Правовое положение государственных органов, регламентирующих деятельность субъектов естественных монополий. Методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

Статья 5 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О естественных монополиях" устанавливает основы правового статуса органов, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий.

Отметим, что государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий и контроля за применением указанных цен (тарифов). Контроль состоит в обеспечении соблюдения естественными монополиями в своей деятельности действующего законодательства.

Система федеральных органов исполнительной власти формируется Президентом РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" существует три вида федеральных органов исполнительной власти: министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Некоторые из них напрямую подчиняются Президенту РФ, а другие находятся в подчинении Правительства РФ.

В ч. 1 указанной статьи установлено, что для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (органы регулирования естественных монополий) в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, особо подчеркивается, что органы регулирования естественных монополий являются федеральными органами исполнительной власти, которые, в свою очередь, могут иметь территориальные подразделения в субъектах РФ.

Федеральные органы исполнительной власти действуют на основании положений, утвержденных Правительством РФ. Именно в них прописаны в том числе и полномочия по регулированию и контролю за деятельностью субъектов естественных монополий.

Одним из основных органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью естественных монополий, в настоящее время является Федеральная антимонопольная служба РФ. Положение о Федеральной антимонопольной службе РФ утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331.

Федеральной антимонопольной службе даны широкие полномочия по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе и в сфере естественных монополий. Так, прежде всего, органы Федеральной антимонопольной службы осуществляют контроль за соблюдением организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законодательства о естественных монополиях.

Кроме контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях органы федеральной антимонопольной службы осуществляют контроль за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Субъекты естественных монополий обязаны оказывать услуги потребителям на равных, недискриминационных условиях. Контроль за соблюдением данных требований по обеспечению доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанию услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях, а также требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий также осуществляют антимонопольные органы.

В рамках осуществления полномочий по контролю за деятельностью естественных монополий антимонопольные органы вправе выдавать предписания, обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных законодательством о естественных монополиях, а также издавать индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции Службы вопросам, в том числе приказы, определения, постановления, в случаях, предусмотренных законодательством о естественных монополиях.

Ценовое регулирование услуг, оказываемых субъектами естественных монополий, осуществляется также Федеральной антимонопольной службой РФ (ранее – Федеральной службой по тарифам России). Кроме регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий, отнесенных к ее ведению, Федеральная антимонопольная служба РФ ведет реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль с целью определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов). Кроме того, Федеральная антимонопольная служба РФ вправе применять меры ответственности за нарушение законодательства РФ о естественных монополиях и об электроэнергетике, а также осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов).

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О естественных монополиях" органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Так, Федеральная антимонопольная служба имеет свои территориальные органы в каждом субъекте РФ, созданные на основании распоряжения руководителя Федеральной антимонопольной службы. В настоящее время функционируют 85 территориальных управления Федеральной антимонопольной службы в регионах. Положения о территориальных органах утверждаются приказами ФАС России. Территориальные управления осуществляют функции антимонопольных органов на местах на территории субъекта РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов также принимают участие в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий.

Органы регулирования субъектов РФ участвуют в государственном регулировании и контроле деятельности субъектов естественных монополий в следующих сферах:

- железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении;

- услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

- услуги по передаче электрической энергии;

- услуги по передаче тепловой энергии;

- транспортировка газа по газораспределительным сетям.

В порядке осуществления функций по государственному регулированию деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования субъектов РФ представляют в федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий предложения для введения или прекращения государственного регулирования в отношении конкретного субъекта естественной монополии.

На основе анализа представленных предложений федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий принимает решение о введении или прекращении государственного регулирования и о включении организации в реестр субъектов естественных монополий или об исключении ее из реестра.

