Для этих же категорий граждан повсеместно введен так же бесплатный проезд в сельской местности на автомобильном транспорте общего пользования пригородного и междугородного сообщения.

Проезд на железнодорожном транспорте пригородного сообщения. Право на бесплатный проезд на данном виде транспорта предоставлено Героям СССР, Героям Российской Федерации, полным кавалерам орденов Славы и Трудовой Славы; лицам из числа пострадавших от политических репрессий; гражданам, имеющим право на набор социальных услуг.

Проезд на железнодорожном, воздушном, водном или автомобильном междугородном транспорте. Бесплатный проезд к месту лечения и обратно предоставляется инвалидам, детям-инвалидам и другим категориям граждан, которые могут пользоваться набором социальных услуг. Герои и полные кавалеры ордена Славы имеют право один раз в год пользоваться бесплатным проездом в двухместном купе спальных вагонов скорых и пассажирских поездов, на водном транспорте в каютах I класса (на местах I категории) экспрессных и пассажирских линий.

Освобождение от уплаты государственной пошлины. Герои СССР, Герои Российской Федерации, полные кавалеры орденов Славы, инвалиды и участники Великой Отечественной войны освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, мировыми судьями, в Конституционном Суде; при обращении в органы и к должностным лицам, совершающим нотариальные действия, и в органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Льготы нематериального характера могут быть самыми различными и предоставляться одной либо нескольким категориям граждан. Так, например, Законом «О ветеранах» предусмотрено право на внеочередную установку телефона, на сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым лицо было прикреплено в период работы до выхода на пенсию; на внеочередной прием в дом-интернат для престарелых и инвалидов, в центр социального обслуживания, на обслуживание отделениями социальной помощи на дому; прием вне конкурса в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования; обучение по месту работы на курсах переподготовки и повышения квалификации за счет средств работодателя и некоторые другие льготы.