Советского государственного управления

Глава 15

Особенности государственного

Управления в военные и

Послевоенные 1940-е годы

Изменение государственного управления под влиянием начавшейся в 1939 г. второй мировой войны.

Феномен эффективности советского государственного управления в Вели­кой Отечественной войне.

Тенденции, роль и противоречия послевоенного государственного управления.

 

Государственное управление функционировало по-особому в 1939—1941 гг. применительно к начавшейся второй мировой войне, в 1941 — 1945 гг. — Великой Отечественной войне и в пос­левоенные годы. В каждый из трех периодов проявились как имманентно присущие советскому государственному управле­нию основные черты, так и особенности, обусловленные нео­бычной и быстро менявшейся конкретно-исторической ситуа­цией. Переживавшей процесс становления на основе Конститу­ции СССР 1936 г. системе управления предстояло выдержать проверку на жизнестойкость, способность перестраиваться и функционировать в соответствии с международной и внутрен­ней обстановкой.

Изменение государственного управления

Под влиянием начавшейся в 1939 г. второй

Мировой войны

Вторая мировая война качественно изменила условия де­ятельности органов государственного управления Советского Союза. Реальная угроза быть втянутым в эту войну[1] вынуди­ла изменить приоритеты, задачи, методы и структуру системы управления по реализации внутренней и внешней политики[2]. Внимание органов управления было переключено с за­дач социального преобразования и развития общества на воп­росы укрепления обороноспособности страны. Законом о все­общей воинской обязанности (1 сентября 1939 г.) закреплен кадровый принцип построения РККА. Расходы на ее содер­жание увеличены в 3,5 раза за три года[3]. Численный состав армии вырос в 5 раз за 5 лет и составил свыше 5 млн. человек к 22 июня 1941 г.

В контексте разгоравшейся второй мировой войны милита­ризуется управление страной. Милитаризация становится состав­ной частью общего курса на укрепление государственности, обес­печение безусловной власти центра над периферией, подавления сепаратистских, националистических настроений на местах.

Ужесточены командно-административные методы государ­ственного управления, партийное руководство всеми его струк­турами сверху донизу. ВКП(б) берет на себя все больше админи­стративных и хозяйственных функций, превращается в монополь­ный субъект государственной власти и управления. Происходит деформирование ее идейной роли, обюрокрачивание[4]. Партийное руководство сливается с государственным управлением, форми­руется партийно-советское управление. На управленческие партий­ные и государственные кадры отрицательно действовали культ личности, репрессии.

После заключения 12 марта 1940 г. мирного договора с Фин­ляндией расширилась территория Карельской АССР, которая в марте 1940 г. была преобразована в Карело-Финскую ССР, суще­ствовавшую до 1956 г. Присоединение территорий Литвы, Лат­вии, Эстонии, Западной Белоруссии, Западной Украины, Бесса­рабии, Северной Буковины сопровождалось формированием но­вых органов государственного управления, реконструированием системы центральных органов власти. Парламенты преобразованы в верховные советы, кабинеты министров — в совнаркомы, вместо должностей президентов образованы коллективные пре­зидиумы верховных советов.

Хотя правоотношения в новых республиках ставились на ос­нову советского законодательства, в их конституциях имелись отличия от Конституции СССР. В Прибалтике допускались мел­кие частные и промышленные торговые предприятия. В Молдав­ской ССР было разрешено существование частного сектора в виде единоличных крестьян, ремесленников, кустарей, мелких про­мышленных и торговых предприятий, что обусловило и особен­ности государственного управления[5].

Усиливалось общесоюзное централизованное начало во всей системе государственного управления. В связи с продолжавшим­ся разукрупнением и специализацией наркоматов приняты меры по улучшению руководства хозяйственными ведомствами. К ав­густу 1940 г. в правительстве СССР имелось 25 общесоюзных наркоматов[6] и 16 союзно-республиканских. Для координации их деятельности при СНК СССР созданы шесть хозяйственных со­ветов: по металлургии и химии, по машиностроению, по оборон­ной промышленности, по топливу и электрохозяйству, по това­рам широкого потребления, по сельскому хозяйству и заготов­кам. Эти советы имели право давать обязательные распоряжения наркоматам соответствующего профиля и фактически руководи­ли ими. В состав каждого совета входили 3—5 человек во главе с заместителем Председателя Совнаркома.

Расширение бюрократического аппарата вызывало необходи­мость совершенствовать политический контроль над ним. Осу­ществляющий эту функцию Наркомат внутренних дел был ранее отягощен несвойственными ему функциями. В его ведение пере­дано управление шоссейными и грунтовыми дорогами, управле­ние государственной съемки и картографии, переселенческое дело. В связи с усилением репрессивных функций и расширением объ­ема работы НКВД в феврале 1941 г. разделен на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности, который руководил в связи с обострением международной обстановки и внешней разведкой.

В целях установления строжайшего контроля над расходова­нием денежных средств, материальных ценностей и проверки исполнения постановлений правительства 6 сентября 1940 г. со­здан Наркомат госконтроля СССР. Ему переданы функции Ко­миссии советского контроля и Главного военного контроля, пре­доставлено право давать обязательные указания учреждениям и предприятиям, налагать дисциплинарные взыскания на их ру­ководителей за неисполнение решений правительства, произво­дить денежные начеты и привлекать к судебной ответственно­сти лиц, виновных в бесхозяйственности. Во всех наркоматах создавались контрольно-инспекторские группы. Положение о Наркомате госконтроля не предусматривало привлечения тру­дящихся к контрольной деятельности. Ее осуществляли профес­сиональные контролеры-ревизоры, четко обозначилась дальней­шая бюрократизация контрольных органов, всей системы соци­ального контроля.

