Государственное управление строилось и функционировало со второй половины 30-х гг. на новой конституционной основе. VII съезд Советов СССР (28 января — 6 февраля 1935 г.) постановил изменить Конституцию, внести изменения в направлении дальнейшей демократизации избирательной системы и уточнения социально-экономической основы Конституции, приведения ее в соответствие с новым состоянием общества [32].
Принятие Чрезвычайным VIII съездом Советов (5 декабря 1936 г.) нового Основного закона мотивировалось окончанием антикапиталистического переходного периода, построением основ социализма, единоукладной плановой экономики, утверждением общественной собственности на средства производства, безраздельной власти трудящихся при руководящей роли рабочего класса во главе с ВКП(б), ликвидацией эксплуатации человека человеком, людей труда — частным капиталом, безработицы, безграмотности, беспризорности, нищеты и др.
Существенно изменились социальная структура общества, социальный характер и состав рабочего класса, крестьянства, интеллигенции, национально-государственное строительство, система государственного управления, идеология и состав аппарата управления, правящего слоя и его элитной верхушки.
Конституционные основы управления развивали прежние, опирались на зафиксированные в Конституции СССР 1936 г. фундаментальные качественно новые устои: собственность на орудия и средства производства, система хозяйства, государство рабочих и крестьян, народная власть в лице Советов депутатов трудящихся снизу доверху, распределение продукции по принципу «от каждого по его способности, каждому по его труду», гарантированная обеспеченность права на труд, который является обязанностью и делом чести. Базовыми основами управления в сфере государственного устройства являлись добровольность объединения в союз равноправных республик, четкость распределения предметов ведения и полномочий союзных и республиканских органов власти и управления, суверенность союзных республик.
Конституция определила четко статус, полномочия, функции, структуру союзных и республиканских, а также местных органов государственного управления, права и обязанности, порядок взаимоотношений союзного и республиканских правительств, наркоматов, местных исполкомов, призванных управлять конкретной отраслью; порядок формирования органов управления Советами депутатов трудящиеся, избираемыми впервые в отечественной истории путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании в одномандатных округах [33]. Предусмотрены были права общественных организаций, обществ трудящихся выставлять кандидатов, обязанность депутатов отчитываться перед избирателями о своей работе в органах власти и управления, законный порядок отзыва депутатов.
Участие трудящихся в органах власти и управления обеспечивалось гарантированными и равными правами на труд, отдых, материальную обеспеченность в старости и в случае болезни, потери трудоспособности; бесплатное образование от дошкольного до вузовского и медицинскую помощь. Основной закон гарантировал свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, объединения в различные общественные организации.
Законодательно закреплена была и такая конституционная основа власти и управления, как роль ВКП (б), которая, согласно ст. 126-й, представляла собой руководящее ядро всех общественных и государственных организаций трудящихся. Сложившаяся реально, фактически эта основа породила своеобразную систему партийно-государственной власти и управления с приоритетной, диктаторской на практике ролью партии.
Зафиксированные в Конституции широкие права, свободы трудящихся, демократизация избирательной системы имели четкую социальную направленность, должны были обеспечить подлинно демократический характер формирования и деятельности органов государственного управления на благо народа, повышение его жизненного, культурного уровня. Объявлялись врагами народа (ст. 131) лица, покушающиеся на конституционные социальные устои, на общественную собственность — священную и неприкосновенную основу строя, источник его богатства и могущества [34].
Объявленные суверенными в конституционных пределах, союзные республики разработали по образцу и в соответствии с союзной свои конституции, отразившие как общие, так и особенные черты республиканского управления. Автономные республики приняли свои конституции [35]. На основе новых конституций перестраивалась система государственной власти и управления, что происходило в рамках официально объявленного курса демократизации.
Прежде всего были избраны Верховные советы СССР (12 декабря 1937 г.), союзных и автономных республик (июнь 1938 г.), краевые, областные, окружные, районные, городские, поселковые, сельские советы депутатов трудящихся — высшие и местные законодательные органы власти. Впервые не было ограничений избирательного права, разных норм представительства от городского и сельского населения, открытого голосования и списками. Реализовано конституционное право всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании; по два месяца продолжались избирательные кампании, выдвигались и обсуждались кандидаты в депутаты по территориальным избирательным округам. Все они представляли блок коммунистов и беспартийных.
Выборы прошли празднично, отличались высокой активностью избирателей [36]. Среди 1143 депутатов Верховного Совета СССР было 870 членов и кандидатов в члены партии, 460 рабочих (42%), 337 крестьян (29,5%), 326 служащих и интеллигенции (28,5%), 180 женщин, представители более 50 народностей страны. Среди 1281008 депутатов местных советов было 878 тыс. беспартийных, 402 тыс. членов и кандидатов в члены партии, 422279 женщин. На первых сессиях были сформированы президиумы союзного, республиканских верховных советов, советы народных комиссаров, исполнительные комитеты, созданы структурные подразделения, обновлены все органы государственного управления, что означало демократическую реформу всей политической системы. Внимание органов власти и. у правления сосредоточено на выполнении заданий третьего пятилетнего плана развития народного хозяйства (1938—1942 гг.).