Органы регулирования субъектов РФ в недельный срок со дня принятия решения об установлении тарифов для субъекта естественной монополии представляют заверенную копию этого решения в федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий. В случае необходимости федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий вправе запросить материалы, на основании которых принято решение органа регулирования.
В случае если при проведении анализа представленных органом регулирования субъекта РФ материалов выявлено нарушение законодательства РФ о естественных монополиях, федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий вправе направить органам регулирования субъектов РФ обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответствующих законодательству РФ о естественных монополиях, и (или) о прекращении нарушений указанного законодательства.

В пункте первом статьи 6 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О естественных монополиях" перечислены методы государственного регулирования деятельности естественных монополий. Как видим, государство подходит к регулированию деятельности субъектов естественных монополий разносторонне, используя несколько методов воздействия на общественные отношения.

Одним из первых методов регулирования назван метод ценового регулирования, который осуществляется посредством установления цен (тарифов) или их предельного уровня. При отсутствии конкуренции на рынке деятельности естественных монополий этот метод является обязательным, призванным гарантировать защиту интересов потребителей от монопольного повышения цен. Цены и тарифы на услуги всех субъектов естественных монополий подлежат государственному регулированию.

Соотношение понятий "тариф" и "цена" на первый взгляд может показаться идентичным, однако это не так. Цена - это итоговая величина, выраженная в рублях, которую оплачивает потребитель за услуги. Тариф же устанавливается за единицу поставляемого ресурса и помноженный на количество потребленного образует цену услуги или товара.
Формирование тарифа производится исходя из расходов, которые несут субъекты естественных монополий, а также исходя из необходимости финансирования развития этих организаций. При этом орган регулирования естественной монополии принимает решение о применении методов регулирования, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, применительно к конкретному субъекту естественной монополии на основе анализа его деятельности.
Органы регулирования должны устанавливать экономически обоснованные тарифы на товары (услуги) субъектов естественных монополий.

Так, например, дело по заявлению о признании недействующим решения представительного органа в части установления для заявителя тарифов было направлено на новое рассмотрение, поскольку, делая вывод об экономической обоснованности оспариваемых тарифов, суд не исследовал довод заявителя о том, что оспариваемые тарифы не обеспечивают возмещение понесенных затрат и влекут возникновение убытков. Подробнее см. Постановление ФАС Уральского округа от 16 августа 2007 г. N Ф09-6584/07-С5 по делу N А60-4567/2007.

Установленные федеральным органом исполнительной власти тарифы являются обязательными для пользователей услугами субъектов естественных монополий независимо от их организационно-правовой формы.

Необходимо обратить внимание также на то, что как при заключении договора с организацией, осуществляющей монопольный вид деятельности, так и при расчетах за оказанные услуги может быть применен только тариф, установленный нормативным правовым актом компетентного органа регулирования, и никакой иной. Это касается всех видов деятельности субъектов естественной монополии, но мы остановимся на примерах в сфере энергетики. Данная величина (имеется в виду установленный государством тариф) не может быть изменена ни в сторону увеличения, ни в сторону уменьшения. Несоблюдение данного правила может привести к печальным последствиям. Ответственность за нарушение установленного порядка ценообразования наступает в соответствии со ст. 14.6 КоАП РФ.

Также отметим, что государство осуществляет государственное регулирование цен и тарифов на все услуги субъектов естественных монополий, указанных в ст. 4 Закона. Для каждого вида услуг установлен свой порядок ценообразования.

Метод, предусмотренный абзацем третьим вышеуказанной статьи, применяется реже, чем предыдущий. Суть указанного метода заключается в том, чтобы определить потребителей (физических или юридических лиц, приобретающих товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии), подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установить минимальный уровень их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии.

В качестве примера действующего нормативного правового акта, устанавливающего необходимость устойчивого снабжения товарами (работами, услугами) естественных монополистов, можно привести Постановление Правительства РФ от 29 мая 2002 г. N 364 "Об обеспечении устойчивого газо- и энергоснабжения финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства". В отношении данных предприятий установлено правило о недопущении прекращения или ограничения подачи газа ниже доведенных заказчиком до своих подведомственных организаций лимитов бюджетных обязательств. Также обязательным условием, включаемым в договор газоснабжения для данной категории потребителей, является обязанность поставщика не производить ограничение поставок газа потребителю в пределах установленных ему лимитов бюджетных обязательств в случае несвоевременного поступления платежей на его счета.