Заботы государственного управления сосредоточивались на укреплении трудовой, производственной дисциплины. Президи­ум Верховного Совета СССР принял ряд указов по упорядочению работы наркоматов, всех государственных учреждений, промыш­ленных предприятий, усилению ответственности служащих, ра­бочих, руководителей учреждений и предприятий за качество работы, соблюдение дисциплины.

Изменено военное управление постоянно растущей и перестраивающейся армией, созданы новые и реорганизованы преж­ние структуры, упорядочены их функции, укреплены единонача­лие и дисциплина в армии. Дисциплинарный устав 1940 г. вос­становил штрафные части. Извлекая уроки из Финской кампа­нии (30 ноября 1939 г. — 12 марта 1940 г.), советское руковод­ство обратилось к опыту дореволюционной русской армии. Пре­зидиум Верховного Совета СССР Указом от 12 августа 1940 г. «Об укреплении единоначалия в Красной Армии и Военно-Морском Флоте» отменил институт военных комиссаров. 7 мая 1940 г. было объявлено о восстановлении генеральских и адмиральских званий. За один месяц свыше тысячи военачальников стали гене­ралами и адмиралами[7]. Несколько ослабла апологетика опыта гражданской войны, и на руководящие должности в Вооруженных Силах выдвинуто немало относительно молодых людей: на­чальник Генерального штаба РККА с августа 1940 г. по февраль 1941 г. генерал армии К.А. Мерецков (43 года), нарком Военно-Морского Флота Н.Г. Кузнецов (34 года), командующий Военно-Воздушными Силами генерал П.В. Рычагов (29 лет) и др. Сред­ний возраст командиров полков составил 29—33 года, команди­ров дивизий — 35—37 лет, командиров корпусов и командую­щих армиями — 40—43 года, что отразило курс на омоложение комсостава, выдвижение профессионально подготовленных вое­начальников и должно было как-то компенсировать ослабление комсостава вследствие репрессий.

Перестроена организация высшего военного управления. В мае 1940 г. наркомом обороны СССР назначен 45-летний мар­шал С. К. Тимошенко. Проверка военного ведомства выявила во­пиющие недостатки, «промахи» получившего отставку «героя граж­данской войны» К.Е. Ворошилова, возглавлявшего НКО СССР 15 лет. В акте о приеме НКО новым наркомом С.К. Тимошенко было отмечено отсутствие мобилизационного плана, общего и частных оперативных планов, Положения о полевом управлении войска­ми, запущенность штатного и табельного хозяйства, слабость подготовки среднего и младшего комсостава, значительный некомп­лект начсостава[8]. Ежегодные выпуски из военных училищ не обес­печивали создания необходимого кадрового офицерского потен­циала для роста армии, образования резервов и другого кадрового потенциала[9].

В июле 1940г. утвержден новый состав Главного военного совета под председательством С.К. Тимошенко. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба, заместителем наркома оборо­ны назначен Г.К. Жуков, занимавший до этого пост командую­щего Киевским военным округом, его заместителем — К. А. Ме­рецков. Утверждены командующие войсками военных округов, в том числе Западного особого ВО — Д. Г. Павлов, Прибалтий­ского ОВО — Ф.И. Кузнецов, Ленинградского ВО — М.М. Попов, Одесского — М.Т. Черевиченко, Киевского ОБО — М.П. Кирпонос. Главное управление ВВС РККА возглавил П.Ф. Жигарев.

9апреля 1941 г. реорганизован созданный еще в 1937 г. Ко­митет Обороны, которому придан статус чрезвычайного органа управления с конкретно определенными функциями. Состав Ко­митета сокращен до 5 человек. В него вошли К.Е. Ворошилов (председатель), И.В. Сталин, А. А. Жданов (заместитель Предсе­дателя), С.К. Тимошенко, Н.Г. Кузнецов[10].

Усилено внимание к проблемам организации Красной Ар­мии, оснащению укрепленных районов, развертыванию произ­водства вооружений, увеличению выпуска самолетов, танков, ар­тиллерии, военного судостроения и др.

Наряду с частичной милитаризацией, дальнейшей централи­зацией, бюрократизацией усилены командно-административные методы, репрессивно-карательные функции управления, сужена гласность, увеличена секретность всех звеньев управленческой системы. Эти и другие парадоксальные особенности отразили степень изменения государственного управления применительно к нарастающей опасности войны для СССР. Сделано немало, но далеко не все, что и определило как плюсы, так и минусы подготовки страны к участию в войне. Они сказались решающим обра­зом на катастрофических неудачах первого периода Великой Отечественной войны, когда обнаружились серьезные ошибки[11], пре­ступные просчеты руководства как в вопросах о возможных сро­ках фашистского нападения, так и в степени готовности к нему страны, системы государственной власти, управления, адекват­ности советской военно-стратегической доктрины геополитичес­ким интересам и конкретно-исторической международной и внут­ренней ситуации.

Феномен эффективности

советского государственного управления