В XVIII в. в России произошли важные изменения в политическом строе, сформировалась абсолютная монархия и императорская власть, которая не была ограничена ни Боярской думой, ни Земским собором, ни патриархом.
Абсолютизм - форма государственного правления, при которой верховная власть в государстве полностью и безраздельно принадлежит монарху. Феодальное государство при абсолютизме достигает наивысшей степени централизации, создаются разветвленный аппарат, постоянная армия и полиция, деятельность органов сословного представительства, как правило, прекращается.
Перемены в государственном строе были подготовлены всем предшествующим развитием страны и, прежде всего:
· ростом экономики, ремесла, сельского хозяйства, становлением внутреннего рынка, появлением мануфактур;
· расширением территории, присоединением Поволжья, Сибири, воссоединением с Украиной и т.п.
· окончательным установлением крепостного права, усилением поместного дворянства;
· ростом классовой борьбы горожан, крестьян, казаков, которая толкала господствующий класс на сплочение своих рядов и укрепление государственного аппарата.
В конце XVII в. особенно стала сказываться отсталость России от европейских государств. Существующий аппарат управления не мог решить насущных государственных задач, нужны были преобразования центральной и местной власти, превращения главы государства в носителя абсолютной (неограниченной) власти.
Отдельные черты абсолютизма проявлялись с середины XVII в., но только со времени правления Петра I самодержавная монархия сословно-представительного типа приобрела характер абсолютной (без контроля со стороны общества). В отличие от западноевропейских государств, абсолютизм в России проявился при отсутствии классовых противоречий между помещиками-дворянами и слабой еще буржуазией, но в условиях резкого обострения классовой борьбы дворян и крепостных крестьян. Только абсолютная монархия с бюрократическим государственным аппаратом могла гарантировать господствующему феодальному классу имущественную и личную безопасность и сохранение сословных привилегий, а зарождающему классу буржуазии – благоприятные условия для развития торговли и промышленности. Абсолютизм Петра I сочетался с усилением карательного аппарата. «Генеральный регламент» 1720 г. устанавливал порядок деятельности и делопроизводства государственных учреждений России. С полицейской регламентацией была тесно связана жестокость наказаний. К существовавшему по «Уложению» 1649 г. наказанию смертной казнью в 60 случаях Воинские артикулы добавили еще 13, в том числе и «сопротивление начальству». Характерным было также применение военно-уголовных законов к гражданским лицам.
Расширение и бюрократизация государственного аппарата требовали новых кадров командного состава регулярной армии и чиновничества гражданского аппарата. Петр I укреплял госаппарат и государственное управление для решения внутри и внешнеполитических задач, преодоления отсталости Русского государства. Он изменил все управление страной по образцу шведского государственного устройства, не разделяя власть на законодательную, исполнительную и судебную. Прежде всего, он понял необходимость создания органа, координирующего деятельность приказов. В 1699 г. была учреждена Ближняя канцелярия для контроля доходов и расходов. С 1704 г. в ней стали собираться все руководители приказов. Эти собрания получили названия консилии. Во времена правления Петра I было издано 3.314 указов, регламентов и уставов, в редактировании многих из них Петр I лично принимал участие.
В 1711 г. учрежден новый высший орган – Сенат. Он был учрежден на время Прутского похода, но из временного органа стал постоянным. Сенат сохранил принцип комплектования Боярской думы (треть состава назначалась от титулованной знати, треть – от бояр и треть – от думных бояр). Функциями Сената стали правосудие и надзор за доходами и расходами государства. В 1722 г. во главе Сената был поставлен обер-прокурор – государево око. Он возглавил гласный надзор над госаппаратом и должностными лицами. Обер-фискал при Сенате возглавил тайный надзор. Он руководил деятельностью провинциальных фискалов, в задачу которых входило тайно подслушивать и доносить обо всех преступлениях, приносящих государству вред, о нарушении законов, взяточничестве, казнокрадстве. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за доказанные получал вознаграждение, равное половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Доносы рассматривала и доносила Сенату ежемесячно Расправная палата – особое судебное присутствие из 4 судей и 2 секретарей. За 14 лет Сенат превратился из высшего органа управления в высший орган надзора за управлением в государстве и судопроизводстве. С 1721 г. после утверждения Духовного регламента во главе церкви стал Святейший Синод во главе с обер-прокурором.
В 1717–1720 гг. приказы заменены отраслевыми коллегиями (коллегия иностранных дел, мануфактур-коллегия, военная, юстиц-коллегия и др.). Коллегиальностью решений Петр I пытался предотвратить продажность государственного аппарата. Коллегия была и исполнительным, и судебным органом. Она состояла из присутствия (собрания членов) и канцелярии. Присутствие состояло из 9–11 человек: Президента, вице-президента, 4-х асессоров (помощников) и 4-5 советников. С 1722 г. в каждую коллегию был добавлен прокурор. Канцелярию возглавлял секретарь. В штате был нотариус, регистратор, архивариус, писцы, переводчики. Коллегии имели конторы в Москве и Санкт-Петербурге.
