- Конституция РФ;
- Федеральные конституционные законы – определяют статус важнейших государственных институтов и органов (например, законы о Правительстве, об Уполномоченном по правам человека, о Конституционном Суде РФ) и регулируют государственно-правовые состояния (Закон об условиях и порядке введения чрезвычайного и венного положения на территории РФ). С помощью федеральных конституционных законов может изменяться состав РФ, регламентироваться принятие в Федерацию новых субъектов и решение других вопросов федеративного строительства. Федеральные конституционные законы в соответствии со ст. 76 Конституции России имеют верховенство над федеральными законами;
- Обычные федеральные законы – регулируют вопросы статуса государственных органов, объединений граждан, категорий населения, демократических институтов. Например, ФЗ от 17.01. 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре РФ»;
- Законы РФ, например, Закон РФ от 07.02. 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей»;
- Кодексы;
- Основы законодательства;
- Федеральные законы о ратификации международных договоров - принимаются в соответствии со ст. 106 Конституции РФ;
- Конституции (уставы) субъектов РФ[6];
- Законы субъектов РФ – нормативные правовые акты, принимаемые законодательным (представительным) органом субъекта РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта РФ и регулирующие основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта Федерации и в совместном ведении. Такие акты должны соответствовать федеральным законам в данной сфере. Например, на федеральном уровне 06.10.2003 принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Законодательный процесс – это порядок подготовки и принятия законодательных актов. Является разновидностью юридического процесса и состоит из ряда взаимосвязанных и логически последовательных стадий:
1 стадия включает в себя: формирование идеи (концепции) законопроекта, создание рабочей группы (группы разработчиков) для превращения идеи или концепции законопроекта в законодательный текст, работу над текстом законопроекта, апробацию и экспертизу подготовленного законопроекта, подготовку сопроводительных документов (пояснений, обоснований), заключение правительства, а также прилагается перечень актов подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
2 стадия – законодательная инициатива – внесение законодательного предложения (проекта закона) в законодательный орган вместе с сопроводительной запиской, которая должна содержать обоснование необходимости его разработки (принятия). Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы в РФ принадлежит:
Ø Президенту РФ;
Ø Совету Федерации;
Ø членам Совета Федерации,
Ø депутатам Государственной Думы;
Ø Правительству РФ,
Ø законодательным (представительным) органам субъектов РФ;
Ø Конституционному Суду РФ;
Ø Верховному Суду РФ.
Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
3 стадия – обсуждение законопроекта [7] парламентом на его пленарных заседаниях. Осуществляется, как правило, в трех чтениях:
Во время первого чтения обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия его основных положений Конституции, его актуальности и практической значимости. По результатам рассмотрения законопроекта парламентом может быть принято одно из следующих решений:
ü принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, определив срок предоставления его на второе чтение;
ü принять или одобрить закон;
ü отклонить законопроект.
Во втором чтении происходит постатейное обсуждение законопроекта и внесенных депутатами предложений к первоначальному тексту. Во втором чтении законопроект может быть:
ü отклонен;
ü принят окончательно.
Может быть принято решение о вынесении законопроекта после редакционной правки на третье чтение.
При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Проводится голосование за принятие закона. Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным.
4 стадия – принятие закона [8] – осуществляется путем открытого голосования. Голосование может быть за проект в целом или постатейное.
Принятие законов в РФ имеет свои особенности:
а) федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ. Затем они в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Затем принятый федеральный закон в течение 5-ти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию;
б) федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
5 стадия – официальное опубликование закона. Согласно ст.15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Законы публикуются в специальных изданиях: Собрании законодательства РФ, «Парламентской газете», «Российской газете».
– 5 –
В современных условиях повышается социальная ценность Конституции. Она как правовой идеал отражает баланс интересов различных социальных слоёв и групп, вбирает в себя накопленный человеческой цивилизацией правовой опыт, уровень правовой культуры, и, прежде всего – приоритет общечеловеческих ценностей, прав и свобод человека.
Конституция – это Основной закон государства, нормы которого имеют учредительный характер и верховенствующую силу в правовой системе.
Основные черты (особенности) Конституции:
1) высшая юридическая сила – приоритетное положение Конституции в системе национального законодательства;
2) повышенная степень правовой охраны со стороны государства – обеспечение соблюдения конституционных положений. Определяющим элементом системы правовых средств защиты Конституции является Конституционный Суд;
3) учредительный характер – Конституция закрепляет основы государственного и общественного строя, правовой системы, правового статуса личности, организацию органов государственной власти и местного самоуправления.