Во втором пункте статьи закреплена норма о праве доступа к системе российских магистральных трубопроводов и терминалов при вывозе нефти за пределы таможенной территории РФ определенных организаций. Это:

- организации, осуществляющие добычу нефти и зарегистрированные в установленном порядке;

- организации, являющиеся основными обществами по отношению к организациям, осуществляющим добычу нефти, пропорционально объемам добытой нефти, сданной в систему магистральных газопроводов с учетом стопроцентной пропускной способности магистральных трубопроводов (исходя из технических возможностей).

Поясним, что под таможенной территорией РФ в соответствии со ст. 2 Таможенного кодекса РФ понимается территория РФ, а также находящиеся в исключительной экономической зоне РФ и на континентальном шельфе РФ искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством РФ. Пределы таможенной территории РФ являются таможенной границей. Таможенная граница в целом совпадает с Государственной границей РФ, за исключением находящихся в исключительной экономической зоне РФ и на континентальном шельфе РФ, но за пределами государственной границы искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством РФ и особых экономических зон, являющиеся частью таможенной территории РФ. Товары, находящиеся на территории особых экономических зон, считаются находящимися вне таможенной территории РФ для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера.

Последняя часть ст. 6 посвящена вопросу об определении перечня товаров (работ и услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством. Такие перечни, а также основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля утверждает Правительство РФ. Таким образом, государственному регулированию подлежат цены (тарифы) только на те услуги, оказываемые субъектами естественных монополий, которые входят в утвержденный Правительством РФ перечень.

Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" утвержден Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ осуществляют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. В данный Перечень включены погрузочно-разгрузочные работы в портах, портовые сборы, сборы за проход по внутренним водным путям с судов, плавающих под иностранными флагами.

Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" утверждены также:

- Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ осуществляют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти;

- Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ;

- Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

Кроме того, по каждому виду деятельности субъектов естественных монополий существует свой нормативный правовой акт. Например, Перечни регулируемых услуг в транспортных терминалах, аэропортах и портах определены Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293 "О государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию внутренних водных путей". Перечень регулируемых государством услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов определен Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 980 "О государственном регулировании тарифов на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов". В этих же документах определен порядок государственного регулирования цен и тарифов на данные виды услуг естественных монополий. Перечень услуг естественных монополий в области связи определен Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2005 г. N 637 "О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи".

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

1. "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 31.01.2016);

2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016),

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 02.03.2016)

4. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О защите конкуренции" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016),

5. Федеральный закон от 05.10.2015 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

6. Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О естественных монополиях"

7. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"

8. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 (ред. от 25.12.2015) "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016)

9. Постановление Правительства РФ от 29.05.2002 N 364 "Об обеспечении устойчивого газо- и энергоснабжения финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства"

10. Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 (ред. от 04.09.2015) "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)"

11. Постановление Правительства РФ от 23.04.2008 N 293 (ред. от 04.09.2015) "О государственном регулировании цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей"

12. Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 N 980 (ред. от 04.09.2015) "О государственном регулировании тарифов на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов" (вместе с "Правилами государственного регулирования тарифов или их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам.

13. Постановление Правительства РФ от 24.10.2005 N 637 (ред. от 04.09.2015) "О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи"

 

Основная литература

1. Башлаков-Николаев И.В. Ответственность органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции [Электронный ресурс]: монография/ Башлаков-Николаев И.В.— Электрон. текстовые данные.— М.: Статут, 2014

2. Комментарий к Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» Комментарий к Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (2-е издание переработанное и дополненное) [Электронный ресурс]/ А.Н. Кайль [и др.].— Электрон. текстовые данные.— Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2014..