Поняття нормативно-правового акта і його відмінність від інших правових актів.

Нормативно-правовий акт – офіційний акт-волевиявлення (рішення) уповноважених суб'єктів права, що встановлює (змінює, скасовує) правові норми з метою регулювання суспільних відносин. Або інакше: акт правотворчості, який містить юридичні норми. Отже, нормативно-правовий акт становить рішення пра-вотворчого органу, спрямоване на встановлення, зміну або скасування дії норм права.

Нормативно-правовий акт виконує дві рівнозначні функції: функцію юридичного джерела права і функцію форми права, тобто виступає як спосіб існування і вираження норм права.

Ознаки нормативно-правового акта:

1) приймається або санкціонується уповноваженими органами держави (правотворчими органами) або народом (через референдум);

2) завжди містить нові норми права або змінює (скасовує) чинні, чітко формулює зміст юридичних прав і обов'язків;

3) приймається з дотриманням певної процедури;

4) має форму письмового акта-документа і точно визначені реквізити:

а) вид акта (закон, указ, постанова);

б) найменування органу, який ухвалив акт (парламент, президент, уряд, місцевий орган влади);

в) заголовок (деякі акти, наприклад, розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються без заголовка);

г) дата ухвалення акта;

д) номер акта;

е) дані про посадову особу, яка підписала акт;

5) публікується в офіційних спеціальних виданнях з обов'язковою відповідністю автентичності тексту офіційного зразка (в Україні закони публікуються у „Відомостях Верховної Ради України”, газетах „Голос України” та „Юридичний вісник України”; постанови Кабінету Міністрів – у збірниках постанов уряду України та газеті „Урядовий кур'єр”; закони і підзаконні акти – у часописі „Офіційний вісник України”).

Структура нормативно-правового акта залежить від його специфіки і виду, припускає поділ нормативного матеріалу на підрозділи.

Основні структурні елементи нормативно-правового акта:

1. Преамбула – вступна частина, безстатейне (таке, що не містить норм права) загальне введення, у якому дається обгрунтування закону, визначаються цілі, завдання й іноді формулюються вихідні світоглядні положення. Зараз преамбули в законах зустрічаються рідко.

2. Пункти, статті – містять вихідні одиниці нормативно-правового акта – нормативні розпорядження. Через нормативне розпорядження стаття співвідноситься з нормами права. Статті можуть поділятися на частини, а пункти – на абзаци і підпункти. І статтю, і частини, із яких вона складається, прийнято позначати скорочено початковими буквами: статтю — „ст.”, а частини (абзаци) статей – „ч.”. Статті в законах нумеруються, нерідко нумеруються і частини (абзаци) статей, тоді вони, як правило, звуться пунктами.

3. Глави – є у великих за обсягом нормативно-правових актах.

4. Розділи – об'єднують глави у великих за обсягом нормативно-правових актах. Можлива й інша ситуація, коли статті, пункти об'єднуються в розділи, а розділи – у глави.

5. Частини – найбільші підрозділи закону, містяться, як правило, у кодексах. Так, Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс поділяються на дві частини: Загальну і Особливу.

Розташування норм права в статтях нормативно-правового акта:

1) зазвичай правова норма міститься в одній статті, чим полегшується її ухвалення;

2) у ряді випадків для вираження складної норми права потрібні декілька статей;

3) іноді в одній статті містяться декілька норм права.

Відмінність між нормативним актом та іншими правовими актами (зокрема, актом тлумачення норм права і актом застосування норм права):

По-перше, нормативно-правовий акт містить у собі правові норми, встановлює нові права і обов'язки, яких раніше не було, або змінює (скасовує) їх. Інші юридичні акти не встановлюють нових норм права. Акт тлумачення норм права, наприклад, лише пояснює чинні норм.

По-друге, нормативно-правовий акт містить норми права загального характеру, тоді як індивідуальний акт (акт застосування норм права) має індивідуальну спрямованість. Він стосується конкретної особи або вирішення конкретної юридичної справи (наприклад, пошкодження насаджень заборонене – адресовано до всіх, а Указ Президента призначити „такого-то” головою обласної адміністрації – це правовий, а не нормативно-правовий акт, тому що норм права в ньому немає, тобто немає прав і обов'язків, відтак, – це акт застосування норм права).

§ 3. Види нормативно-правових актів.

Види нормативно-правових актів за юридичною чинністю:

- закони;

- підзаконні нормативні акти.

