Ответственность учреждения по своим обязательствам.

Большая по сравнению с казенными учреждениями самостоятельность в распоряжении имуществом влечет и большую ответственность бюджетных и автономных учреждений по своим обязательствам.

Автономные учреждения отвечают по своим обязательствам всем имуществом, кроме недвижимого и ОЦДИ, закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных им средств.

Бюджетные учреждения отвечают по своим обязательствам всем имуществом, за исключением ОЦДИ, закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных им средств, а также недвижимого имущества.

Таким образом, бюджетные и автономные учреждения отвечают по своим обязательствам тем имуществом, которым они распоряжаются самостоятельно, а основная часть имущества остается за рамками их имущественной ответственности. Именно ограниченная имущественная ответственность затрудняет взаимоотношения автономных учреждений с кредиторами.

Ответственность собственника по обязательствам учреждения.

Снижение гарантий со стороны органов власти всех уровней проявляется в том, что собственник имущества бюджетного и автономного учреждения не несет субсидиарной ответственности по его обязательствам.

Однако сохраняется субсидиарная ответственность собственника по обязательствам бюджетного учреждения, возникшим до 2011 г. Теоретически этой нормой могут воспользоваться бюджетные учреждения, имеющие кредиторскую задолженность. Вместе с тем реализация данной нормы на практике зависит от наличия финансовых средств в соответствующем бюджете.

Банкротство бюджетных и автономных учреждений законодательством не предусмотрено. По сути модели хозяйствования бюджетных и автономных учреждений предполагают разделенную ответственность между собственником (учредителем) и самим учреждением.

По обязательствам казенного учреждения собственник продолжает нести субсидиарную ответственность.

Контроль.

Контроль использования средств сохраняется для всех типов государственных (муниципальных) учреждений культуры. Однако формы контроля для казенных, бюджетных и автономных учреждений различаются.

У казенных учреждений органы казначейства (финансовые органы) контролируют расходование средств по утвержденной смете.

Для бюджетных учреждений предусмотрена обязательная проверка органом казначейства документов о возникновении денежных обязательств, соответствия операций кодам классификации и целям предоставления субсидий.*

Для всех типов государственных (муниципальных) учреждений также предусмотрен контроль со стороны учредителей и независимых финансовых органов.

Отчетность.

Закон № 83-ФЗ предъявляет более высокие требования к публичности и прозрачности информации о государственных (муниципальных) учреждениях. Учреждения всех типов обязаны ежегодно публиковать отчет о своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества. Порядок разработки и утверждения такого отчета определяется нормативным актом учредителя. Кроме того, в установленном порядке учреждения предоставляют статистическую и бухгалтерскую отчетность.

Бухгалтерский учет.

До принятия Закона № 83-ФЗ автономные учреждения вели не бюджетный, а бухгалтерский учет на основе хозрасчетного плана счетов как коммерческие организации. На сегодняшний день для всех типов государственных (муниципальных) учреждений разработана единая система бухгалтерского учета с единым планом счетов, дополненным отдельными позициями с учетом особенностей их правового положения[5]. Соответственно, изменилась и система бухгалтерского учета автономных учреждений, перешедших в эту форму до принятия Закона № 83-ФЗ[6]. Бухгалтерский учет автономных учреждений становится более приближенным к бюджетному учету.

В любом случае, изменение плана счетов бухгалтерского учета в совокупности с модификацией бюджетной классификации потребует очередного переучивания бухгалтерских кадров и закупки нового программного обеспечения.

В условиях внедрения новых моделей хозяйствования роль бухгалтера в сфере культуры несомненно возрастает. Одновременно меняются и требования, предъявляемые к бухгалтерскому корпусу.

Налоговый учет.

Автономные учреждения могут переходить на упрощенную систему налогообложения, однако должны учитываться ограничения, предусмотренные Налоговым кодексом РФ. Например, средняя численность работников за налоговый (отчетный) период не должна превышать 100 человек. Остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов не должна превышать 100 млн. руб. И наконец, доходы по итогам девяти месяцев работы не должны превышать 60 млн. руб. Ряд крупных учреждений культуры не вписываются в установленные ограничения, например по численности работников. При наличии возможности перехода конкретного автономного учреждения на «упрощенку» решение следует принимать только после проведения детальных экономических расчетов.

Казенные и бюджетные учреждения не обладают правом перехода на упрощенную систему налогообложения.

Органы управления.

В казенных и бюджетных учреждениях единоличным исполнительным органом управления является руководитель. Также могут быть сформированы совещательные органы и органы самоуправления.

В автономных учреждениях создается коллегиальный общественно-государственный орган управления – наблюдательный совет. Он утверждает проекты отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, а также годовую бухгалтерскую отчетность. Кроме того, по широкому кругу вопросов наблюдательный совет принимает решения, дает заключения или рекомендации. При этом законодательством не предусмотрена ответственность наблюдательного совета за результаты финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения. Обратим внимание на то, что, в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (ст. 41.1), по инициативе организации культуры, созданной в форме автономного учреждения, учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета. В этом случае его функции исполняет учредитель. Данная норма, установленная только для учреждений культуры, кажется достаточно заманчивой. Однако мониторинг правоприменительной практики свидетельствует, что в большинстве автономных учреждений наблюдательные советы все-таки создаются.