4) нормы Конституции первичны по отношению ко всем иным правовым нормам;
5) нормы Конституции являются нормами прямого действия, т.е. можно обратиться в суд за защитой своих прав, ссылаясь только на Конституцию, если отсутствует нормативный акт по данному вопросу;
6) повышенная стабильность – обладает наиболее длительным и постоянным действием;
7) особый предмет правового регулирования (основы конституционного строя);
8) является юридической базой для текущего законодательства. Она определяет сферу общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, устанавливает иерархию нормативно-правовых актов;
9) авторитетность;
10) непререкаемость;
11) программный характер – закрепляет основные начала развития общества на перспективу (в будущем).
Сущность конституции – это её внутренняя природа. В настоящее время конституция представляет собой общечеловеческий идеал, своеобразный «общественный договор», отражающий баланс интересов разнообразных социальных слоёв и групп.
Функции конституции – это направления, способы её воздействия на общественные отношения, в которых выражается её сущность. Именно они определяют место Конституции в правовой системе.
Виды функций:
1. Юридическая – Конституция выступает основным источником права, имеет высшую юридическую силу, является базой действующего законодательства и определяет всю систему правового регулирования в обществе.
2. Политическая – обеспечение интеграции общества. На основе правил, установленных в Конституции, субъекты политической системы достигают политического компромисса, консенсуса.
3. Экономическая – фиксирует экономическую систему, разнообразие форм собственности.
4. Учредительная – определяет устройство государства и основы правового статуса органов государственной власти и управления.
5. Интегративная – объединяет всю правовую систему в целом, выступает базой для развития иных отраслей права.
6. Системообразующая – определяет единые принципы в правотворчестве и правоприменении.
Следует иметь в виду, что термин «конституция» используется наукой в нескольких значениях:
1. В формально-юридическом – основной закон государства, который принимается в особом порядке, имеет высшую юридическую силу и закрепляет основы конституционного (государственного) строя, гарантии прав и свобод человека и гражданина, территориальное устройство государства, систему, принципы организации и функционирования органов публичной власти и государственные символы.
2. В фактическом (социальная, живая конституция) – реально существующие общественные отношения, составляющие предмет конституционного регулирования.
Юридическая конституция представляет собой «идеальную модель» государственного устройства, в то время как реальные отношения вследствие определенных факторов могут не соответствовать ей. Поэтому юридическая и фактическая конституции не всегда совпадают.
– 6 –
Подзаконные нормативно-правовые акты – это акты компетентных органов, которые издаются в соответствии с законом, на основании закона для конкретизации законодательных положений применительно к определённой социальной ситуации.
Подзаконные акты обязательны для исполнения, но обладают меньшей юридической силой, чем законы. Их действие ограничено рамками закона: они не могут ему противоречить; их нормы по отношению к закону вторичны, поэтому подзаконные НПА не могут изменять либо отменять действие законов.
Классификация подзаконных НПА:
I. По субъектам принятия:
1. Акты Президента РФ – обязательны для исполнения на всей территории РФ; не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам:
а) указы (акты прямого действия) - имеют нормативный характер, т.е. предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, о помиловании;
б) распоряжения - издаются по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации президента РФ; они не содержат предписаний, носящих нормативный характер.
2. Постановления (обращения, декларации, заявления) палат Федерального Собрания РФ;
3. Акты Правительства РФ – издаются не только на основе и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, но и на основе и во исполнение указов Президента:
а) постановления – акты, имеющие нормативный характер (т. е. адресованные неограниченному кругу лиц и предполагающие постоянное или многократное действие); затрагивают существенные правоотношения: порядок начисления льгот, пенсий, выплата заработной платы и др.;
б) распоряжения - акты, не имеющие нормативного характера, издаются по конкретному случаю, в отношении конкретных органов или лиц и рассчитаны на однократность применения; управленческие акты, призванные решать оперативные вопросы, не создающие правоотношений.
4. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: постановления, приказы и распоряжения министров, правила, инструкции, положения и др. Они определяют порядок действий по определённым вопросам государственного регулирования и распространяются на неопределённый круг лиц.
5. Нормативные правовые акты глав органов исполнительной власти субъектов РФ: указы и распоряжения президентов республик (к примеру, такие должности есть в Башкортостане, Татарстане, Удмуртии), постановления и распоряжения глав администраций (губернаторов), городов федерального подчинения, постановления и распоряжения правительств (в тех субъектах, где они созданы), приказы, постановления, инструкции и указания отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Особенности:
Ø должны быть приняты в пределах полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации;
Ø действуют в пределах территории субъекта РФ (в сложноустроенных субъектах Федерации могут распространяться на территорию иного субъекта Федерации), муниципального образования, административно-территориальной единицы;
Ø распространяют свое действие на лиц, находящихся территории, подведомственной органам исполнительной власти субъектов Федерации;
Ø должны соответствовать по содержанию и по форме Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, нормативным правовым актам Президента, Правительства РФ, федеральных ведомств, региональным конституциям (уставам) и законам, иных вышестоящих органов исполнительной власти субъектов Федерации.