Юридична чинність нормативно-правового акта визначається Конституцією і Законом про нормативні акти. Юридична чинність нормативно-правового акта – це його специфічна властивість мати точно позначене місце в ієрархії інших правових актів і залежати за формальною обов'язковістю від того, який орган видав акт, тобто хто є суб'єктом нормотворчості.

Види нормативно-правових актів за сферою дії:

- загальні;

- спеціальні;

- локальні.

Види нормативно-правових актів за характером волевиявлення:

- акти встановлення норм права;

- акти заміни норм права;

- акти скасування норм права.

Види нормативно-правових актів за галузями законодавства:

- цивільні;

- кримінальні;

- адміністративні;

- кримінально-процесуальні;

- адміністративно-процесуальні та ін.

Основні нормативно-правові акти за галузями законодавства іменуються галузевими кодексами (Цивільний кодекс, Кримінальний кодекс, Адміністративний кодекс, Кримінально-процесуальний кодекс, Адміністративно-процесуальний кодекс та ін.).

Види правових актів за суб'єктами нормотворчості в Україні:

- Верховна Рада України – закони і постанови;

- Верховна Рада Автономної Республіки Крим – постанови (з питань, що носять нормативно-правовий характер), рішення (з питань організаційно-розпорядчого характеру);

- Президент України – укази (нормативні та ненормативні), розпорядження;

- Кабінет Міністрів України – постанови і розпорядження;

- керівники міністерств і відомств – нормативні накази, інструкції, розпорядження, положення, вказівки міністра;

- Рада Міністрів Автономної Республіки Крим – постанови, рішення і розпорядження',

- голови місцевих (обласних і районних) державних адміністрацій – розпорядження;

- місцеві ради народних депутатів, їх виконавчі комітети – рішення і нормативні постанови; керівники 'їхніх управлінь і відділень – нормативні накази;

- адміністрація державних підприємств, установ, організацій –нормативні накази, статути, положення та інструкції.

 

§ 4. Поняття і ознаки закону.

Серед нормативно-правових актів провідне місце посідають закони.

Закон – нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної влади (або громадянського суспільства), який регулює найважливіші питання суспільного життя, установлює права і обов'язки громадян, має вищу юридичну чинність і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури.

Характеристика закону як правового документа вищої юридичної чинності означає таке:

- закон є незаперечним, тобто ніякий інший орган, крім законодавчого, не може його скасувати або змінити;

- усі інші нормативні акти (державних органів, громадських організацій, комерційних корпорацій) перебувають „під” законом, є підзаконними. Вони грунтуються на законах і не суперечать їм.

Ознаки закону:

1. Акт точно визначених, вищих за статусом суб'єктів влади в державі, як правило, вищого представницького органу країни (в Україні – Верховна Рада) або громадянського суспільства (безпосередньо народу) (референдум);

2. Акт, що може бути лише нормативним за змістом (на відміну від акта застосування норм права і акта тлумачення норм права);

3. Завжди письмовий акт-документ, який закріплює норми права, що вводяться, або їх зміни, містить первинні, засадничі норми права, яких раніше в правовій системі не було, до того ж – норми з ключових, основних питань життя, встановлює права і обов'язки громадян;

4. Акт, що ухвалений у суворій відповідності з конституцією і раніше ухваленими законами і не потребує додаткового затвердження;

5. Акт, що може бути замінений, як правило, лише законом і перевірений на відповідність конституції лише Конституційним Судом;

6. Акт, що має вищу юридичну чинність, тобто акт найвищого юридичного „рангу”; всі інші акти повинні відповідати закону, ні в чому йому не суперечити;

7. Акт, ухвалений із дотриманням особливої законодавчої процедури, яка зветься законодавчим процесом.

§ 5. Законодавчий процес.

Законодавчий процес – це процедура ухвалення закону, яка складається з певних стадій – самостійних, логічно завершених етапів і організаційно-технічних дій.

Відразу ж застережимо, що законодавчий процес як юридичне поняття слід відмежовувати від законотворчості як загально-соціального явища. Законодавчий процес, як і будь-який юридичний процес, має два значення:

1) порядок діяльності, спрямованої на створення закону;

2) сама ця діяльність.

Законотворчість – ширше поняття: воно не вичерпується власне створенням законів, а охоплює і діяльність, пов'язану зі створенням закону, і оцінку його ефективності, і можливе подальше коригування (зміна, доповнення).