Кроме коллегий осталась часть приказов: Преображенский (тайный, сыскной), Сибирский, Ямской. Сохранились Медицинская (тайная) канцелярия, Оружейная и Торговая палаты, Соляная контора.
В 1708–1709 гг. была преобразована и система местного управления. Вместо уездов было создано 8 губерний: Смоленская, Архангельская, Московская, Санкт-Петербургская, Киевская, Казанская, Азовская, Сибирская. Губернаторы обладали исполнительной и судебной властью, имели канцелярию, помощника – вице-губернатора и судебного заместителя – ландрихтера (из дворян). Губернии делились с 1719 г. на 45 провинций во главе с воеводами и уезды во главе с комендантами (с 1710 г.). В 1719 г. вместо уездов возникли дистрикты во главе с комиссарами, просуществовавшие до 1726 г., а затем вновь были восстановлены уезды. В 1723-1724 гг. были созданы городовые магистраты для управления городов. Они состояли из президента, 2-4 бурмистров и 1-2 ратманов (секретарей). Все должности были выборными. Так возникло городское самоуправление. Однако с 1727 г. городовые магистраты были подчинены губернаторам и воеводам, их компетенция сократилась. Реальная власть в управлении на местах стала принадлежать губернаторам.
Завершение административных преобразований нашло свое воплощение в Табеле о рангах (1722 г.), в котором должности чиновников были разделены на 14 разрядов с обязательным прохождением должностей.
Таким образом, реформы государственного аппарата первой четверти XVIII в. установили в России систему бюрократических учреждений с дворянами-чиновниками, с однообразием организационного устройства и делопроизводства. Господствующим принципом во взаимоотношениях учреждений явился бюрократический центризм, т.е. осуществление чиновниками центральных органов и учреждений распорядительных и частично исполнительных мероприятий. Характерные для приказов нечеткое разделение отраслевых функций с заведыванием отдельными территориями и сословными группами были заменены в основном отраслевыми, центральными органами. Но остались нечеткое разделение прав между высшими и центральными учреждениями, недостаток чиновничьих кадров. Централизаторские тенденции в местном управлении заключались в стремлении сосредоточить все нити управления в одном звене: губернаторе, воеводе, комиссаре с единой ответственностью перед вышестоящими властями.
Система управления, созданная Петром I, была усовершенствована его наследниками. Все они создавали узкие совещательные органы: Верховный тайный совет при Екатерине I и Петре II; Кабинет министров при Анне Иоанновне; Кабинет его величества и конференцию при высочайшем дворе при Елизавете Петровне; Императорский совет при Петре III; Совет при высочайшем дворе при Екатерине II. Имуществом императоров с 1763 г. стал заведовать специально созданный Кабинет. Сенат при наследниках Петра I сохранил значение как высшее учреждение исполнительной власти, а при Екатерине II стал лишь высшей судебно-административной инстанцией, разделенной на 6 департаментов. Особую роль играла тайная экспедиция Сената, учрежденная в 1762 г. вместо канцелярии тайных розыскных дел. Центральные органы власти в России принципиально не менялись до 1802 г.
Реформа местных органов власти проведена Екатериной II в 1775–1780 гг. Каждую из столичных губерний, а также более крупные регионы возглавлял наместник (генерал-губернатор) – должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед императором. Ему подчинялись войска, находившиеся на территории губернии.
Россия разделена на 50 губерний. Раньше административное деление проводилось случайно, и на губернии с очень разной численностью населения приходился примерно одинаковый штат чиновников. Теперь же устанавливалось, что губернии должны быть приблизительно одинаковы по числу жителей – от 300 до 400 тыс. человек. Для уезда численность населения была определена в 20–30 тысяч. Поскольку новое административное деление было более дробным, то около 200 крупных сел были преобразованы в уездные города. В дальнейшем унификация органов местного управления на территории всей страны привела к упразднению автономий некоторых окраин: на Украине это окончательно произошло в 1781 г., а с 1783 г. общегосударственная система административного управления была распространена на Прибалтику.
Губернатор имел губернское правление, приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами и оказывавший помощь лицам, нуждавшимся в ней, казенную палату. Уездным исполнительным органом был нижний земский суд, возглавляемый капитаном-исправником (как правило, отставным офицером). Он считался начальником уезда, ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его избирали дворяне сроком на 3 года на уездном собрании. В помощь ему избирали 2-х заседателей также из дворян. Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом. В городах учреждалась должность полицмейстера, в столицах – обер-полицмейстера. Основными исполнительными полицейскими учреждениями были полицейские части, охранявшие порядок, надзиравшие за трактирами, гостиницами и пр.
Реформа 1775 г. отделила судебную власть от исполнительной. Екатериной II была создана система сословных судов. Для дворян в губерниях существовал верховный земский суд, для городского населения – губернский магистрат, для лично свободных крестьян – верхняя расправа. В уездах для дворян существовал уездный суд, подчинявшийся верховному земскому суду, для городского населения - городской магистрат, подчинявшийся губернскому магистрату, для крестьян – нижняя расправа.