6. Постановления (решения) законодательных органов власти субъектов РФ – имеют индивидуальный характер и касаются в основном частных вопросов, например, назначение выборов губернатора, назначение областного референдума. Иногда постановлениями законодательных органов субъектов РФ утверждаются положения, регламенты, правила и др. нормативы общего характера, именуемые в специальной литературе «конкретными тематическими наименованиями самих постановлений».[9]
7. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления: уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований) – содержат общеобязательные для населения самоуправляемых территорий правила поведения; постановления и распоряжения главы местной администрации, приказы и распоряжения должностных лиц местной администрации. Органами и должностными лицами местного самоуправления могут издаваться инструкции, правила, положения, типовые положения, типовые договоры, регламенты.
8. Локальные нормативные акты – принимаются руководителями предприятий, учреждений, организаций в пределах предоставленных им полномочий для регулирования трудовой и служебной деятельности (приказы, уставы, правила внутреннего трудового распорядка и т.п.).
II. По внешней форме выражения: указы, постановления, распоряжения, приказы, решения, правила и т.п.
III. По сфере действия акта:
Ø общие – обязательны для исполнения на всей территории государства;
Ø ведомственные – обязательны для физических и юридических лиц, пребывающих в системе служебного подчинения соответствующего министерства или ведомства;
Ø местные – действие которых ограничивается территорией муниципального образования, административно-территориальной единицы;
Ø локальные – действуют только в границах конкретных предприятий, учреждений, организаций.
IV. По времени действия: постоянные и временные.
V. По порядку принятия:
Ø единоличные (Указ Президента);
Ø коллегиальные (Постановление Правительства);
Ø совместные (принимаются двумя или более органами – например, Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утв. Роскомземом 10.11. 1993 г. и Минприроды РФ 18.11. 1993 г.)
Следует учитывать, что органы управления вправе принимать также ненормативные индивидуальные акты, которые имеют разовое применение и содержат индивидуальные предписания (акты применения норм права). Они порождают права и обязанности только у того лица, которому адресованы, по конкретному случаю. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении гражданина России на государственную должность государственной службы, т.к. с этим фактом связывается возникновение у него определенного объема полномочий.
– 7 –
Корпоративный нормативно-правовой акт – это документ органа управления корпорации, содержащий корпоративные нормы (например, устав хозяйственного общества).
Признаки:
1. носит правотворческий характер (устанавливает, изменяет или прекращает действие корпоративных норм);
2. издается органом управления корпорации в пределах его компетенции;
3. имеет соответствующую форму (решение Общего собрания, Совета директоров, приказ руководителя и т.п.) и реквизиты (вид и название акта, № и дата принятия, подписи должностных лиц);
4. не должен противоречить Конституции и законодательству.
Виды корпоративных НПА:
- По субъектам:
ü акты высших органов управления корпорации (например, решение общего собрания АО);
ü акты исполнительных органов корпорации (правления, совета директоров);
ü акты руководителей корпорации, принятые в порядке единоначалия.
- По отраслевому признаку:
ü регулирующие финансовую деятельность;
ü административные корпоративные акты (сфера управления);
ü регулирующие трудовые отношения в корпорации;
ü акты гражданско-правового характера (имущественная сфера корпорации).
Природа корпоративных НПА – приоритетное направление теоретико-правовых исследований (Кашанина Т.В., Шиткина И.С.). В соответствии с директивами Европейского Союза в России разработан Кодекс корпоративного поведения.[10]
– 8 –
НПА имеет пределы своего действия в трех измерениях:
1) во времени – характеризуется наличием юридической силы в определенный период времени;
2) в пространстве – территориальные границы обязательности НПА;
3) по кругу лиц – субъективный предел функционирования НПА: распространение его на определенный круг субъектов.
Действие НПА во времени.
Начальным и конечным моментом действия НПА во времени являются:
- вступление НПА в действие.
- прекращение действия НПА.
Следует отличать момент вступления НПА в действие от момента обретения им юридической силы. НПА приобретает юридическую силу в момент его принятия, т.е. подписания.
Порядок и сроки вступления НПА в действие закрепляются в законодательстве государства. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.
НПА начинает действовать:
1) со времени, которое обозначено в самом НПА;
2) со времени подписания (о чем указывается в самом НПА);
3) со времени опубликования (о чем, как правило, указывается в постановлении о введении в действие НПА);
4) при отсутствии указаний в НПА о времени вступления НПА в силу действует общее правило: он вступает в силу по истечении определенного срока со дня его опубликования.
В соответствии с ФЗ от 14.06.1994 № 5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.
Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.
Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.
Согласно Указу Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. от 02.02.2013) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в т. ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в т. ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Акты Президента РФ и акты Правительства РФ в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию. Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
