Понятие, задачи, функции и направления деятельности прокуратуры.

Изучение данной темы важно для уяснения роли и назначения прокуратуры, ее функций, принципов деятельности, системы и структуры органов прокуратуры, государственной службы в данных органах.

Прокуратура Республики Беларусь – это система органов, на которые ст. 125 Конституции возложено осуществление особой формы государственной деятельности – надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов в стране.

Закон о прокуратуре Республики Беларусь от 8 мая 2007г. существенно уточнил это понятие тем, что прокуратура Республики Беларусь - единая и централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь, а также выполняющих иные функции, установленные законодательными актами (ст. 1).

Правильное установление места и роли прокуратуры Республики Беларусь в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Важность данной категории вытекает из известной управленческой формулы: задачи определяют функции, функции корректируют структуру любой организации.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры служит внутренняя взаимосвязь и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность, естественно, вытекает из единства ее задач обеспечения верховенства права, законности и правопорядка, защиты прав и законных интересов граждан и организации, а также общественных и государственных интересов (ст.4 Закона о прокуратуре).

Главная, ведущая функция прокуратуры, предопределившая необходимость ее создания, – надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь. Она закрепляется в ст. 1 Закона о прокуратуре. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сфера исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, правосудия, исполнения наказаний и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции, каждая из которых сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. В соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре к числу таких подфункций (направлений) относятся:

• надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и иными организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе и индивидуальными предпринимателями.

В целях лаконичности данная подфункция в Законе о прокуратуре получила наименование – «надзор за исполнением законодательства»;

• надзор за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;

• надзор за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;

• надзор за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства приих исполнении;

• надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера.

Эти направления, представляющие надзорные функции прокуратуры, в теории и практике прокурорского надзора принято называть отраслями прокурорского надзора. Единый по своей сущности прокурорский надзор осуществляется по его отраслям. Деление прокурорского надзора на отрасли обусловлено спецификой деятельности ведомств, за соблюдением законов которыми осуществляет надзор прокурор со спецификой полномочий прокуроров в каждой отрасли. Это обстоятельство нашло закрепление в Законе о прокуратуре, в котором в главах о надзорных функциях (отраслях) выделяются специальные нормы, определяющие особенности предмета надзора и полномочия прокурора при осуществлении соответствующей надзорной деятельности (Гл. 4–8).

Функция уголовного преследования за совершение преступлений не получила в Законе о прокуратуре исчерпывающего закрепления. Этот пробел восполнил Уголовно-процессуальный кодекс. В ч. 1 ст. 34 УПК сказано, что прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование и поддерживает государственное обвинение в суде.

Основное содержание функции уголовного преследования в ходе досудебного производства состоит в следующих полномочиях прокурора: возбудить уголовное дело и поручить его расследование соответствующему органу предварительного следствия либо нижестоящему прокурору, принять дело к своему производству и расследовать его в полном объеме; отказать в возбуждении уголовного дела.

Кроме того, прокурор вправе давать нижестоящему прокурору, органам, уполномоченным законом осуществлять дознание, оперативно-розыскную деятельность, лицу, производящему дознание, обязательные для исполнения письменные указания о производстве следственных и других процессуальных действий, проведении оперативно – розыскных мероприятий, а также о применении мер по обеспечению безопасности.

С переходом следственного аппарата прокуратуры в Следственный комитет (в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 12 сентября 2011 г. № 409 ) функция предварительного следствия сохранилась только за прокурором.

Полномочия прокурора по расследованию преступлений носят наиболее универсальный характер. Они не ограничены специальной подследственностью. При выполнении следственных действий прокурор полностью самостоятелен.

При этом, приняв к своему производству расследование уголовного дела, прокурор обладает всеми полномочиями следователя и сохраняет свои прокурорские полномочия по осуществлению надзора за расследованием уголовных дел органом дознания, следователем; осуществляет процессуальное руководство и надзор за деятельностью нижестоящего прокурора, производящего предварительное следствие (ч. 4 ст. 34 УПК).

