На примере США
«В основу политической системы США положена идея разделения государственной власти между законодательными, исполнительными и судебными органами, получившая практическое воплощение в конституционно-правовом и государственно политическом механизме «сдержек и противовесов». Хотя как таковой принцип разделения властей в Конституции США 1787 г. прямо не сформулирован, фактически он проведён через все её важнейшие положения, регулирующие вопросы государственной организации. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса всех трёх ветвей власти, закреплении определенного порядка их формирования, установлении различных организационных форм деятельности, средств, способов и процедур взаимного контроля и взаимодействия государственных органов»[6].
Любопытно отметить, что с точки зрения строго семантической Конституция знает только две власти. Так, ст. II (разд. 1) устанавливает: «Исполнительная власть предоставляется Президенту США». В ст. III (разд. 1) говорится: «Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, каковые время от времени учреждаются Конгрессом». В то же время ст. I (разд. 1) гласит: «Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей».
Таким образом, в Основном законе речь идет только о двух властях: исполнительная вручается Президенту, а судебная – Верховному суду и другим нижестоящим федеральным судам. Что же касается Конгресса, то он строго по букве Конституции является носителем законодательных полномочий, а не обладателем законодательной власти. Вряд ли можно считать формулу ст. I простой случайностью или редакционной погрешностью. С известной степенью вероятности можно утверждать, что в формуле этой статьи нашли свое выражение господствовавшие в то время настроения – боязнь возможной тирании законодательной ветви власти.
Разграничение функциональной компетенции между тремя ветвями власти осуществлено в Конституции в весьма общих чертах. Учредители Конституции исходили из того, что сами понятия «исполнительная власть» и «судебная власть» предполагают соответствующие им функциональные назначения – исполнение законов и осуществление правосудия. Что касается предметов правового регулирования этих двух ветвей власти, то о них не сказано ни слова. Исключение Конституция делает только для Конгресса, которому вручаются законодательные полномочия, но который формально не получил от Основного закона статуса носителя законодательной власти. [7]
Итак, учредители Конституции 1787 г. положили в основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов государственной власти – Конгресса, Президента и Верховного суда свой собственный, американский вариант разделения властей, который впоследствии стал именоваться системой сдержек и противовесов. Данный вариант предполагает, что «каждая из ветвей власти наделяется определенной политической и правовой независимостью в осуществлении предоставленных полномочий и возможностью «нейтрализовать» неконституционные действия других властей, чтобы предотвратить усиление какого-либо одного органа за счёт другого»[8].
Таким образом, система сдержек и противовесов, положенная в основу организации функционирования центральных органов государственной власти США, покоится на следующих основополагающих началах.
Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники своего формирования. Носитель законодательной власти – Конгресс состоит из двух палат, каждая из которых формируется особым образом. Палата представителей избирается народом, иными словами, избирательным корпусом, Сенат – легислатурами штатов. Носитель исполнительной власти – Президент избирается косвенным путем, коллегией выборщиков, которые, в свою очередь, избираются народом. Что касается носителя судебной власти – Верховного суда, то он формируется совместно Президентом и Сенатом.
Во-вторых, все органы государственной власти согласно Конституции имеют различные сроки полномочий. Палата представителей избирается на два года. У Сената нет установленного срока полномочий, так как его состав обновляется каждые два года на одну треть путем перевыборов. Президент избирается сроком на четыре года, а члены Верховного суда занимают свои должности пожизненно.
В-третьих, авторы системы сдержек и противовесов ставили своей целью создать такой механизм, в рамках которого каждая из ветвей власти имела бы возможность нейтрализовать узурпаторские поползновения другой. В соответствии с этой идеей Конгресс получил право отклонять законопредложения Президента (включая финансовые), которые он может вносить. Сенат может отклонить любую кандидатуру, предложенную Президентом для занятия какой-либо высшей федеральной должности, поскольку в силу процедуры получения «совета и согласия» необходимо квалифицированное большинство в две трети голосов верхней палаты. Конгресс, наконец, может привлечь Президента к ответственности в порядке импичмента и отстранить его от должности до истечения срока его полномочий[9].
Важнейшим конституционным средством воздействия Президента на Конгресс является отлагательное вето. Если Президент мотивированным посланием отказывает в утверждении законопроекта или резолюции, одобренных обеими палатами Конгресса, то возражение главы государства может быть преодолено только в том случае, если соответствующие билли или резолюции будут повторно одобрены квалифицированным большинством обеих палат.
Носитель судебной власти – Верховный суд формируется совместно Президентом и Конгрессом. Члены Верховного суда назначаются Президентом «по совету и с согласия Сената», т.е. с одобрения двух третей присутствующих сенаторов при наличии кворума. Досрочное отстранение судей Верховного суда от должности может быть осуществлено только в соответствии с процедурой импичмента. Формально Верховный суд учреждается как высшая апелляционная инстанция и как суд первой инстанции по определенной категории дел, перечень которых содержался в ст. III Конституции. Фактически Конституция содержала условия для наделения Верховного суда правом конституционного надзора, что позволяло ему ограничивать законодательную деятельность Конгресса и нормоустанавливающую деятельность Президента. Данное условие, предусмотренное Конституцией, было детализировано решением Верховного суда в деле «Мэрбюри против Мэдисона» (1803), в котором он сформулировал положение о том, что «суд заседает для того, чтобы применять предписания Конституции так, как он их понимает, и может отменять акты Конгресса, противоречащие верховному праву»[10].
Подводя итог, следует отметить, что проблема разделения властей на протяжении всей истории США находится в центре внимания юристов, политологов, историков и т.п. По этому поводу известный американский ученый-административист Дж. Харт писал: «Если все дороги ведут в Рим, то все вопросы американского управления рано или поздно сводятся к разделению властей»[11]. В чём же заключается секрет жизнеспособности на протяжении нескольких веков механизма сдержек и противовесов, заключенного в американской Конституции? Ответ прост: данный механизм развивался, приспосабливаясь к меняющимся социальным и политическим условиям. Он видоизменялся, как отмечал Вудро Вильсон: «под давлением жизни».