В соответствии с новой Конституцией СССР изменилось правовое обеспечение государственного управления. Усовершенствовано гражданское, семейное, трудовое, уголовное право. Новое колхозное и земельное право учитывало Примерный устав сельскохозяйственной артели, принятый II Всесоюзным съездом колхозников-ударников в феврале 1935 г., считавшийся многие годы своеобразной колхозной конституцией.
Непрерывно увеличивались масштабы, объемы государственного управления, конкретизировались функции его органов, создавались новые звенья в связи с усложнившейся социально-экономической и культурной сферами жизни, совершенствовалось отраслевое управление, прежде всего в промышленности, строительстве, культуре, народном образовании, военном комплексе.
Из Наркомтяжпрома выделились наркоматы оборонной промышленности (декабрь 1936 г.), машиностроения (август 1937 г.), из Наркомата электростанций и электропромышленности — Наркомат электропромышленности (апрель 1939 г.), создан наркомат по строительству (май 1939 г.), который возглавил управление огромным строительным производственным комплексом за счет внутригосударственных капитальных вложений без каких-либо иностранных инвестиций. Возникновению, развитию и специализации новых базовых отраслей способствовало образование наркоматов нефтяной и угольной промышленности на базе Наркомата топливной промышленности. Возникновение двух десятков промышленных наркоматов усилило государственное управление бурно развивающейся индустриализацией страны; механизацию, машинизацию процессов в различных секторах экономики. Обеспечено управление новыми машиностроительными отраслями (авто-, авиа-, тракторо-, комбайно-, станкостроение и др.), что способствовало созданию новой структуры промышленности, отвечающей потребностям индустриальной цивилизации.
В организации управления усиливались общесоюзные начала, централизация, бюрократизация, роль административно-штатного персонала, укрепилась дисциплина исполнения, повышалась ответственность за реализацию «директив партии и правительства». Огосударствление управления охватило сферы науки и искусства [37].
Резко возросли объем, параметры государственного управления, роль его союзных органов и исполнительного, раздробленного по ведомствам контрольного аппарата, численно рос управленческий аппарат, который становился все более громоздким, многоступенчатым («многозвенным»), увлекавшимся отчетами, запретами, указаниями, циркулярами и другими формами чиновного бюрократического творчества. Исполнительный аппарат становился главным звеном управления, послушным инструментом правящей верхушки, действовал директивно, жестко, преследовал зачастую свои аппаратные интересы в ущерб управляемым объектам.
В сфере военного управления штаб РККА был преобразован в Генеральный штаб (1935 г.), создан Наркомат Военно-Морского Флота (1937 г.), учреждены главные Военные советы РККА и ВМФ (1938г.), увеличено число военных округов и окружных военных советов, восстановлен институт военных комиссаров, введены персональные военные звания для командиров, принята личным составом 23 февраля 1939 г. присяга по новому тексту, начал действовать Закон о всеобщей воинской обязанности (1 сентября 1939 г.). Усилилось партийное руководство, созданы отделы по военной работе в республиканских, краевых, областных, окружных, городских и районных комитетах ВКП(б).
Комплексно укреплялась во всех отраслях управления трудовая дисциплина, установлены административные взыскания за опоздания на работу и прогулы (28 декабря 1938 г.), введены единые трудовые книжки (январь 1939 г.), проведена всесоюзная перепись населения (январь 1939 г.), что способствовало учету трудовых ресурсов.
Перестроены судебная система, прокуратура. Органом судебного управления стал новый Наркомат юстиции, который проводил и кодификацию законодательства. Правоохранительная система призвана была обеспечить соблюдение новой Конституции, законов всеми организациями, учреждениями, должностными лицами, гражданами; карать преступников, исправлять и перевоспитывать их, предотвращать преступления во всех сферах общества, в том числе и в управлении.
На основе ст. 126 Конституции СССР [38] утвердилась официально практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этажах управления. И ранее существовала такая практика, но теперь партия консолидировала властные и управленческие структуры. Все больше и больше государственных решений принималось совместно с партийными органами, а «партийные решения приобретали фактически характер нормативных актов» [39], воспринимались государственными органами как обязательные для них.