Формування юридичного мотиву (державної волі) про необхідність регулювання правовими нормами певної групи, роду або виду суспільних відносин у результаті аналізу фактичного стану політики, економіки, соціальної сфери – це стадія, скоріше, законотворчості, ніж законодавчого процесу. Органи, організації, особи, що займаються виявленням потреби в законодавчому врегулюванні, не завжди можуть бути учасниками правовідносин, які складають юридичний процес. Та й законодавчий процес проходить у формах, які суворо встановлені законами або парламентськими регламентами, тоді як потреба в тій чи іншій законотворчості встановлюється у різні способи, використовувані в юридичній, політичній, соціологічній та інших науках.

Законодавчий процес має низку стадій:

І. Передпроектна стадія.

1. Законодавча ініціатива – внесення проекту закону в офіційному порядку до законодавчого органу певними органами й особами. Це власне стадія законодавчого процесу. Відповідно до Конституції України, право законодавчої ініціативи в парламенті належить Президенту, народним депутатам, Кабінету Міністрів, Національному банку. Президент має право вносити законопроект позачергово.

Проекти законів вносяться разом із супровідною запискою, яка має містити обгрунтування необхідності їх розробки або ухвалення.

II. Проектна стадія.

2. Ухвалення рішення про підготовку законопроекту, включення відповідної пропозиції до плану законопроекти их робіт.

3. Доручення розробити законопроект уряду або постійним комітетам у Верховній Раді; створення для цих цілей комісій, робочих груп у складі депутатів, представників зацікавлених громадських організацій, вчених-юристів та ін. Початкова розробка проекту провадиться фахівцями за конкурсом, дорученням або договором.

4. Розробка законопроекту і його попередня експертиза із залученням зацікавлених організацій, дороблення і редагування проекту.

5. Внесення законопроекту до парламенту, ухвалення його до розгляду, обговорення законопроекту і його узгодження: розгляд поправок; виявлення думок зацікавлених осіб про проект і одержання їх пропозицій щодо вдосконалення, доробки проекту; ухвалення в порядку першого, другого, третього читання; розгляд альтернативних проектів. У необхідних випадках – винесення проекту: а) на обговорення широкого кола кваліфікованих спеціалістів шляхом проведення парламентських слухань, конференцій, «круглих столів» та ін.; б) на всенародне обговорення.

III. Стадія ухвалення законопроекту.

6. Ухвалення законопроекту в результаті голосування (в Україні звичайні закони ухвалюються простою більшістю голосів, конституційні – 2/3 від конституційного складу Верховної Ради) і підготування відповідної постанови законодавчого органу про вступ закону в силу. Тексти законів, ухвалені Верховної Радою, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президентові України.

IV. Засвідчувальна стадія.

7. Санкціонування (підписання) закону главою держави (президентом) в установлені конституцією строки (в Україні – 15 днів).

V. Інформаційна стадія.

8. Промульгація закону – це не лише підписання його главою держави, а й видання спеціального акта, який містить, зокрема, розпорядження про офіційне опублікування закону. Промульгація закону здійснюється зазвичай актом глави держави – указом, наказом та іншими подібними документами, текст якого в офіційних виданнях передує тексту закону, що промульговується. В Україні – це підписання закону Президентом, підготовка постанови Верховної Ради про порядок введення в дію даного закону і офіційне його опублікування. Текст постанови Верховної Ради в офіційних виданнях передує тексту закону, що промульговується.

9. Включення закону до Єдиного державного реєстру нормативних актів, де вказується наданий йому реєстраційний код.

10. Опублікування закону – друк його тексту з усіма реквізитами в офіційних друкарських виданнях (в Україні – „Відомості Верховної Ради України”, „Офіційний вісник України”, газети „Голос України”, „Юридичний вісник України”).

Можливий додатковий етап на другій стадії після ухвалення законопроекту парламентом і передачі його главі держави на підпис.

У багатьох країнах (США, Індія, Україна та ін.) існує право „відкладеного вето” президента.

В Україні, зокрема, Президент може скористатися своїм правом відкладеного вето і повернути закон із своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді для повторного розгляду. Саме вето об'єктивно може ставати стадією законотворчого процесу, яка має позапарламентський характер. Проте вето переборюється у парламенті.