В автономных учреждениях возможно образование и других коллегиальных органов.

Ответственность руководителя.

В общем виде ответственность руководителя организации прописана в действующем законодательстве. Однако по отдельным типам государственных (муниципальных) учреждений она конкретизирована. Так, руководитель автономного или бюджетного учреждения несет ответственность перед учреждением в размере убытков в результате совершения крупной сделки с нарушением установленных требований. Особое внимание необходимо обратить на норму, согласно которой при превышении установленного учредителем значения предельно допустимой кредиторской задолженности трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения расторгается по инициативе работодателя. То есть при превышении установленного значения предельно допустимой кредиторской задолженности руководитель бюджетного учреждения будет уволен. Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности утверждается соответствующим нормативным актом учредителя. При этом возможна дифференциация установленных сроков по видам учреждений культуры, платежей и т.д.

Свод основных характеристик различных типов государственных (муниципальных) учреждений в табличной форме дан в прил.1.

Подчеркнем, что любое изменение типа государственного (муниципального) учреждения не является реорганизацией. Кроме того, в законодательстве заложена возможность последующего изменения типа, например переход автономного учреждения в статус бюджетного или казенного и наоборот.

Хотя, справедливости ради, отметим, что реальная возможность перевода автономного учреждения в статус казенного вызывает большие сомнения.

Проведенный анализ специфики различных типов государственных (муниципальных) учреждений позволяет сделать вывод, что все они применимы к учреждениям сферы культуры, имеют свои достоинства и недостатки.

Для казенных учреждений сохраняется субсидиарная ответственность собственника по их обязательствам. Однако гарантии со стороны органов власти предоставляются в обмен на экономическую несвободу, лишение остатков финансово-хозяйственной самостоятельности. По мнению автора, статус казенного все же не гарантирует учреждению культуры улучшение бюджетного финансирования или хотя бы его сохранение на прежнем уровне.

Права бюджетных учреждений нового типа существенно расширены и приближаются к правам автономных учреждений. Бюджетное финансирование будет выделяться бюджетным учреждениям, как и автономным, прежде всего в виде субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, которая при определенных обстоятельствах может быть уменьшена. Также отменяется субсидиарная ответственность собственника по обязательствам бюджетного учреждения. Таким образом, наличие в названии слова «бюджетное» отнюдь не является охранной грамотой.

Приобретая ряд минусов автономных учреждений, бюджетные учреждения в то же время не получают их основных преимуществ: они не освобождаются от контроля со стороны органов казначейства, попадают под действие Закона № 94-ФЗ. В целом конструкция бюджетного учреждения с расширенным объемом прав носит размытый характер.

Доля казенных учреждений культуры, видимо, будет незначительной, поскольку для органов власти сохранение сложившегося положения вещей противоречит взятому курсу на применение новых форм хозяйствования. Да и крупные учреждения культуры, имеющие существенные внебюджетные источники финансирования, вряд ли захотят лишаться права самостоятельно распоряжаться полученными доходами. Очевидно, что модель казенного учреждения наиболее адекватна для небольших муниципальных учреждений культуры и органов управления в сфере культуры.

Понятно, что основная часть учреждений культуры останется бюджетными учреждениями с расширенным объемом прав.

В ситуации выбора между статусом бюджетного учреждения нового типа и автономного учреждения некоторые учреждения культуры отдадут предпочтение автономному учреждению как меньшему из двух зол.

Теоретически процесс перехода бюджетных учреждений в статус автономных должен ускориться, тем более что с принятием Закона № 83-ФЗ процедура перехода несколько упрощена. Однако могут возникнуть определенные препятствия как «снизу», так и «сверху».

С одной стороны, сработает психологический фактор. Многие руководители будут цепляться за слово «бюджетное» в названии учреждения.

С другой стороны, похоже, что органам власти больше нравится форма бюджетного учреждения нового типа. Так, в ряде регионов уже не поддерживается перевод бюджетных учреждений в автономные, а кое-где ставится вопрос о переводе действующих автономных учреждений в статус бюджетных с расширенным объемом полномочий.

При осмысленном подходе к выбору типа государственных (муниципальных) учреждений культуры этот вопрос должен решаться индивидуально для каждого учреждения с учетом большого количества факторов.

Изменение правового положений учреждений культуры диктует настоятельную необходимость повышения квалификации руководителей учреждений и органов управления культуры всех уровней.

Менеджеры культуры должны быть готовы к формированию государственных (муниципальных) заданий, установлению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и содержание закрепленного за учреждениями имущества, разработке необходимых нормативных правовых актов, внесению изменений в документы учреждений и т.д. Перечень нормативных документов, имеющих отношение к реализации Закона № 83- ФЗ, дан в прил.2-6.

Только осуществление действий, направленных на создание необходимых предпосылок для перехода в новые формы, позволит повысить их привлекательность как перспективного механизма хозяйствования учреждений культуры.

 

 

Приложение 1