Своеобразно применялся общемировой принцип назначения на ответственные должности доверенных лиц. В истории россий ского государственного управления он трансформировался в номенклатурный принцип партийного руководства всеми структурами государственного управления. Обусловлено было это многими факторами, в том числе преобладанием долгое время в государственном аппарате специалистов, чиновников досоветского прошлого, нехваткой новых управленцев, стремлением правящей партии организовать четкую работу государственного аппарата управления, усилить его ответственность и эффективность. Партийные инстанции в соответствии с принципом «Кадры решают все» активно и целенаправленно формировали персональный состав органов власти и управления. С их согласия назначались партийные и беспартийные кадры на государственные и общественные посты. Составлялись списки номенклатурных должностей. Номенклатурный принцип обеспечил партийное управление страной. К концу 30-х гг. он охватил выборные органы власти, всю систему государственного и общественного управления, хозяйственные должности. При этом он порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров перед государственными органами, трудящимися [40]. Вследствие этого Советы были властью для трудящихся через партийно-государственную администрацию, в руках которой все больше и больше концентрировались власть и управление, что противоречило демократической природе Советов и системы управления, отраженных в Конституции СССР. Участие широких масс трудящихся в управлении становилось формальностью, прикрывавшей диктат партийно-государственной бюрократии. От аппарата управления в первую очередь стала зависеть во многом судьба рядового человека — труженика. Аппаратная бюрократия охватывала все более тотально основные сферы жизни, повсеместно утверждался аппаратно-бюрократический централизм. В стране, где Советы возникли, утвердились как высшая форма демократии, сформировалась диктатура властной корпорации, одного лица, ставших над народом, государством, партией.
Демократические основы государственного управления, заложенные в Основном законе страны [41], были реализованы не полностью и с извращениями, что произошло в конкретной между народной [42] и внутренней исторической ситуации, было обусловлено многими факторами объективного и субъективного характера.
* * *
Функционировавшая между двумя мировыми войнами в 20— 30-е гг. советская система государственного управления переживала процесс становления, перманентной реконструкции, обусловленной послевоенным и послеинтервенционистским кризисом, нэповским реформированием, образованием СССР, принятием двух конституций СССР и двух новых конституций РСФСР. Она отразила экстремальность, напряженность исторически короткой межвоенной паузы, форсированность антикапиталистической реконструкции общества при фронтальном противодействии развитых индустриальных стран, отсутствии сколько-нибудь заметных внешних инвестиций, необходимости срочно ликвидировать экономическую и культурную отсталость России. Система государственной власти и управления новой России оказалась под прессом жесткого политического и социально-экономического давления западных стран.
Об эффективности строившейся системы государственного управления свидетельствует исторический скачок, совершенный страной за два десятилетия, вступление в индустриальную цивилизацию, превращение по объему и структуре производства в первую в Европе и вторую в мире промышленную державу, переход к качественно новому обществу, которое на уровне самооценки объявлено социалистическим [43]. Соответственно социалистической объявлена система власти и управления.
Курс на социализм, на демократизацию общества, власти, управления воплощен в масштабных достижениях цивилизационного характера, которые вошли в мировую историю XX в., определяли во многом характер развития мировой цивилиза ции [44]. Государственное управление было приспособлено к потребностям гигантской модернизации, которая создала за 20 лет могучий потенциал, бастион цивилизации, достаточный для разгрома фашистской Германии, вознамерившейся уничтожить Россию (СССР) как препятствие на пути к мировому господству.
В советском государственном управлении 20—30-х гг. проявились характерные для него основные черты, в том числе республиканская сущность, федерализм в сочетании с унитаризмом; конституционность основ управления; представительство снизу доверху трудящихся — главный источник власти и управления; единство власти и управления, законодательной и исполнительной вертикалей, подотчетность и подконтрольность последней первой; сочетание государственных и общественных начал, связь органов государственного управления с профсоюзными, молодежными, кооперативными и другими общественными организациями и массовыми добровольными обществами; определяющая роль правящей коммунистической партии, статус которой закреплен конституционно в качестве руководящего ядра общественных и государственных организаций, что обусловило партийно-государственную природу управления; новаторство и динамизм, постоянное развитие на основе творческих поисков, учете отечественного и мирового опыта, научной организации труда и управления; плановость с учета текущей ситуации, ресурсов, ближайших задач и долговременных перспектив; сочетание планово-административных и планово-экономических методов управления, его централизация и бюрократизация[45].
В 30-е гг. деформировались принципы советского управления. Сказались низкий уровень общей, политической, управленческой культуры, идеологический и партийный монополизм, культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение его от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть административно-исполнительного, чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках узкого круга должностных лиц, всевластной партийно-государственной верхушки, тотальное подчинение интересов личности своеобразно толкуемым интересам государства. Все это повлияло отрицательно на качество государственного управления. Ограничивалась советская демократия, нарушалась законность, принижалась роль суда, прокуратуры, имели место правовой, судебный и внесудебный произвол, массовые репрессии, отчего пострадали многие невинные люди, в том числе и члены ВКП(б), работники государственного, общественного управления, специалисты народного хозяйства, культуры, науки, искусства и др., что стало трагической страницей истории управления.