Якщо під час повторного розгляду закон ухвалюється не менше ніж 2/3 голосів установленого Конституцією складу Верховної Ради, Президент зобов'язаний підписати його й представити до офіційного опублікування протягом 10 днів.

На всіх стадіях законодавчої діяльності необхідним є вивчення і використання громадської думки, врахування рівня правосвідомості громадян.

Для докладного вивчення законодавчої процедури в Україні необхідно звернутися до Регламенту Верховної Ради України – нормативного акта, що містить систему правил, які визначають процедуру діяльності українського парламенту.

 

Види законів.

З метою ефективного використання виникаючої безлічі законів, що виникають, необхідно однозначне розуміння їх видів, загальних і специфічних ознак, співвідношення між собою. Є два офіційні засоби встановлення класифікації законів:

1. Конституційний, коли в конституціях закріплюється перелік основних нормативно-правових актів. Наприклад, у Конституції Австрії є розділ II „Законодавча влада федерації”, у Конституції ФРН – розділ VII „Законодавство федерації”, у Конституції Російської Федерації – низка статей (15, 76, 90, 105, 108, 115 та ін.), У Конституції України – частини статей і статті (85, 91, 92, 106, п. 4 розділ XV та ін.).

2. Видання спеціального закону про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик, зазначенням способів забезпечення з метою правильного співвідношення між собою. Наприклад, в Італії діють „Загальні положення про Закон” (1942 р.), у яких перелічено джерела права: закон, регламент, корпоративна норма, норма-звичай, а також встановлено межі регулювання кожним актом. У Болгарії діє Закон „Про нормативні акти” (1973 p.). Цікаво, що в Росії раніше федерального був ухвалений закон про нормативно-правові акти в Якутії (Саха). В Україні підготовлено проекти законів „Про нормативно-правові акти”, а також „Про закони і законодавчу діяльність”, які регулюватимуть процес організації законопроектних робіт, визначатимуть порядок підготовки, експертизи, узгодження, ухвалення, тлумачення і дії нормативно-правових актів.

За значенням і місцем у системі законодавства закони можна поділити наступним чином:

- конституції;

- конституційні закони”

- звичайні (поточні) закони;

- забезпечуючі (оперативні) закони.

1. Конституції – основні закони, які регламентують основи суспільного, політичного, економічного життя суспільства, права і свободи громадян.

Вони бувають двох видів:

- кодифіковані – становлять єдиний писаний основний закон (Конституція України, Конституція РФ, Конституція США та ін.). їх ще називають моноконституційними актами. Правда, Конституцію Франції 1958 p., яка є кодифікованою, не можна назвати моноконституційним актом, оскільки до Основного закону 1958 р. рішенням Конституційної ради прирівняні такі акти, як Декларація прав людини і громадянина 1789 р. і преамбула Конституції 1946 p.;

- некодифіковані – складаються з групи законів (Велика Британія, Швеція, Канада), предметом регулювання яких є особливий рід суспільних відносин, віднесений до конституційного права – основи суспільного і державного ладу, права і свободи громадян та ін. У Канаді — це конституційні акти 1867-1987 pp.: Конституційний акт 1982 p.; Хартія про права і Білль про права, ухвалені у ряді провінцій; Акт про Верховний суд, Антидискри-мінаційний акт та ін. Основний конституційний документ Канади говорить: „Ми хочемо мати конституцію, у принципі схожу на конституцію Великої Британії”. А у Великої Британії немає єдиної писаної конституції, а є група конституційних законів (статутів) – Акт про парламент 1911 р., Акт про міністрів Корони 1937 р., Акт про місцеве врядування 1972 р. та ін,, які діють разом із судовими прецедентами і конституційними звичаями, іменованими конституційними угодами. Тому англійську конституцію називають конституцією змішаного типу.

2. Конституційні закони:

- закони, на які посилається конституція або необхідність ухвалення яких прямо передбачена чинною конституцією. Як правило, ці закони конкретизують окремі положення конституції або містять посилання на конституцію (виборча система, організація і проведення референдуму, організація і діяльність парламенту, президента, конституційного суду і т. ін.);

- закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної конституції (див., наприклад, розділ XIII Конституції України).

Закон, яким вносяться зміни до конституції, відрізняється від закону, ухвалення якого передбачено чинною конституцією, і тим, що він після затвердження (ухвалення) набуває вищої юридичної чинності і стає складовою частиною конституції.

