Правотворчество – это деятельность по принятию, изменению и отмене юридических норм. Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах.
Правотворчество является составной частью правообразования, под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого осуществляется анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.
Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в норму права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.
Правотворческая деятельность осуществляется в рамках процессуальных норм (процедур), содержащихся в конституции, peгламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.
Правотворчество характеризуется тем, что:
– это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;
– его основная продукция – юридические нормы, – воплощается главным образом в нормативных актах (в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);
– уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов, является показателем цивилизованности и демократии общества.
Правотворчеству присущи следующие принципы:
– научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иную ситуацию, объективные потребности развития общества и т.п.);
– профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные для этой роли люди – юристы, управленцы, экономисты и другие);
– законность (подобная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе конституции, иных законов и подзаконных актов);
– демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);
– гласность (означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).
– оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).
Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.
Правотворчество – богатое по содержанию явление, сверхсложная деятельность по формулированию общих правил поведения. Оно может быть, естественно, неоднородным.
Правотворчество подразделяется:
1) в зависимости от субъектов на:
– правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
– правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);
– правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);
– правотворчество органов местного самоуправления.
– локальное правотворчество (например, на предприятии, вы учреждении и организации);
– правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов);
2) в зависимости от значимости на:
– законотворчество (правотворчество высших представительных органов – парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы – законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);
– делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);
– подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам – президентом, правительством, министерствами, другими центральными органами исполнительной власти, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций);
Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.
Кроме прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем оно связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.
Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).
Это первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке проекта, которое, прежде всего, находит воплощение в утвержденных планах подготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству РФ или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе Президента РФ, Правительства РФ, постоянных комитетов Государственной Думы, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы. Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить входящие в Российскую Федерацию субъекты через их высшие органы государственной власти.
Проекты указов Президентов РФ, постановлений Правительства РФ обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента РФ, руководства Правительства РФ, либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате соответственно Президента РФ, Правительства РФ.
При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой, принцип, в соответствии с которым первоначальные проекты составляются теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким министерствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и др.).
В правотворческой практике используется в зависимости от содержания проекта и другой принцип, когда законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). Однако ведомственный принцип подготовки проектов все же преобладает в современной правотворческой практике.
Активная роль в подготовке проектов принадлежит общественным объединениям. В одних случаях они готовят проекты по собственной инициативе, в других - привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием партий, профсоюзов и других общественных объединений.
Следующая стадия правотворческого процесса – предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы отношений. Прежде всего определяются, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового урегулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.
Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.
Следующая стадия – это подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.
К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные органы исполнительной власти, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость.
В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.
Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.
После того как первоначальный проект разработан, наступает очередная стадия правотворческого процесса – предварительное обсуждение проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы такого обсуждения разнообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных федеральных министерств, агентств и служб; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны федеральных министерств и иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке и т.д. Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе.
Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии. Такое рассмотрение – залог делового и организованного прохождения проекта, гарантия более углубленной проработки вопросов.
Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.
Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.
Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов.
После учета замечаний и предложений проект окончательно дорабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта.
Затем наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом - рассмотрение и принятие нормативного правового акта. Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесениям законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции РФ.
Все официально внесенные законопроекты рассматриваются соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также комитетом по законодательству.
Следующая стадия правотворческого процесса, осуществляемая коллегиальным правотворческим органом – внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем следует обсуждение и официальное принятие проекта.
Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регламентируются его регламентом.
Рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.
При первом чтении законопроекта заслушивается доклад инициатора законопроекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании при необходимости законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его.
Рассмотрение внесенных поправок к проекту и подготовка его ко второму чтению осуществляется головным комитетом или другим органом, которому поручена доработка проекта. При втором – чтении с докладом выступает председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывающего проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом. В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку. Порядок голосования и подсчета голосов обычно четко устанавливается регламентами законодательного органа.
В деятельности законодательных органов ряда стран (в частности, Российской Федерации) существует практика принятия законов в трех чтениях. Так, в соответствии с Регламентом Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.
Принятый федеральный закон затем рассматривается Советом Федерации и одобряется им либо отклоняется. В последнем случае закон возвращается в Государственную Думу для дополнительного рассмотрения. Принятый и одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и опубликования. Президент РФ имеет право не согласиться с содержанием закона и возвратить его в Государственную Думу для дополнительного рассмотрения. В Регламенте Государственной Думы установлен порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом РФ.
Коллегиальные правотворческие органы (например, Правительство РФ) принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент РФ, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т.д.) в персональном порядке.
Официальное оглашение принятого нормативного акта.
Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные официальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).
Таким образом, обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента РФ и Правительства РФ. Во многих странах установлено правило, согласно которому не опубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий, и лицо (орган) не несут юридической ответственности за нарушение его предписаний. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Нормативные правовые акты, издаваемые федеральными министерствами, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.