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Однако такое участие имеет различные стороны его осуществления. Во-первых, это проявляется по первой инстанции. В соответствии со ст. 45 Закона о прокуратуре при наличии письменного поручения вышестоящего прокурора нижестоящий прокурор принимает участие в рассмотрении гражданских дел, дел связанных с осуществлением предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, по первой инстанции Верховным Судом, областными и Минским городским судами, экономическими судами областей и города Минска. Во-вторых, надзорной функции за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении. Законом выделена задача опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (судей). В этом проявляется специфичность надзорной деятельности в сфере судопроизводства. Прокуроры осуществляют надзор не за судами (судьями) как носителями судебной власти, которые, естественно, независимы при отправлении правосудия, но деятельность судей подчиняется закону, требованиям которого должны соответствовать судебные акты.

В ходе судебного разбирательства уголовного дела прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование и поддерживает государственное обвинение в суде, выступая в качестве стороны обвинения – государственного обвинителя. Исходя из смысла п. 4 ст. 4, ст. 46 Закона о прокуратуре, п. 6 ст. 34 УПК функция уголовного преследования при судебном разбирательстве получает самостоятельное значение функции поддержаниягосударственного обвинения, если, безусловно, обвинение находит подтверждение в суде. В противном случае прокурор вправе от него отказаться. Таким образом, функция государственного обвинения в суде является подфункцией уголовного преследования.

Самостоятельность функции координации деятельности по борьбе с преступностью впервые закреплена в п. 2 ст. 4, ст. 12 Закона о прокуратуре, в которых определено, что прокуратура координирует правоохранительную деятельность государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также деятельность по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбес преступностью. С этой целью образуется возглавляемое соответствующим прокурором координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией, в состав которого входят руководители названных государственных органов и иных организаций.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной функцией прокуратуры, является участие ее в нормотворческой деятельности и совершенствовании практики применения законодательства (ст. 13 Закона о прокуратуре). Эта функция заключается в том, что Генеральный прокурор вправе: издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в форме приказов, в том числе утверждающих положения иинструкции; вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда предложения о даче судам разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении дел и исполнении судебных постановлений. Генеральный прокурор его заместители, нижестоящие прокуроры территориальных и специализированных транспортных прокуратур и их заместители вправе в установленном порядке в пределах своей компетенции направлять предложения в нормотворческий орган (должностному лицу) о принятии (издании), изменении, дополнении, толковании или признании утратившими силу нормативных правовых актов. Кроме того, Генеральная прокуратура в порядке, установленном законодательством,принимает участие вподготовке законов и иных нормативных правовых актов.

В юридической литературе высказаны разные точки зрения, относительно того, что от отраслей прокурорского надзора следует отличать участки деятельности органов прокуратуры.

К ним авторы относят: участие в совершенствовании законодательства, участие в пропаганде законов, надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах и на транспорте, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, работа с обращениями граждан и организаций.

Представляется, что это не участки деятельности прокуратуры, а все те же функции прокуратуры, тесно связанные с ее надзорными функциями. Так, надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах и на транспорте осуществляется в специальных сферах правоотношений. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, а также прокурорские проверки при рассмотрении и разрешении обращений граждан и организаций, осуществляются по всем надзорным функциям (отраслям)прокурорской деятельности.

Вместе с тем, определяя систему функций прокуратуры, следует исходить из ключевой позиции, что прокуратура, как суд и другие правоохранительные органы, осуществляет правоохранительную функцию государства посредством правоохранительной деятельности. В зависимости от стоящих целей и задач правоохранительная деятельность подразделяется на ряд направлений (функций). К их числу относятся: а) правосудие; б) управление в области юстиции; в) прокурорский надзор; г) расследование преступлений и т. д.

Применяя системный метод, все функции прокуратуры можно классифицировать по их направленности на:

− надзорные, направленные на обеспечение точного и единообразного исполнения нормативных правовых актов на всей территории страны;

− правоохранительные.

Данная классификация в известной мере носит условный характер, поскольку все без исключения функции прокуратуры в широком смысле являются правоохранительными. Но она позволяет выделить в единой правоохранительной функции прокуратуры различные стороны ее осуществления.