На жаль, у Конституції України чітко не зазначений блок суспільних відносин, який регулюється конституційним законом. З аналізу Конституції України можна дійти висновку, що конституційним законом слід регулювати ухвалення великого Державного Герба і Державного Гімну України, опис державних символів (ст. 20), внесення змін до Конституції (ст. 155), рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111) і низку інших.

У Конституції Росії чітко визначений блок федеральних конституційних законів. До них віднесені закони, що регламентують надзвичайний стан (ст. 56), зміну статусу суб'єкта Федерації (ст. 66), опис і порядок використання Державного прапора, герба і гімну Росії (ст. 70), референдум (ст. 87), введення на території Російської Федерації або в окремих її місцевостях надзвичайного стану (ст. 88), порядок діяльності уряду Російської Федерації (ст. 114), встановлення судової системи Росії (ст. 118) та ін. (усього 15).

Конституційний закон відрізняється від інших законів такими ознаками:

а) юридичною чинністю;

б) предметом регулювання – особлива сфера;

в) порядком ухвалення – особлива процедура.

Як правило, конституційний закон ухвалюється кваліфікованою більшістю голосів (в Україні – 2/3, у Росії – 3/4).

3. Звичайні закони – регламентують певні і обмежені сфери суспільного життя відповідно до конституції. Це значна за кількістю і рухлива група законів, які приймаються простою більшістю голосів. Звичайні закони вельми різноманітні за змістом.

Найтиповішими за обсягом регулювання є такі види звичайних законів:

а) загальні закони — закони, що регламентують певну сферу суспільних відносин і поширюються на всіх.

Загальні закони можуть бути:

- кодифіковані (наприклад, Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс та ін.);

- поточні (наприклад, Закон про вибори);

б) спеціальні закони – закони, що регламентують обмежену (спеціальну) сферу суспільних відносин і поширюються на частину населення (наприклад, закони про пенсії, про освіту, про міліцію та ін.).

4. Забезпечуючі (оперативні) закони – нормативно-правові акти, якими вводяться в дію окремі закони, ратифікуються міжнародні договори та ін. їх призначення полягає не у виданні нових норм, а в оперативному підтвердженні, підтриманні системи норм, що містяться в інших окремих законах і міжнародних договорах, які регулюють найважливіші відносини і потребують негайного ухвалення. Це закони, що містять норми про норми. Наприклад, Закон України від 17 грудня 1997 р. „Про ратифікацію Конвенції 1990 року про відмивання, пошук, арешт і конфіскацію прибутків, отриманих злочинним шляхом”. До цієї групи законів можна віднести закони про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик.

Забезпечуючі (оперативні) закони не можуть існувати поза іншими законами, тобто тими, що ними вводяться в дію, і міжнародними договорами, що потребують ратифікації.

Види законів за строком дії:

1) постійні – закони, що діють без обмеження строку;

2) тимчасові – закони, що діють з обмеженням строку (наприклад, закони „Про оподатковування”, „Про бюджет на 2001 рік”);

3) надзвичайні (як різновид тимчасових законів) – ухвалюються у певних, передбачених конституцією, ситуаціях і діють на період надзвичайного стану (наприклад, проголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної небезпеки, оголошення війни), їх особливість полягає в тому, що вони припиняють дію інших законів. Так, введення воєнного стану припиняє дію Кодексу законів про працю.

Види законів за суб'єктами законотворчості:

- ухвалені громадянським суспільством (народом) у результаті референдуму;

- ухвалені законодавчим органом держави. Види законів за межами дії:

- закони України;

- закони Автономної Республіки Крим.

Види законів за структурною формою:

- кодифіковані;

- некодифіковані.

До останніх примикають Зібрання законодавства, Зводи законів, які є актами такого виду систематизації законодавства, як консолідація.

Види законів за галузевою ознакою:

- конституційно-правові;

- цивільно-правові;

- адміністративно-правові тощо.

Є ще й міжгалузеві (комплексні) – про охорону здоров'я, освіту та ін.

Види законів за сферами суспільного життя:

- закони в галузі регулювання економіки;

- закони в галузі регулювання політики;

- закони в галузі регулювання соціальної сфери;

- закони в галузі регулювання військової сфери та ін.

Серед основних напрямків розвитку законодавства України можна виділити такі:

- розроблення нових законів, необхідність яких випливає з Конституції України;

- приведення поточних законів у відповідність до Основного Закону;

- адаптація поточних законів до норм європейського і міжнародного права.