Местное самоуправление -комплексное и многообразное явление, регулируемое Конституцией РФ 1993 г. Оно выступает не только как одна из основ конституционного строя Российской Федерации и форма народовластия, но и как разновидность социального управления, форма децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения, форма публичной власти, взаимодействующая с государственной властью.
Проблематика местного самоуправления поднимает ряд важнейших вопросов конституционно-правового развития современной России, в том числе: разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями; территориальной организации местного самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного значения; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной собственности; местных финансов.
Решение указанных вопросов в федеральном законодательстве фактически означает определение места местного самоуправления в государственном механизме Российской Федерации.
Конституция РФ, а вслед за нею Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131 определяют, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, с помощью федеральных законов, а в случаях, установленных федеральными законами, - законов субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление в этом качестве логически связано с намерением России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Конституция РФ свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.
Принцип местного самоуправления в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления признан Конституцией РФ и российским законодательством.
Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, она устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.
В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения её ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить её положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1.
Пространством осуществления местного самоуправления является вся территория РФ. Муниципальные образования создаются с учётом федеративного устройства государства, охватывают всю территорию соответствующих субъектов Федерации, кроме территорий с низкой плотностью населения.
Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путём референдума, выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.
Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить его основные признаки и место в системе народовластия
1. Местное самоуправление осуществляется населением.Иногда отмечается, что точнее было бы определить субъект местного самоуправление не как «население» вообще, а именно как «местное население». Думается, включение данного понятия в определение местного самоуправления не обязательно, т.к. последнее осуществляется на территории муниципальных образований. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Дискутируется вопрос относительно термина «местное сообщество» - оправдана ли его замена понятием «население» в законодательной дефиниции. Это вполне допустимо. Категории «местное сообщество» и «население» можно либо отождествлять, либо разграничивать по их лексическому значению, имея в виду, что «население» - это группа лиц, формально объединённых территорией проживания, а «местное сообщество» - объединение людей по месту жительства не только с многочисленными связями, но и с неформальными связями. Таким образом, категория «местное сообщество» видится жизнеспособной, а включение её в законодательные акты сделало бы концепцию местного самоуправления логически стройной и доказательной.
2. Местное самоуправление – деятельность в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов РФ.Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая её. Местное самоуправление защищается государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно и законодательно. Имеется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие населению, органам местного самоуправления со стороны государства.
Законодательное определение впервые указывает на то, что местное самоуправление подчиняется исключительно Конституции РФ, федеральным и региональным законам.
3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесённых к его ведению вопросов. По общему мнению, это главная черта местного самоуправления,которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе управления обществом, государством, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления его функций, что является более правильным.
4. Ответственность за принятые решения. Данный признак подкрепляет предшествующий и является едва ли не самым специфичным, поскольку самостоятельность и ответственность неотделимы друг от друга. Раз населению дано право участвовать в разрешении вопросов местного значения, значит, ведение местных дел осуществляется им под свою ответственность. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Закон предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.
Под ответственным осуществлением деятельности иногда понимают обязанность населения муниципального образования деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права (так называемая позитивная ответственность).
5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов. К ним, в частности, относятся референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление и т. д. Законом также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.
6. Местного самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплён законом применительно к разным типам муниципальных образований. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесённые к вопросам местного значения уставами муниципальных образований, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
7. Местное самоуправление осуществляется с учётом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней. Учёт интересов местного населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными, общественными и иными органами, учреждениями и организациями.
8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании законами субъектов РФ организации местного самоуправления и находить своё отражение в уставе муниципального образования.