В губерниях в качестве высших судебных инстанций были созданы судебные палаты, принимавшие окончательные решения по гражданским и уголовным делам. Была создана система прокурорского надзора, учреждены должности губернского прокурора с помощниками (стряпчими). С 1782 г. в городах были учреждены должности полицмейстеров и надзирателей, следивших за общественным порядком.
При Екатерине II создана система сословного самоуправления. Дворяне один раз в три года выбирали соответственно уездных и губернских дворянских предводителей и других должностных лиц. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25 лет и имевшие офицерский чин. Дворянские собрания имели право обратиться со своими пожеланиями к губернатору, а специально избранная делегация могла обратиться к императрице.
По Жалованной грамоте городам их население разделено на 6 разрядов. В первый входили городские жители, имевшие в городе дом или землю. Второй разряд составляли купцы, разделенные на 3 гильдии по размерам капитала: 1-я гильдия – от 10 до 50 тыс. руб., 2-я – от 5 до 10 тыс. руб., 3-я – от 1 до 5 тыс. руб. В третий разряд входили цеховые ремесленники, в четвертый – иногородние и иностранные гости, постоянно проживавшие в данном городе. Пятый разряд составляли именитые граждане, имевшие высокий социальный статус: ученые, художники, банкиры и пр. В шестой разряд входили лица, занимавшиеся промыслами и не приписанные к другим разрядам. Горожане 3-го и 6-го разрядов получили название мещане.
Горожане всех 6 разрядов имели право 1 раз в 3 года выбирать из своей среды городского голову и гласных в общую городскую думу. Она собиралась 1 раз в три года или в случае необходимости; ведала городским хозяйством и отчитывалась перед губернатором о доходах и расходах. Кроме того, общая дума выбирала представителей по одному от каждого разряда в шестиглавую думу, которая собиралась каждую неделю под председательством городского головы и обсуждала вопросы сбора налогов, благоустройства города, расходами и доходами.
Павел I продолжил политику Екатерины II по ограничению властных полномочий высших и центральных учреждений. Царь стремился максимально шире и полнее сосредоточить в своих руках управление государством. В декабре 1796 г. утверждал новое положение о Сенате, в котором установил точное распределение функций и полномочий всех департаментов Сената. Для ускорения документооборота в янв. 1797 г. была установлена процедура принятия решений на Общем Собрании департаментов Сената, которая предусматривала не единогласное голосование, как было установлено Петром I, a по большинству голосов. В случае равенства голосов дело вносилось на рассмотрение императора. Чтобы протокол заседания Сената имел силу окончательного решения, достаточно было подписи трех сенаторов, но в случае болезни сенаторов протокол для подписания приносился к ним на дом.
Павел I стремился заменить коллегиальный принцип организации управления единоличным в принятии решений. По его мнению, империей должны были управлять семь департаментов, каждый из которых «имеет своего министра», вместе составляющие «Государев совет». Восстановив ряд экономических коллегий (Мануфактур-коллегию, Берг-коллегию), ранее ликвидированных Екатериной II, преобразовать всю коллегиальную систему, Павел I по своему плану не успел. Но ряд значительных шагов в этом отношении им были сделаны: появились должности с явно министерским характером. Так, кроме генерал-прокурора фактически осуществлявшего функции министров внутренних дел, юстиции и частично финансов, появились должности министра уделов (1789 г.), государственного казначея (1789 г.), министра коммерции (1800 г.) и канцлера (1800 г.), сосредоточившего в своих руках дела по иностранной политике. Павел I по его личному пристрастию выполнял обязанности военного министра. Во главе коллегий над президентами были поставлены главные директоры, не входившие в состав коллегий, и имевшие право личного доклада у императора. Остальные коллегии, где не было своего главного директора, направляли свои документы по большей части прямо к генерал-прокурору. При этом властные полномочия коллегий, как и во времена Екатерины II, были предельно сужены. В короткий четырехлетний период правления Павла I в центральном управлении произошел быстрый переход от принципа коллегиального управления к единоличному, министерскому, но не доставало еще одного шага, чтобы завершить строительство новой системы управления на развалинах старых коллегий. Павел I решительно уходил от идей Петра I и Екатерины II по децентрализации управления. Он был поклонником идей централизации,
Павел I продолжил развитие местного самоуправления, провел волостную реформу. Государственные крестьяне получили право выбирать сельские и волостные органы на сходах – волостное правление во главе с волостным головой и сельского старшину.
В целом, реформы последней четверти XVIII в. усилили местный правительственный аппарат и повысили значение в нем дворянства. Учреждением должности наместника (генерал-губернатора) была создана твердая административная власть, которая сковывала всякое проявление недовольства. Это позволило провести известную децентрализацию управления, передать функции ряда коллегий местным учреждениям. Большинство пришедших в упадок коллегий было упразднено, упало значение Сената в законодательстве и управлении. Децентрализация местного управления вступала в противоречие с централизаторскими тенденциями абсолютизма.
